Мудрый Юрист

Становление и развитие муниципального избирательного права в России: от перестройки к современности

Берлявский Леонид Гарриевич, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Ростовского государственного экономического университета (РИНХ), доктор исторических наук, кандидат юридических наук.

Тарабан Николай Александрович, аспирант кафедры "Теория государства и права" факультета "Управление, экономика и право" ФГБОУ ВПО "Ростовский государственный университет путей сообщения".

В современной России местное самоуправление является важнейшим публично-правовым институтом. Основной этап становления муниципального права приходится на поздний перестроечный период начала 1990-х гг. Именно в результате реформ перестройки Союза ССР был принят Закон "Об общих началах местного самоуправления", положивший начало развитию самостоятельной местной власти в российском обществе. Формирование муниципальной власти путем свободных выборов населением находится в тесной взаимосвязи с избирательным правом.

Ключевые слова: муниципальное право, избирательная система, перестройка, муниципальная реформа, Конституция РФ.

Formation and Development of Municipal Electoral Law in Russia: from the Restructuring to the Present Time

L.G. Berlyavsky, N.A. Taraban

Berlyavsky Leonid G., Doctor of Historical Sciences, Candidate of Juridical Sciences, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Faculty of Law in Rostov State University of Economics (RSUE).

Taraban Nikolay A., Post-Graduate Student of the Department of Theory of State and Law of the Faculty of Management, Economics and Law in Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education "Rostov State Transport University".

In modern Russia, the local government is the most important public-law institution. The main phase of development of municipal law is necessary for the late perestroika period of the early 1990s. As a result of the restructuring reform of the USSR adopted the law "On general principles of local self-government" laid the foundation for the development of independent local authorities in the Russian society. Formation of municipal government through free elections of the population is closely linked with the right to vote.

Key words: municipal law, electoral system, restructuring, municipal reform, the Constitution of the Russian Federation.

Актуальность изучения проблем формирования местных органов публичной власти представлена тем, что местное самоуправление является важнейшим уровнем властной вертикали как в Российской Федерации, так и в большинстве зарубежных стран. Местное самоуправление призвано решать большинство проблем, стоящих перед гражданским обществом: обеспечение дошкольного, основного общего образования, здравоохранения, развитие транспортной инфраструктуры, планирование, застройка и благоустройство территорий муниципальных образований и решение иных вопросов жизнедеятельности муниципального сообщества.

Исследование института местного самоуправления, установление его места в структуре публичной власти невозможно без рассмотрения этапов формирования местной власти в истории России. Первые попытки учреждения местной власти предпринимались еще в дореволюционной России. Так, И.А. Исаев отмечает, что предпосылки к формированию местных общин, сохраняющих определенную автономию по отношению к государственному аппарату, намечались еще в Новгородских и Псковских государственных образованиях на северо-западе Руси в XII - XIII вв. <1>

<1> Исаев И.А. История государства и права России. М.: Юристъ, 2007. С. 33 - 34.

Вместе с этим местное самоуправление в общепринятом современном смысле объявилось в России в 1864 г. после крестьянской реформы 1861 г. Все предыдущие попытки установить в России местное управление на сколько-нибудь демократических началах, в т.ч. Петра I и Екатерины II, не могли дать существенных результатов в условиях господства крепостного права. Однако ни земская, ни городская реформы 60 - 70-х гг. XIX в. не принесли широкого успеха в широкомасштабной трансформации местной власти, поскольку формирование местных органов осуществлялось по сословному принципу <2>.

<2> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2 т. Т. II. Часть особенная. СПб., 1897. С. 471.

После взятия власти большевиками в результате победы Великой Октябрьской революции произошел радикальный переход к принципиально новой модели государственного устройства. На основе Конституции РСФСР 1918 г. устанавливалась единая централизованная система органов государственной власти (ст. 1 Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа) <3>. Местные советы выполняли роль территориальных органов власти. Закреплялась такая система и в последующих Конституциях Союза ССР 1923, 1936, 1977 гг. и Конституциях РСФСР 1925, 1937, 1978 гг.

<3> Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики: принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918 // СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582 (Утратила силу.).

Становление местного самоуправления в современной России осуществлялось в условиях перестройки и связано с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который признал местное самоуправление в СССР частью социалистического самоуправления народа, призванным обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды <4>.

