Мудрый Юрист

Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и их проектов

Маслакова Елена Александровна, доцент кафедры уголовного права и процесса Государственного университета - учебно-научно-производственного комплекса, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются актуальные проблемы антикоррупционной экспертизы в сфере муниципальной службы. Анализируются акты, регулирующие проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов. Выделяются основные проблемы в правовом обеспечении правовой экспертизы, намечаются пути решения данных проблем.

Ключевые слова: государственная и муниципальная служба, коррупция, нормативно-правовые акты, экспертиза, законодательство, заключение.

Anticorruption examination of municipal regulatory acts and their drafts

E.A. Maslakova

Maslakova Elena A., assistant Professor of the Criminal Law and Procedure Department of the State University Research, Training and Production Complex, Candidate of Juridical Sciences, Assistant Professor.

In the article actual problems of anti-corruption examination in municipal service are considered. The acts regulation carrying out anti-corruption examination of municipal regulations and their projects are analyzed. The main problems in legal support of legal examination are allocated, approximate solutions of these problems are outlined.

Key words: state and municipal service, regulations, corruption, examination, legislations, conclusion.

К одной из наиболее эффективных профилактических мер по сдерживанию коррупции на муниципальном уровне можно отнести антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Качество муниципальных правовых документов является одной из ключевых проблем как в российской уголовной доктрине, так и в правоприменительной практике. Специалисты отмечают, что одними из факторов, которые способствуют росту коррупционных проявлений на муниципальной службе, являются недоработки законодательства - содержание в нем большого количества норм, способствующих злоупотреблению своими полномочиями со стороны должностных лиц <1>. В этой связи антикоррупционная экспертиза муниципальных правовых актов и их проектов приобретает важное значение. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" определяет такую экспертизу как одну из мер по предупреждению коррупции. Антикоррупционная экспертиза помогает снижать коррупционный уровень правотворческой деятельности, повышая при этом ее качество и обеспечивая режим законности и правопорядка в сфере муниципального управления.

<1> См.: Маслакова Е.А. Коррупция в органах местного самоуправления: криминологические аспекты // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 4. С. 26; Мигущенко О.Н. Проблема предупреждения коррупционного поведения муниципальных служащих // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. N 2. С. 18; Жерновой М.В. Противодействие коррупции на муниципальном уровне: состояние и проблемы. // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. N 1. С. 23.

Сама идея антикоррупционной проверки нормативных актов появилась в начале 21 века в экспертных кругах, когда в научно-практический оборот был введен термин "коррупциогенность законодательства" <2>, а в правовой доктрине стали высказываться мнения о необходимости объективной оценки каждого законопроекта с точки зрения его влияния на криминогенную обстановку <3>.

<2> См.: Головицкий К. Диагностика коррупциогенности законодательства. М., 2004.
<3> Законодательная техника / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000. С. 71.

Современное российское законодательство, однако, не дает легального определения антикоррупционной экспертизе. Законодательные упоминания о ней впервые появились на региональном уровне в 2006 году в нормативных актах о противодействии коррупции Саратовской, Пензенской и некоторых других областей. Затем на федеральном уровне в Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ эта мера была закреплена как мера антикоррупционной профилактики. А в Федеральном законе от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" закреплены основные принципы этой деятельности, а также ее организационно-правовые основы. В частности, к принципам антикоррупционной экспертной деятельности законодатель отнес:

Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также Методика их проведения были утверждены Правительством РФ <4>, после чего правовое регулирование данной проблемы было реализовано на уровне субъектов РФ и на муниципальном уровне.

<4> Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Из приведенных выше нормативных документов с очевидностью вытекают такие антикоррупционные меры, как повышение открытости информации о деятельности муниципальной власти, осуществление общественного и любого другого контроля за муниципальными органами, максимальный учет интересов всех заинтересованных сторон при разработке проектов муниципальных нормативных актов путем их привлечения к обсуждению проектов. Снизить коррупциогенность может и такая мера, как указание на бесплатность оказания муниципальных услуг, предоставления информации.

Однако из-за существующей недостаточной развитости правового регулирования института антикоррупционных экспертиз в муниципальной сфере на практике в данной сфере возникает много проблемных моментов, на которых хотелось бы остановиться подробнее.

Во-первых, достаточно остро стоит вопрос об объекте и предмете антикоррупционных экспертиз муниципальных правовых актов и их проектов.

К объектам антикоррупционной экспертизы на муниципальном уровне, исходя из смысла антикоррупционного законодательства, относятся нормативные правовые акты органов местного самоуправления и их проекты. Однако практика показывает, что в качестве объектов подобной экспертизы могут выступать и иные юридические документы, например заключения специалистов, многосторонние договоры и соглашения, административные регламенты, доверенности и т.п. Такие документы следует рассматривать в качестве дополнительных объектов экспертизы <5>.

<5> См.: Газимзянов Р.Р. Дополнительные (факультативные) объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. N 4 (16). С. 27 - 30.

Исходя из того, что основной целью антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов являются выявление, нейтрализация и выработка рекомендаций по устранению коррупциогенных факторов, к предмету антикоррупционной экспертизы на муниципальном уровне целесообразно отнести те положения исследуемого объекта, те его нормативно-правовые конструкции, которые при его применении будут способствовать созданию условий для проявления коррупции в муниципальной сфере, будут увеличивать коррупционную опасность.

