Мудрый Юрист

Привлечение должностных лиц к ответственности как средство гражданско-правовой защиты государства

Бабаков Владимир Алексеевич, доцент кафедры гражданского и международного частного права ФГОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена исследованию вопросов, связанных с участием государства в гражданско-правовых отношениях. Анализируются проблемы, возникающие в связи с таким участием и связанные прежде всего с необходимостью создания механизма защиты государства как слабой стороны.

Ключевые слова: гражданско-правовая защита государства, механизм осуществления гражданско-правовой ответственности государства, ответственность должностных лиц государственных органов.

Holding officials accountable as a mean of civil law protection of the state

V.A. Babakov

Babakov Vladimir A., Candidate of Juridical Sciences, Assistant Professor of the Civil and International Private Law Chair at federal Public Budgetary Institution of Higher Professional Education Saratov State Academy of Law.

The article is devoted to the study of issues related to participation of the state in civil legal relations. Analyzes the problems arising in connection with such participation, and associated primarily with the need for a mechanism for the protection of the state as weaknesses.

Key words: civil protection of the state, the framework for the implementation of civil liability of the state, the responsibility of officials of state bodies.

Сама по себе точка зрения о необходимости создания соответствующего механизма привлечения к ответственности лиц, наделенных полномочиями по принятию решений, облекаемых в различную форму, но всегда влекущих правовые последствия для соответствующего образования (юридического лица, государства и т.д.), традиционно присутствует как в юриспруденции в целом, так и в цивилистической литературе в частности. В этой связи представляется целесообразным обращение к исследованиям в сфере раскрытия вопросов механизма гражданско-правовой ответственности юридических лиц. Например, С.С. Амосов обосновывает точку зрения, что действия юридического лица, нарушающие нормы права или условия обязательства, фактически порождены волей и волеизъявлением конкретных физических лиц - работников, сотрудников юридического лица. Но в то же время указанные обстоятельства и детали поведения этих субъектов могут заинтересовать только само юридическое лицо <1>. Данная позиция, разделяемая нами применительно к юридическим лицам, в то же время наглядно демонстрирует и особенности участия государства в гражданских правоотношениях. Действительно, любое правонарушение (в том числе гражданское), допущенное лицом, действующим от имени государства, по логике С.С. Амосова, именно государство и "заинтересовывает", что, как будет показано ниже, влечет заинтересованность всех участников гражданского оборота, гражданского общества в целом в эффективном регулировании соответствующих правоотношений.

<1> См.: Амосов С.С. Актуальные проблемы механизма гражданско-правовой ответственности юридических лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 7.

Рассматривая особенности участия государства в гражданском обороте, нельзя не отметить того факта, что представление его интересов в рамках конкретного правоотношения всегда осуществляется определенными физическими лицами, чьи фактические интересы далеко не всегда совпадают с целями, реализуемыми государством.

В этой связи можно выделить как минимум три аспекта, позволяющих ставить вопрос о необходимости создания механизма гражданско-правовой защиты государства.

  1. Неправомерные действия лиц, действующих от имени государства. Например, заключая договор на поставку продукции, отчуждая государственное имущество, лицо, имеющее право подписания соответствующего договора, в силу коррупционных, клановых и иных факторов заключает соответствующий договор на условиях, которые влекут причинение убытков государству.
  2. Неправомерное бездействие. В качестве примера можно рассмотреть ситуацию, когда осуществляющее функции процессуального представительства в суде интересов соответствующего государственного органа лицо не исполняет своих должностных и процессуальных обязанностей по доказыванию надлежащим образом, результатом чего становится проигрыш гражданского дела в суде.
  3. Правомерные действия лиц, действующих от имени государства, влекущие причинение имущественного вреда, в том числе и контрагентам. Так, назначение судом экспертизы в рамках рассматриваемого гражданского дела может быть законным действием, не влекущим ответственности, однако, если подлежащий доказыванию факт можно установить без ее проведения, проигравшая сторона понесет расходы, без которых можно было бы рассмотреть иск с той же степенью достоверности установления действительных обстоятельств дела.

Таким образом, одной из актуальных задач современной правовой науки должно стать создание механизма гражданско-правовой защиты интересов государства и общества в целом от подобных действий. Отмечая особую сложность проблемы неравенства сторон в рассматриваемых правоотношениях, цивилистическая наука признает эффективным ее решение именно на законодательном уровне, с необходимостью соблюдения баланса между целями и средствами их достижения <2>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Ю.В. Романца "Система договоров в гражданском праве России" включена в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2013 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<2> См., например: Романец Ю.В. Система договоров в гражданском праве России. М., 2001. С. 154.

