Мудрый Юрист

Роль министерства юстиции Российской империи в реализации правительственной политики в юридической сфере

Яковлева Оксана Николаевна, ученый секретарь ФКУ НИИ ФСИН России, подполковник внутренней службы, кандидат юридических наук, доцент.

В статье раскрываются вопросы содержания и развития статуса Министерства юстиции Российской империи.

Ключевые слова: статус государственного органа, Министерство юстиции Российской империи, министр юстиции, принципы, направления и гарантии деятельности, функции, ответственность.

Role of the Ministry of Justice of the Russian Empire in implementation of the governmental policy in the legal sphere

O.N. Yakovleva

Yakovleva Oksana N., Scientific Secretary of the Federal Government Institution Scientific Research Institute of the Federal Service for Execution of Punishment of Russia Lieutenant Colonel of Internal Service Candidate of Juridical Sciences, Assistant Professor.

This article presents issues of content and development of status of the Ministry of Justice of the Russian Empire.

Key words: status of public authority, the Ministry of Justice of the Russian Empire, the Minister of Justice, principles, directions and guarantees of activities, functions, responsibility.

Проведение реформ государственного механизма, в том числе системы правоохранительных органов, совершенствование правовой основы их организации и деятельности, создание качественно новой законодательной базы требуют при их осуществлении учитывать множество факторов и среди них - исторический опыт прошлого. С учетом этого закономерно изучение опыта строительства российской государственности и ее органов, осмысление и отчасти возрождение исторических традиций формирования государственного аппарата и государственной службы в России, выявление основных тенденций развития этих институтов.

Министерская реформа 1802 г. явилась важнейшей составляющей институционального оформления юридической политики Российского государства. Функции государства нашли выражение в формировании инструментария их реализации в виде министерств, возглавивших управленческую иерархию в стране. С этого момента в структуре государственного управления Российской империи выделяется его новый субъект - министерства, образующие самостоятельные подразделения государственного аппарата.

Значимое место в министерской системе заняло Министерство юстиции. Задачей правового регулирования в данном случае являлось указание на принадлежность Министерства юстиции к аппарату государства, обособление его от иных субъектов власти и закрепление порядка его формирования. Решению данной задачи служило, во-первых, официальное наименование органа (Министерство юстиции), в котором по традиции и выражалась принадлежность учреждения к управленческому аппарату, его организационная обособленность, единичность, неповторимость. Этим же целям служили и такие атрибуты Министерства, как используемые им государственные (герб Российской империи), ведомственные (награды и знаки отличия) и собственные символы (эмблема министерства, гербовая печать, униформа служащих). Мундиры для чинов Министерства юстиции были установлены в 1810 г., в основном повторявшие фасон мундиров Комиссии составления законов [3].

Во-вторых, формирование органа как субъекта управления, подразумевало, с одной стороны, определенный порядок его учреждения (издание Высочайшего Манифеста - как торжественного способа объявления монаршей воли о событиях, которые касались особенно важных сторон жизни общества и государства), а с другой - порядок комплектования личного состава (полностью назначаемый состав чиновников: министры назначались и увольнялись императором, почти все служащие министерств назначались и увольнялись лично министром, ему принадлежало право назначения и увольнения служащих в местных учреждениях).

В-третьих, его формирование включало придание ему определенной структуры, распределение управленческих функций внутри органа, что выражалось в штатном расписании: 7 января 1803 г. состоялось утверждение штата Департамента министра юстиции. В его ведении находились все дела по судебному ведомству, он учреждался в составе трех экспедиций, возглавляемых экспедиторами, под общим руководством директора Департамента. Для организации его деятельности 21 октября 1803 г. Г.Р. Державиным утверждаются правила внутреннего распорядка - "Учреждение Департамента министра юстиции, или генерал-прокурора". С момента учреждения Министерства и вплоть до его ликвидации в 1917 г. его структура оставалась одной из самых стабильных среди существовавших ведомств. Центральный аппарат Министерства состоял из консультации, канцелярии и Департамента (его разделение состоялось в 1890 г.). Кроме этого существовал ряд учреждений, подчиненных Министерству юстиции по ряду вопросов и подведомственных, главным образом, Правительствующему Сенату: Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел, Вотчинный департамент, Межевая канцелярия и ее контора [1]. Кроме постоянно действующих органов в Министерстве неоднократно образовывались различные комиссии и комитеты для выполнения специальных задач, например, Указом от 21 октября 1803 г. к Министерству юстиции была присоединена Комиссия составления законов [8].