<4> Закон СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // Ведомости СНД СССР и ВС СССР от 18.04.1990 N 16. Ст. 267 (Утратил силу.).

Обсуждение проекта данного Закона в высших партийных и государственных органах СССР вызывало дискуссии, что было связано с тем, что институт местного самоуправления выглядел чрезмерно новаторским в советской политической системе. В частности, возглавлявший рабочую группу по разработке данного Закона член Политбюро ЦК КПСС В.И. Воротников заявлял о нецелесообразности местного самоуправления, как нового политического института, поскольку иное может быть воспринято обществом как признание несостоятельными ранее сформировавшихся государственно-политических устоев <5>. В это время видные концептуальные основы местного самоуправления разрабатывались в трудах таких ученых-государствоведов, как Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, М.И. Пискотин, В.П. Тихомиров, Е.И. Колюшин и др.

<5> Васильев В.И. Указ. соч. С. 42.

В соответствии с принятым Законом закреплялось понятие местного (территориального) самоуправления как самоорганизации граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы (ст. 1).

Предусматривалось, что местное самоуправление будет основываться на системе местных Советов (ст. 3). В соответствии со ст. 4 Закона СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" устанавливались следующие принципы его организации: волеизъявление народа через Советы народных депутатов, местные референдумы и иные формы непосредственной демократии; законность; самостоятельность и независимость Советов народных депутатов, их ответственность за решение вопросов местного значения (автономия местного самоуправления); защита прав и законных интересов граждан; выборность Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольность населению; гласность и учет общественного мнения; сочетание местных и государственных интересов.

Если союзный Закон о местном самоуправлении устанавливал рамочные основы организации местного самоуправления, то дальнейшее развитие институт местного самоуправления должен был получить в республиканских законах. В частности, 6 июля 1991 г. Верховным Советом РСФСР принимается Закон "О местном самоуправлении в РСФСР", который конкретизировал конституционные основы местного самоуправления в России.

Установление на законодательном уровне выборных основ в сфере местного самоуправления заложило формирование муниципального избирательного права. Если правовые основы выборов местных Советов регулировались Законом РСФСР "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов Российской Федерации" <6>, содержавшим в основном прежние принципы избирательного права, связанные с формированием представительных органов власти - Советов народных депутатов всех уровней, то формирование исполнительных органов муниципальных образований сопровождалось проведением активных избирательных кампаний. В это время в число субъектов муниципальных избирательных правоотношений входят главы местных администраций.

<6> Ведомости ВС РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1306.

Системная трансформация местной власти определила принципиально новый правовой статус руководителя исполнительно-распорядительного органа власти на местном уровне, который, в отличие от прежнего главы местного райисполкома, становился самостоятельным единоличным избираемым органом, несущим ответственность перед населением.

Появление нового субъекта избирательных правоотношений потребовало принятия нового Закона РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1803-1 "О выборах главы администрации" <7>. При этом, в соответствии с п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", проведение выборов глав местных администраций устанавливалось на ноябрь 1991 г. Местным Советам народных депутатов при этом запрещалось самостоятельное проведение выборов главы местной администрации до принятия Президиумом Верховного Совета РСФСР решения о сроках проведения выборов в целом по РСФСР.

<7> Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 45. Ст. 1491.

В соответствии со ст. 2 Закона РСФСР "О выборах главы администрации" выборы глав местных администраций в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах, группах населенных пунктов осуществлялись гражданами РСФСР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Проводились выборы глав администраций с использованием мажоритарной избирательной системы относительного большинства по единому избирательному округу, каковым согласно ст. 10 Закона РСФСР "О выборах главы администрации" являлась территория в границах соответствующей административно-территориальной единицы, на которой производились выборы. Статья 33 названного Закона определяла, что избранным главой администрации признавался кандидат, получивший в результате выборов наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к иным кандидатам, но не менее 25% от числа граждан, внесенных в списки избирателей. В случае если по избирательному округу баллотировался один кандидат на должность главы администрации, он считался избранным, если получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, но не менее 25% от числа граждан, внесенных в списки избирателей.

Указом Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. N 1760 <8> вводилось в действие Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Согласно п. 2 данного нормативного акта ранее действовавший Закон "О местном самоуправлении", другие законодательные акты подлежали применению в части, не противоречащей Указу. Устанавливался и срок, на который избирались органы местного самоуправления, - два года. Данные нормы не получили однозначной оценки специалистами по конституционному и муниципальному праву.