К подобным факторам в сфере муниципального управления можно отнести широту дискретных полномочий; определение компетенции по формуле "вправе", "может"; выборочное изменение объема прав; чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий; отсутствие или неполноту административных процедур; отказ от конкурсных процедур; наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя органами местного самоуправления; юридико-лингвистическую неопределенность. Например, наличие открытого перечня документов, которые могут быть запрошены у заявителя, повышает коррупциогенность муниципального нормативного акта и на практике может привести к коррупционным отношениям.

В действующей в настоящее время федеральной Методике проведения антикоррупционной экспертизы подробно раскрывается содержание каждого фактора, а также даются рекомендации по его обнаружению. Вместе с тем многие муниципальные образования до настоящего времени используют собственные методики проведения антикоррупционных экспертиз, что хотя и отражает в какой-то мере специфику различных регионов, однако не позволяет адекватно оценить их антикоррупционную правотворческую деятельность.

Нельзя также не упомянуть о субъектном составе экспертной деятельности. Чаще всего в качестве экспертных субъектов выступают отделы правовых служб органов исполнительной власти, которые создаются специально для проведения антикоррупционных экспертиз, в других случаях муниципальные органы внутренним правовым актом устанавливают круг лиц и структурные подразделения, уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы. В отдельных случаях производство обязательной антикоррупционной экспертизы может поручаться иным структурам, которые уполномочены на проведение подобных экспертиз соответствующими нормативными актами. Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" территориальные управления юстиции Минюста России проводят обязательную государственную антикоррупционную экспертизу при государственной регистрации нормативных правовых актов региональных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

Для привлечения к участию в антикоррупционной деятельности государства различных слоев гражданского общества и населения законодательно предусмотрен институт общественной антикоррупционной экспертизы. Правовое обеспечение деятельности общественных экспертов и экспертных организаций закреплено, как правило, в локальных нормативных актах, основанных на региональном законодательстве. Вместе с тем недостаточная разработанность теоретических вопросов деятельности общественной экспертизы приводит к значительным трудностям на практике. Не отлажен механизм взаимодействия между муниципальными учреждениями и экспертами. Не урегулированы вопросы разрешения противоречий между разработчиками муниципальных нормативных актов и общественными экспертами или экспертными организациями. Не устанавливается юридическая ответственность общественных экспертов и экспертных организаций.

Нельзя не отметить также и независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которая имеет свою специфику при ее организации и проведении. Независимую антикоррупционную экспертизу в соответствии с российским законодательством могут проводить граждане и отдельные институты гражданского общества. Независимые эксперты должны соответствовать определенным требованиям и получить обязательную аккредитацию компетентными органами. Физические лица должны иметь высшее профессиональное образование и стаж работы не менее 5 лет, юридические - иметь в штате не менее трех сотрудников, которые удовлетворяют требованиям, предъявляемым к физическим лицам. Необходимо отметить, что правовое регулирование независимой экспертной деятельности при проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов сформировано не во всех субъектах Российской Федерации. В существующих нормативных актах, регулирующих проведение антикоррупционной экспертизы, принятых органами местного самоуправления, не сформулированы собственные требования к независимым экспертам, основным является наличие аккредитации Министерства юстиции Российской Федерации. Однако некоторые муниципальные образования снизили требования, предъявляемые к экспертам. Снижение требований касается стажа работы, количества сотрудников в штате. В то же время, учитывая важность института независимой экспертизы и необходимость повышения качества независимой экспертной деятельности, некоторые специалисты высказывают мнения о необходимости повышения требований, предъявляемых к кандидатам в независимые эксперты, и установления определенных критериев, которым они должны соответствовать <6>. Представляется, что введение слишком завышенных требований к кандидатам в независимые эксперты может затормозить правотворческую независимую экспертную деятельность. В то же время важным и насущным является вопрос о качестве экспертиз. Качество экспертизы, безусловно, зависит от квалификации эксперта, глубины его знаний. Экспертиза, которая устраняет только очевидные коррупциогенные факторы, сделанная формально, теряет всякий смысл. Проведение антикоррупционной экспертизы в силу своей специфики требует овладения специальными навыками даже дипломированными юристами, а в масштабах страны такое обучение нуждается в продуманном системном подходе, а также в материальных и кадровых затратах. Представляется целесообразным организовывать тренинги для муниципальных служащих, общественных и независимых экспертов с целью овладения методиками проведения антикоррупционной экспертизы.

<6> См.: Астанин В.В. Обеспечение репрезентативности экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е.Р. Россинская. М., 2010. С. 9.

Таким образом, развитие института антикоррупционной экспертизы стало не просто насущным, но и неизбежным. Деятельность, осуществляемая в этом направлении, должна быть тщательно продумана. Антикоррупционная экспертиза - не панацея, но реальная превентивная мера в борьбе с коррупцией в России, и важно, чтобы она стала не случайно появляющимся элементом правотворческого процесса, а его системной составной частью. Поэтому исключительное значение приобретает ясность регламентации процедуры проведения экспертизы, отбора нормативных документов на экспертизу и самих экспертов.

Литература

  1. Астанин В.В. Обеспечение репрезентативности экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е.Р. Россинская. М., 2010.
  2. Газимзянов Р.Р. Дополнительные (факультативные) объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. N 4 (16).
  3. Головицкий К. Диагностика коррупциогенности законодательства. М., 2004.
  4. Жерновой М.В. Противодействие коррупции на муниципальном уровне: состояние и проблемы. Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. N 1. С. 22 - 25.
  5. Законодательная техника / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000.
  6. Маслакова Е.А. Коррупция в органах местного самоуправления: криминологические аспекты // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 4. С. 24 - 26.
  7. Мигущенко О.Н. Проблема предупреждения коррупционного поведения муниципальных служащих // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. N 2. С. 16 - 18.