В качестве следующего звена в содержании статуса Министерства юстиции необходимо выделить процесс осуществляемой органом деятельности, что раскрывается через цель его учреждения, возлагаемые на него задачи, функции, методы и формы деятельности. Правовой основой учреждения Министерства юстиции в Российской империи стал Манифест от 8 сентября 1802 г. [4]. Но ни о функциях, ни о структуре и даже общей компетенции Министерства юстиции (в отличие от других министерств) ничего не сообщалось. Указывалось, что компетенция министра юстиции "имеет быть особенно определена при издании сочиняемого уложения законов, а до того времени она должна оставаться на основании инструкции генерал-прокурора" [5]. Но, исходя из общего смысла документа, Министерство юстиции должно было управлять всеми судебными учреждениями империи, за исключением духовных, военных и морских. При этом министр юстиции, являясь одновременно и генерал-прокурором Сената, возглавил прокурорскую систему. Последнее давало возможность Министерству юстиции быть в курсе обстановки на местах и юридически влиять на деятельность всего административного аппарата империи. Как генерал-прокурор министр юстиции имел право надзора за деятельностью всех субъектов власти и юридической квалификации их действий [9].

Компетенция Министерства юстиции была заявлена в момент его учреждения как "устройство судебного порядка". Но как само Министерство юстиции определяло свои задачи в первый период своей деятельности? Представление об этом нам дает отчет Министерства за 1804 г. Согласно преамбуле этого документа "Министерство юстиции печется ежечасно, чтобы законы исполняемы были во всей их силе и точности, дела как в Правительствующем Сенате, так и во всех вообще судебных местах получали бы скорое и законное окончание; чтобы каждый прибегающий под кров закона огражден был от всякого притеснения, избавлен от волокиты, и удовлетворен по мере его справедливости; чтобы судьба содержащихся под стражей не отягощалась, наказание не превышало бы меру преступления, и меч правосудия всегда бы изощрен был для истребления порока". Следовательно, контроль за правильным применением законов являлся неотъемлемой частью деятельности Министерства и признавался им важнейшей задачей с первых дней учреждения.

Однако формула "устройство судебного порядка" полностью проявила себя лишь многие годы спустя. В 1860 г. в ведение Министерства юстиции был передан следственный аппарат полиции, в 1864 г. Судебные уставы определили контрольную функцию Министерства относительно адвокатуры и нотариата, а в 1895 г. оно приняло на себя функцию управления пенитенциарной системой, таким образом, объединив отдельные этапы единого процесса, Министерство получило возможность реального влияния на правовую политику в государстве, а также приобрело серьезные рычаги в борьбе с преступностью.

Среди функций Министерства юстиции полномочия, связанные с подготовкой законопроектов и толкованием норм действовавших законов, выделяются особенно. В отличие от других государственных органов министерского уровня, которые также имели право законодательной инициативы, Министерство юстиции помимо разработки законопроектов готовило проекты законов, подготовленные в других ведомствах обстоятельные заключения, как с общеюридической точки зрения, так и относительно соответствия их началам действующего законодательства и приемам законодательной техники.

В данном случае интересно отношение самого Министерства юстиции к этому направлению своей деятельности. Если первые министерские отчеты начинались именно с обзора постановлений и распоряжений по Министерству, этот раздел обозначался как "Экстракт Высочайшим Указам о поправлении Юстицкой части...", то с 30-х гг. это направление уступило первое место судебной отчетности, заняв вторую позицию, а в 40-х гг. вообще исчезает из отчетов. С 60-х гг. вновь появляется, но уже в третьем разделе "Обзора главнейших распоряжений и перемен по Министерству юстиции", и только с 80-х гг. ежегодные Всеподданнейшие отчеты Министерства юстиции традиционно стали начинаться именно с обзора законодательной деятельности Министерства, и только затем следовал отчет об управлении судебной сферой [10].

Сложившуюся практику можно объяснить наличием в структуре Министерства юстиции подразделений с соответствующей компетенцией по разрешению подобных вопросов: в составе центрального аппарата Министерства юстиции была образована юрисконсультская часть взамен ранее действовавшего законодательного отделения Первого департамента. В штате юрисконсультской части имелось несколько юрисконсультов и их помощников, работающих под руководством старшего юрисконсульта консультации - управляющего юрисконсультской частью на правах вице-директора. Важно отметить, что нормотворческая деятельность Министерства юстиции в первой половине XIX в. преимущественно была сосредоточена на выработке нормативных правовых актов, касающихся функционирования самого ведомства и Правительствующего Сената. Однако постепенное развитие различных отраслей государственного хозяйства и промышленности требовало практически беспрерывного изменения и дополнения действовавшего законодательства, что не могло не сказаться на масштабе и разнообразии нормотворческой деятельности Министерства юстиции Российской империи в исследуемый период.

