Мудрый Юрист

Управляющая компания территории опережающего развития: особенности правового положения

Алексеенко Александр Петрович, старший преподаватель кафедры частного права Владивостокского государственного университета экономики и сервиса.

В статье произведен анализ Федерального закона "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" и принятых в соответствии с ним подзаконных актов. Указаны недостатки предложенной Законом конструкции управляющей компании и предложены пути их устранения.

Ключевые слова: государственные услуги, земельные отношения, корпоративное управление, Корпорация развития Дальнего Востока, права акционеров, территория опережающего развития, управляющая компания.

The managing company of the territory of priority development: Legal status features

A.P. Alekseenko

Alekseenko Aleksandr P., Senior Lecturer of the Private Law Department at the Vladivostok State University of Economics and Service.

The Federal Law "About territories of leading social and economic development in Russian Federation" is analyzed in this article, as well as bylaws adopted in accordance to this law. The author highlights drawbacks of the legal construction of a management company and gives recommendations how to eliminate them.

Key words: public services, land relations, corporate management, Corporation of the Far East development, shareholders rights, territory of leading development, management company.

Правительство Российской Федерации уделяет большое внимание всестороннему развитию Дальневосточного федерального округа (далее - ДВФО). Так, утверждена Государственная программа "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" <1>, создано и функционирует Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока. Очередной мерой, направленной на обеспечение социально-экономического развития ДВФО, стало принятие Федерального закона "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" <2> (далее - ФЗ "О ТОСЭР").

<1> Государственная программа "Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона" утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 308. URL: http://www.minvostokrazvitia.ru/upload/iblock/6ed/gp34.pdf.
<2> Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Территорией опережающего развития (далее - ТОР) согласно ч. 3 ст. 2 названного выше Закона является часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения. Управление ТОР, исходя из ч. 5 ст. 2 ФЗ "О ТОСЭР", осуществляет управляющая компания - акционерное общество, сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, и (или) дочернее хозяйственное общество, которое создано с участием такого акционерного общества.

Сегодня такой управляющей компанией согласно Постановлению Правительства РФ от 30 апреля 2015 г. N 432 <3> является АО "Корпорация развития Дальнего Востока" (далее - АО "Корпорация развития ДВ"). При этом полномочия общего собрания акционеров названного юридического лица осуществляются Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока. Решения общего собрания акционеров оформляются актом указанного министерства. Функции, которые выполняет управляющая компания, закреплены в ст. 8 ФЗ "О ТОСЭР" и не могут не вызвать критики, если их рассматривать через призму корпоративного права.

<3> Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2015 г. N 432 "Об управляющей компании, осуществляющей функции по управлению территориями опережающего социально-экономического развития в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа" // СПС "КонсультантПлюс".

Любое акционерное общество согласно ч. 2 ст. 50 Гражданского кодекса РФ <4> и ст. 2 Федерального закона "Об акционерных обществах" <5> (далее - ФЗ "Об АО") представляет собой коммерческое юридическое лицо, чья цель - извлечение прибыли. Как следует из ФЗ "О ТОСЭР", цель "Корпорации развития ДВ" иная - управленческая. В этой связи складывается ситуация, когда коммерческая организация наделяется правами и обязанностями властного характера. Такое положение дел представляется ошибочным. Очевидно, что в связи с особой значимостью функций, которые надлежит выполнять управляющей компании, ее следует создать в форме государственного учреждения <6>. Обоснованность такого вывода подкрепляется содержанием ст. 123.21 ГК РФ. Учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Однако, вместо того чтобы использовать устоявшуюся организационно-правовую форму, законодатель принял решение исказить сущность акционерного общества, тем самым поставив под сомнение нормы ГК РФ. Фактически был изобретен новый вид юридического лица, сочетающий в себе черты АО и учреждения.

<4> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // СПС "КонсультантПлюс".
<5> Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (ред. от 06.04.2015) // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Горян Э.В. Перспективы создания особой экономической зоны "свободный порт Владивостока": сравнительно-правовой анализ // Право и политика. 2015. N 4. С. 467 - 475.

Согласно ч. 5 ст. 8 ФЗ "О ТОСЭР" АО "Корпорация развития ДВ" работает в качестве многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ) на территории опережающего развития. Данное положение Закона "О ТОСЭР" вступает в прямое противоречие с п. 5 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <7>, так как МФЦ - это организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения. Стоит также указать, что разрешительные полномочия в рамках оказания публичных услуг не должны подлежать передаче частным компаниям <8>.

<7> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СПС "КонсультантПлюс".
<8> Кравченко А.Г. Платные публичные услуги: проблема бюрократизации // Юристъ-Правоведъ. 2013. N 5. С. 75.