Характеризуя текущее состояние законодательства, можно отметить, что для гражданских служащих, являющихся должностными лицами (как правило, это гражданские служащие, замещающие должности категории "руководители", в должностные обязанности которых входит исполнение властно-распорядительных функций и полномочий), действующим законодательством установлена повышенная уголовная ответственность за допущенные при исполнении должностных обязанностей нарушения прав и законных интересов граждан и организаций <3>.

<3> Так, должностные лица гражданской службы несут ответственность за существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства в случаях злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), их превышения (ст. 286 УК РФ), халатности (ст. 293 УК РФ). Уголовное законодательство в рамках ст. ст. 44 и 47 УК РФ предусматривает и возможность отстранения от должности, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в виде меры уголовного наказания с указанием порядка и основания применения данной санкции. Подробнее см., например: Миннигулова Д.Б. Административная и уголовная ответственность государственных гражданских служащих: коллизии правового регулирования // Административное право и процесс. 2012. N 6. С. 27 - 29.

Гражданское законодательство также предусматривает возможность взыскания с них вреда. В качестве примера рассмотрим следующий случай из судебной практики. Общество обратилось в суд с иском к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного в результате незаконного бездействия судебного пристава-исполнителя: постановлением пристава исполнительный лист на взыскание в пользу общества был возвращен, а исполнительное производство окончено в связи с невозможностью исполнения ввиду отсутствия у должника денежных средств и иного имущества. При этом в период исполнительного производства на банковском счете должника имелись денежные средства, на которые возможно было обратить взыскание. Однако арест на денежные средства приставом наложен не был.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленного требования. Апелляционная инстанция не согласилась с судебным актом и отменила его, частично удовлетворив требование общества. Президиум ВАС РФ поддержал апелляционную инстанцию, отметив, что требование о возмещении вреда удовлетворено правомерно, поскольку в результате незаконных действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя имевшаяся возможность взыскания долга с должника была утрачена.

Вместе с тем ВАС РФ отметил, что Российская Федерация, возместившая причиненный судебным приставом-исполнителем вред и тем самым частично исполнившая обязательство должника, не лишена возможности потребовать от неосновательно обогатившегося за счет ее казны должника возврата соответствующей суммы <4>.

<4> Пункт 11 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145 // СПС "КонсультантПлюс".

Приведенный пример наглядно показывает, что использование формулировок, прямо не обязывающих к возмещению вреда конкретными лицами (ст. 1081 ГК РФ), приводит к тому, что суды вынуждены констатировать лишь потенциальную возможность подобного взыскания, в отсутствие гарантированного механизма такого возмещения. В то же время, например, немецкое законодательство предусматривает ответственность должностных лиц в подобных случаях при причинении ими вреда умышленно или по грубой неосторожности, причем согласно ст. 826 ГК Германии лицо, умышленно причинившее вред, обязано его возместить и исковые требования могут быть предъявлены непосредственно к нему.

Соглашаясь с определениями гражданско-правовой ответственности, которые предлагают В.А. Ойгензихт и О.А. Красавчиков, отметим, что, на наш взгляд, ключевым в определении этого понятия является то, что такая ответственность наступает в виде последствий за правонарушение, заключающихся "в принуждении к исполнению предусмотренной за допущенное нарушение новой, дополнительной обязанности" <5>, что это установленная законом негативная реакция государства на гражданское правонарушение, выражающаяся "в лишении определенных гражданских прав или возложении внеэквивалентных обязанностей имущественного характера" <6>. Поскольку ответственность - это дополнительное обременение, предлагается ввести повышенную имущественную ответственность физических лиц за неправомерные действия/бездействие, которые влекут причинение имущественного вреда государству, - в двукратном размере от суммы причиненного вреда.

<5> Ойгензихт В.А. Имущественная ответственность в хозяйственных договорах: Учебное пособие. Душанбе, 1980. С. 9.
<6> Советское гражданское право: Учебник / Под ред. О.А. Красавчикова. М., 1985. Т. 1. С. 502.