Факт оставления "предметов и принадлежностей" Министерства юстиции в пределах установленных Манифестом "Об учреждении министерств" от 8 сентября 1802 г. подтверждался Манифестом от 25 июля 1810 г., поручавшим "устройство суда гражданского и уголовного" министру юстиции.

"Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам" от 17 августа 1810 г. хотя и содержало в себе особый пункт об отделении предметов из Министерства юстиции в состав Главного управления духовных дел иностранных исповеданий [7], но фактически затрагивало Министерство юстиции в наименьшей степени, поскольку касалось сферы управления иностранными исповеданиями, находившейся в компетенции Юстиц-коллегии Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел, подчиненной Правительствующему Сенату и Министерству юстиции только по ряду судебных и административных вопросов. Задача устройства судебного порядка нашла свое подтверждение и в "Общем учреждении министерств" от 25 июня 1811 г.: "Все, что принадлежит к устройству судебного порядка, составило предмет деятельности Министерства юстиции" [6].

В результате статус Министерства юстиции оставался не вполне ясным. С одной стороны, оно (как прочие министерства) было в некотором подчинении Сенату, как одному из высших административных учреждений империи. С другой - Сенат как высшая судебная инстанция был подведомствен Министерству юстиции, глава которого являлся одновременно генерал-прокурором Сената.

Но именно в этот период времени формируется важнейший элемент статуса - принципы организационного построения, а также исполнительной, управленческой деятельности Министерства юстиции, а именно: отраслевой (разграничения отраслей государственного управления); законности ("управлять вверенною ему - министру частью на твердом основании положительного закона, не переменяя в нем ни одной буквы"); ответственности (министры несли перед императором единоличную ответственность за успешную деятельность вверенного им ведомства); единоначалия; вертикального подчинения главе каждого ведомства системы местных отраслевых учреждений (эти учреждения подчинялись министерству в административном отношении и были обязаны регулярной отчетностью); подконтрольности Сенату (реализация данного положения предполагала ежегодное представление министрами через Сенат императору письменных отчетов о своей деятельности по управлению "всех вверенных ему - министру частей"); организационно-структурного построения министерства (министры должны были немедленно приступить к образованию своих канцелярий, определить порядок делопроизводства, штаты ведомства с последующим Высочайшим утверждением); совмещения в одном лице должностей министра юстиции и генерал-прокурора, сохранявшимся на протяжении всего периода существования Министерства юстиции Российской империи.

Дальнейшая государственно-управленческая практика позволила глубже развиться ранее сложившейся системе принципов и оформиться другим необходимым для функционирования ведомства принципам. Они отражали закономерности и специфику организационно-штатной структуры министерства, формы и стадии управленческой деятельности, порядок взаимодействия с другими государственными органами, в том числе и с подведомственными ему учреждениями. Реализация принципов носила системный характер и была направлена на развитие и совершенствование организационных основ функционирования министерства в целом. Нормативное закрепление принципов деятельности Министерства юстиции послужило основой для законодательного оформления статуса этого ведомства как центрального государственного органа отраслевого управления Российской империи.

С момента своего учреждения Министерство юстиции стало принимать участие в решении широкого круга вопросов относительно различных сторон жизни государства, что послужило более детальному оформлению функций Министерства юстиции: управление судебной системой, надзорной, нормотворческой, межевания, статистической, управления тюремной системой.

Тем не менее одним из существенных направлений его деятельности продолжала оставаться многообразная нормотворческая работа, касающаяся организации и порядка деятельности государственных учреждений, органов местного управления, отдельных областей государственного хозяйства и промышленности. В законодательной сфере Министерство юстиции занималось подготовкой проектов дополнений и изменений действующих законов, принимало меры по обнародованию законодательных актов, участвовало в кодификации и систематизации законодательства. В отличие от других государственных органов министерского уровня, которые также имели право законодательной инициативы, Министерство юстиции помимо разработки законопроектов составляло отзывы на проекты законов, подготовленных в других ведомствах. Это было обусловлено тем обстоятельством, что в 1881 г. состоялось преобразование II Отделения С.е.и.в.к. и к Министерству юстиции перешла обязанность по предварительному обсуждению законодательных предложений различных ведомств, подлежащих внесению в Государственный Совет. Министерство готовило по ним обстоятельные заключения как с общеюридической точки зрения, так и относительно соответствия их началам действовавшего законодательства и приемам законодательной техники, - примерно 120 в год.