<8> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 44. Ст. 4188.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. определила институт местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя и конституционно-правовых гарантий государства перед гражданским обществом. Местное самоуправление, как определяет ст. 12 Конституции Российской Федерации, в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления отделены от системы органов государственной власти.

Институту местного самоуправления посвящена глава 8 Конституции Российской Федерации, в которой установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130, ч. 1).

Самостоятельность местного самоуправления определяется тем, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Предусматривается необходимость учета мнения населения соответствующих территорий в случае изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. На конституционном уровне правового регулирования закреплена самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании и утверждении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов, осуществлении охраны общественного порядка и решении вопросов местного значения (ст. 131 - 132 Конституции Российской Федерации).

Местное самоуправление по Конституции Российской Федерации (статьи: 32, часть 2; 130, часть 2) непосредственно связано с реализацией активного и пассивного избирательного права, поскольку осуществляется на выборной основе, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Вслед за принятием Конституции Российской Федерации последовало принятие Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" <9>, который определял общие принципы организации местного самоуправления на местах и устанавливал круг вопросов местного значения. В это время велась работа над проектом нового закона о местном самоуправлении. В рабочую группу по подготовке этого документа входили профессора-юристы К.Ф. Шеремет и М.А. Краснов. Перед разработчиками законопроекта была поставлена задача - определить такие формы правового регулирования в сфере местного самоуправления, которые, с одной стороны, не нарушали бы права и интересы федерального центра и субъектов Российской Федерации, с другой же стороны, позволяли обеспечить федеральную защиту основных начал местного самоуправления и гарантии для его развития <10>. Актуальной была также необходимость формирования на федеральном уровне и единых избирательных стандартов по проведению муниципальных выборов.

<9> Конституция Российской Федерации 1993 г. (в последней ред. Законов РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, N 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2009. 21 января.
<10> Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. С. 114 - 119.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был принят лишь 28 августа 1995 г. <11> Данный Федеральный закон вслед за Конституцией Российской Федерации определял понятие местного самоуправления, устанавливал круг вопросов местного значения, а также определял формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления. К последним относились: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление.

<11> Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506 (Утратил силу.).

В процессе применения данного Закона в него вносились корректирующие изменения, в т.ч. по инициативе Президента Российской Федерации, направленные на усиление ответственности органов местного самоуправления перед органами государственной власти за принятие решений, противоречащих законодательству Российской Федерации, и расширение полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления. В июне 2001 г. при Президенте Российской Федерации была создана Комиссия по подготовке предложений о муниципальной реформе во главе с заместителем руководителя Администрации Президента РФ Д.Н. Козаком. С этого момента разработка правовых проблем местного самоуправления резко ускорилась. В апреле 2002 г. В.В. Путин в очередном президентском Послании Федеральному Собранию затронул проблемы местного самоуправления, потребовав скорейшего завершения разработки новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении.

31 декабря 2002 г. проект нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был официально внесен Президентом Российской Федерации в Государственную Думу, а 6 октября 2003 г. был подписан и обнародован Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ, который с учетом текущих изменений продолжает действовать по настоящее время.

Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. устанавливает расширенное число форм непосредственной демократии в сфере местного самоуправления. В частности, им введен такой институт реализации жителями муниципальных образований своего волеизъявления, как голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, а также голосование по вопросам изменения границ муниципального образования либо его преобразования.

Таким образом, трансформацию института местного самоуправления можно связать с пятью основными историческими этапами:

  1. Земская реформа 1 января 1864 г., сформировавшая земское и городское самоуправление.
  2. Существование местных советов в системе органов государственной власти Союза ССР.
  3. Возрождение местного самоуправления в перестроечный период.
  4. Реформа местной власти по Конституции 1993 г.
  5. Формирование правовых основ местного самоуправления Федеральными законами "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ, от 06.10.2003 N 131-ФЗ.

Литература

  1. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. С. 114 - 119.
  2. Исаев И.А. История государства и права России. М.: Юристъ, 2007. С. 33 - 34.
  3. Коркунов Н.М. Русское государственное право. В 2 т. Т. II. Часть особенная. СПб., 1897. С. 471.