Положения ч. ч. 2, 3, 4 ст. 8 и ст. 10 ФЗ "О ТОСЭР" можно расценить как посягающие на антимонопольное законодательство. При их буквальном толковании следует вывод, что резиденты ТОР могут получать услуги (связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, ЖКХ и другие) только посредством обращения к управляющей компании. В этом случае имеется дискриминация иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность, нарушаются принципы конкуренции. Кроме того, организации, которые занимаются предоставлением указанных услуг на территории, включенной в ТОР, для того чтобы функционировать, вынуждены будут вступать в обязательные договорные отношения с управляющей компанией, что является прямым нарушением их законных прав и интересов, принципа свободы договора и свободы предпринимательства.

Нельзя не обратить внимание на содержание ч. 4 ст. 10 ФЗ "О ТОСЭР", которая предусматривает передачу полномочий органа местного управления управляющей компании. Данное положение противоречит главе 8 Конституции РФ <9> и смыслу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <10>. Названной нормой граждане отстраняются от решения вопросов местного значения. Очевидно, что коммерческое юридическое лицо не может и не должно осуществлять функции органов местного самоуправления. Иначе можно говорить о возрождении "Ост-Индской компании", только уже на территории ДВФО РФ.

<9> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС "КонсультантПлюс".
<10> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 30.03.2015) // СПС "КонсультантПлюс".

Отдельный интерес представляет порядок получения недвижимого имущества от РФ, ее субъектов и муниципальных образований в собственность управляющей компании. Постановление Правительства РФ от 24 апреля 2015 г. N 390 <11> предусматривает, что земельные участки, здания, строения и сооружения, предусмотренные соглашением о создании ТОР, передаются управляющей компании на праве собственности или аренды. При этом может быть определено, что передача названного имущества в собственность АО "Корпорация развития ДВ" осуществляется в качестве вклада РФ, субъекта РФ или муниципального образования в ее уставный капитал. При этом недвижимость может перейти в собственность управляющей компании и другим способом, который установят стороны. Представляется, что в данном случае может возникнуть коррупционная составляющая. Утвержденные вышеназванным Постановлением "Правила распоряжения управляющей компанией, осуществляющей функции по управлению территорией опережающего социально-экономического развития, переданными ей в собственность или аренду земельными участками, зданиями, строениями и сооружениями, расположенными на территории опережающего социально-экономического развития, а также объектами инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития" определяют, в свою очередь, как управляющая компания может распоряжаться переданной ей недвижимостью. Особый интерес представляют п. 6 и п. 11 Правил. Согласно данным пунктам при заключении договора купли-продажи земельного участка, здания, строения, сооружения, объекта инфраструктуры с резидентом территории опережающего социально-экономического развития их цена не может превышать кадастровую стоимость. Статья 421 ГК РФ предусматривает свободу договора <12>. Очевидно, что названные нормы нарушают указанный принцип гражданского оборота, ограничивая управляющую компанию в определении максимальной цены. Кроме того, не является секретом тот факт, что кадастровая стоимость значительно ниже рыночной цены недвижимого имущества. Благодаря этому появляется возможность реализации муниципальных и государственных земель по заниженным ценам резидентам ТОР, которые будут получать такой статус лишь для проведения махинаций с землей. Также неясно, каким образом будет определяться покупатель, если несколько лиц будут иметь намерение получить в собственность тот или иной участок. Представляется, что в такой ситуации может возникнуть желание резидентов ТОР в первоочередном порядке получить дешевую недвижимость. Это, в свою очередь, даст стимул появления некоторых сотрудников управляющей компании, готовых "помочь" предпринимателям добиться своего, но за определенное "вознаграждение". Допущенные при разработке названных выше правил упущения могут быть использованы для построения коррупционных схем, которые приведут не к привлечению инвестиций в ДВФО, а к массовой приватизации государственной и муниципальной собственности без каких-либо выгод для бывших публично-правовых собственников. В этой связи сама возможность отчуждения недвижимости является ошибочной, идеальным вариантом в указанной ситуации было бы заключение договора аренды (субаренды).

<11> Постановление Правительства РФ от 24 апреля 2015 г. N 390 "О порядке передачи управляющей компании, осуществляющей функции по управлению территорией опережающего социально-экономического развития, на праве собственности или аренды находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, зданий, строений и сооружений, расположенных на территории опережающего социально-экономического развития, и порядке распоряжения такими земельными участками, зданиями, строениями и сооружениями, а также объектами инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития" // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Кабанова И.Е. Действие принципа свободы договора в отношениях с участием публичных субъектов // Гражданское право. 2015. N 2. С. 30.