В рамках выполнения своей основной задачи - управления судебной системой Министерством проводилась законопроектная работа по организации ее деятельности, надзору за судебными учреждениями, последующему ее переустройству в ходе судебной реформы 1864 г., укреплению и подготовке ее кадрового состава, совершенствованию форм и методов деятельности судебных учреждений. Заведуя личным составом суда и прокуратуры, оно получило право назначения и увольнения следователей по важнейшим делам в окружных судах, а также городских судей и членов уездных окружных судов. Министерство юстиции управляло судебными учреждениями Царства Польского (до 1 июля 1876 г. эта обязанность была возложена на Правительственную комиссию юстиции в Варшаве). Указом 26 апреля 1883 г. на Министерство было возложено управление судебными учреждениями Кавказского и Закавказского края (до этого времени эту обязанность выполнял наместник края).

Министерство ввело институты мировых судей и присяжных заседателей, напрямую руководило деятельностью прокуратуры и осуществляло управление местами лишения свободы, нотариатом. В ведомстве Министерства юстиции состоял ряд образовательных учреждений и целая система архивов (центральных и местных). Таким образом, если на момент своего учреждения в деятельности Министерства юстиции присутствовали в основном две функции - управление и надзор, то под воздействием изменений в правовой, политической и социальной сферах к ним присоединились функции регулирования, координации и контроля.

С первых же лет существования министерств одной из важнейших форм руководства центрального аппарата каждого министерства подведомственными местными учреждениями явилось издание министерствами и даже отдельными их структурными подразделениями циркуляров, распоряжений, инструкций, правил - административных актов, разъяснявших и конкретизировавших применение законов, устанавливавших нормы деятельности местной администрации. Эти акты рассылались местным учреждениям, а также частично публиковались в органах ведомственной печати. Например, "Журнал Министерства юстиции", издававшийся с 1859 по 1869 г. и с мая 1894 по декабрь 1916 г., публиковал законы, инструкции и циркуляры Министерства, сообщения об изменениях в личном составе чиновников, статьи по истории русских и иностранных судебных учреждений, а также статьи о судебных процессах, материалы судебной практики. С учреждением министерств появилась новая форма нормативно-правовых актов - доклады министров, которые после утверждения императором признавались равными указам.

Таким образом, центральный аппарат Министерства юстиции с местными органами и учреждениями составил единое ведомство со своим административными порядками, во главе которого стоял его единоличный начальник - министр юстиции. Названное ведомство обладало своим порядком управления, бюджетом, составом чиновников. Министерство юстиции управляло подчиненными ему местными учреждениями с помощью циркуляров и распоряжений, проводило ревизии подчиненных учреждений, которые, в свою очередь, должны были ежегодно представлять в министерство отчеты, разного рода справки, сведения, ведомости [2].

Российская верховная власть отводила Министерству юстиции важную роль в реализации правительственной политики в юридической сфере деятельности государства. Вместе со становлением системы министерского управления компетенция Министерства юстиции уточнялась и расширялась. "Устройство судебного порядка" постепенно трансформировалось в достаточно широкий круг полномочий, что позволило Министерству юстиции влиять на формирование и проведение в жизнь правовой политики государства. В XIX - начале XX в. оно выступало проводником идеологии верховной власти и ее окружения не только в организации суда и прокуратуры, но и в развитии законодательства, толковании права, организации процессов по политическим делам, управлении системой исполнения наказаний, межеванием, налаживания взаимодействия России с иностранными державами в правовой сфере.

Литература

  1. Герман И.Е. История русского межевания. М., 1914. С. 24.
  2. Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи. 1802 - 1917. Историко-правовое исследование. М., 1983. С. 47.
  3. Мельник Г.К., Можейко И.В. Должностные знаки Российской империи. М., 1993. С. 123.
  4. Об учреждении министерств: Манифест // ПСЗ I. Т. XXVII. N 20406.
  5. О должности Генерал-Прокурора: Указ // ПСЗ I. Т. VI. N 3979.
  6. Общее учреждение министерств: Манифест // ПСЗ I. Т. XXXI. N 24686. Ст. 13.
  7. Разделение государственных дел по министерствам: Указ // ПСЗ I. Т. XXXI. N 24.326.
  8. Труды комиссии составления законов. Доклад министра юстиции о преобразовании комиссии составления законов. Ч. 1. СПб., 1804.
  9. Яковлева О.Н. Министр юстиции и генерал-прокурор Российской империи - единый организационно-правовой институт в сфере надзора за законностью // История государства и права. 2013. N 23. С. 27.
  10. Яковлева О.Н. Реализация нормотворческой функции Министерства юстиции Российской империи (1802 - 1864 гг.) // История государства и права. 2010. N 18. С. 12.