Осуществление корпоративного управления в АО "Корпорация развития ДВ" также строится особым способом. Российское законодательство уже включает в себя акты, содержащие нормы, регулирующие отношения, связанные с управлением компаниями с государственным участием <13>. Вместе с тем отдельные новшества в сфере отношений между акционером и обществом внесены Приказом Министерства по развитию Дальнего Востока от 27 февраля 2015 г. N 17 (далее - Приказ N 17) <14>. Согласно п. 2 данного Приказа Минвостокразвития России рассматривает жалобы, представленные индивидуальными предпринимателями и/или юридическими лицами, подавшими заявку в управляющую компанию в целях получения статуса резидента территории опережающего социально-экономического развития. Пункт 9 Приказа предусматривает, что по результатам рассмотрения жалобы уполномоченное должностное лицо Минвостокразвития России принимает мотивированное решение: об удовлетворении жалобы и отмене решения управляющей компании; об отказе в удовлетворении жалобы. Приказ N 17 вводит в российское акционерное право конструкцию, при которой контрагент общества получает возможность направить жалобу акционеру АО, а акционер в свою очередь получает возможность отменять решения и понуждать общество к заключению договора в обход исполнительных органов. Статья 31 ФЗ "Об АО" закрепляет, что акционеры - владельцы обыкновенных акций общества могут участвовать в общем собрании акционеров с правом голоса по всем вопросам его компетенции, а также имеют право на получение дивидендов, в случае ликвидации общества - право на получение части его имущества. Право отменять решение исполнительных органов АО Закон акционерам не предоставляет. Если учесть, что управляющей компанией может быть также и дочернее общество АО "Корпорация развития ДВ", то возникает ситуация, когда акционер материнской компании, формально не имеющий отношения к дочернему обществу, решает вопросы текущей деятельности компании. При этом следует иметь в виду, что вплоть до 49% акций дочернего общества может находиться в собственности частных лиц, которым, однако, такое право не дано. Названный Приказ еще раз подчеркивает, что законодатель выбрал некорректную организационно-правовую форму управляющей компании, использовав в качестве таковой вместо учреждения акционерное общество.

<13> Шиткина И.С. Правовое регулирование и корпоративное управление компаниями с государственным участием: особенности, проблемы и пути их решения // Предпринимательское право. 2014. N 2. С. 30 - 37.
<14> Приказ Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока от 27 февраля 2015 г. "Об утверждении Порядка обжалования решения управляющей компании территории опережающего социально-экономического развития об отказе в заключении соглашения об осуществлении деятельности" // СПС "КонсультантПлюс".

Возможность существования управляющих компаний - дочерних обществ АО "Корпорация развития ДВ" порождает еще ряд вопросов. Так, достаточно важным является установление порядка отчуждения акций такой дочерней компании. В этой связи было бы верным решением предусмотреть такую процедуру в уставе дочернего общества либо отнести управляющую компанию и ее дочерние общества к предприятиям, имеющим стратегическое значение, тем самым распространив на них требования Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" <15>. Такой шаг позволит избежать чрезмерного иностранного присутствия в организации, осуществляющей публично-правовые функции.

<15> Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" // СПС "КонсультантПлюс".

С 1 сентября 2014 г. в ГК РФ появилась ст. 67.2 "Корпоративный договор". Данная норма уже подвергалась критике учеными. Так, Е.А. Суханов назвал корпоративное соглашение "бомбой" под гражданский оборот <16>. В связи с тем что нормы ГК РФ предусматривают возможность заключения корпоративного договора, который является тайным и позволяет определить отличающийся от установленного в ФЗ "Об АО" порядок управления обществом, имеет смысл ввести запрет на заключение такого соглашения между акционерами дочерней управляющей компании.

<16> Суханов Е.А. Корпоративное соглашение - это бомба под весь наш оборот // Закон. 2014. N 7. С. 6 - 13.

Таким образом, предложенная ФЗ "О ТОСЭР" конструкция управляющей компании, сочетающей в себе черты учреждения и акционерного общества, не вносит упорядоченности в российское гражданское право. Предлагаемая система корпоративного управления в АО "Корпорация развития ДВ" и в ее дочерних структурах чрезмерно расширяет права акционера Минвостокразвития России, что еще раз подчеркивает несостоятельность идеи управляющей компании как акционерного общества. Законодателем также не учтен тот факт, что в рамках дочерних обществ АО "Корпорация развития ДВ" могут заключаться корпоративные договоры, которые при определенных обстоятельствах будут представлять угрозу эффективному развитию ТОР. В этой связи лучшей организационно-правовой формой было бы государственное учреждение. Также коррупционные риски носит порядок перехода недвижимого имущества от управляющей компании резидентам ТОР. Что касается возможности передачи функций от органов местного самоуправления в ведение коммерческой структуры, то это представляется сужением прав участия населения в жизни муниципальных образований.

Литература

  1. Горян Э.В. Перспективы создания особой экономической зоны "свободный порт Владивостока": сравнительно-правовой анализ // Право и политика. 2015. N 4. С. 467 - 475.
  2. Кабанова И.Е. Действие принципа свободы договора в отношениях с участием публичных субъектов // Гражданское право. 2015. N 2. С. 29 - 32.
  3. Кравченко А.Г. Платные публичные услуги: проблема бюрократизации // Юристъ-Правоведъ. 2013. N 5. С. 73 - 76.
  4. Суханов Е.А. Корпоративное соглашение - это бомба под весь наш оборот // Закон. 2014. N 7. С. 6 - 13.
  5. Шиткина И.С. Правовое регулирование и корпоративное управление компаниями с государственным участием: особенности, проблемы и пути их решения // Предпринимательское право. 2014. N 2. С. 30 - 37.