Рассмотрим теперь ситуацию причинения вреда контрагентам правомерными действиями государства. Таможенный орган возбудил в отношении общества с ограниченной ответственностью (далее - общество) дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ст. 14.10 КоАП РФ, товар был изъят и передан на ответственное хранение третьему лицу. Решением арбитражного суда первой инстанции общество привлечено к административной ответственности. Однако суд апелляционной инстанции данное решение отменил и отказал в удовлетворении заявления таможенного органа о привлечении общества к административной ответственности. Поскольку вследствие изъятия таможенным органом товара истцом была допущена просрочка по договору поставки, общество обратилось в арбитражный суд с требованием к РФ о возмещении причиненного таможенным органом вреда в сумме выплаченной контрагенту неустойки. Суд установил, что на момент возбуждения дела об административном правонарушении таможенный орган располагал сведениями, дающими основания предположить, что истцом могло быть совершено соответствующее правонарушение. Произведенное таможенным органом изъятие товара как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении являлось необходимым условием для проведения производства по такому делу. Суд не установил нарушений порядка изъятия. Поскольку таможенный орган с точки зрения законодательства об административных правонарушениях действовал правомерно и закон в этом случае не предусматривает ответственности за вред, причиненный правомерными действиями (п. 3 ст. 1064 ГК РФ), арбитражный суд в требовании о возмещении вреда истцу отказал <7>.

<7> См.: п. 8 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" // СПС "КонсультантПлюс". Таким образом, Президиум ВАС РФ указал, что законное производство по делу об административном правонарушении и законное применение в отношении истца мер обеспечения такого производства, если они имели для последнего неблагоприятные имущественные последствия, не являются основанием для возмещения вреда в соответствии со ст. 1069 ГК РФ.

Принцип персонализации ответственности должен являться одним из базовых принципов в контексте создания эффективно действующего механизма гражданско-правовой защиты государства. Критерии же оценки деятельности и привлечения должностных лиц к ответственности должны быть четко разработаны и в целом соответствовать общим критериям подобного рода, принятым в гражданском законодательстве. Так, сравнительно-правовой анализ законодательства в сфере ответственности государственных (гражданских) служащих в отдельных зарубежных странах (Великобритании, США, ФРГ, Франции) позволяет сформулировать положения, связанные с возможностью заимствования следующих аспектов регулирования ответственности гражданских служащих: во-первых, необходимости разделения их на различные группы в зависимости от наделения их властными полномочиями в сфере принятия управленческих решений и дифференциации ответственности в рамках указанных групп и, во-вторых, четкой регламентации процедуры привлечения указанных лиц к ответственности <8>.

<8> В качестве примера подобного подхода можно привести ФРГ, где указанные вопросы подробно регламентированы Положением о прохождении государственной службы в Федерации (1978) и прежде всего Федеральным дисциплинарным уставом (1967). См.: Россия и европейский опыт госслужбы. Доклады Института Европы. М., 2008. С. 48.

Стабильность гражданского оборота требует создания механизма, предусматривающего обязанность соответствующих органов (правоохранительных органов, судов и т.д.) по определению и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в причинении вреда государством. Одновременно лицу, перед которым государство несет гражданско-правовую ответственность, должны быть предоставлены гарантии осуществления соответствующей компенсаторной функции ответственности, однако в определенных случаях эти функции должны реализоваться "напрямую", обеспечивая взыскание непосредственно с лица, чьи действия/бездействие повлекли убытки.

В заключение отметим, что одним из наиболее актуальных вопросов, активно исследуемых современной цивилистической наукой, является проблематика защиты слабой стороны в гражданских правоотношениях <9>. Структура подобных работ во многом схожа и построена на выявлении правоотношений, в которых можно констатировать определенное "неравенство" в фактическом статусе его участников, и доказывании необходимости предоставления определенных "льгот" более слабой стороне.

<9> См.: Вавилин Е.В. Развитие российского законодательства в сфере осуществления и защиты гражданских прав // Гражданское право. 2009. N 1. С. 12; Вавилин Е.В., Колодуб Г.В. Механизм защиты гражданских прав: методологический подход к определению содержания // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2013. N 5(94). С. 11.

Согласно утвердившемуся в цивилистике определению, слабой стороной в обязательстве является та, которая имеет меньше возможностей (ресурсного, экономического, организационного и иного характера) для реализации своего права, а также обладает меньшим набором ресурсов для осуществления и защиты своих субъективных прав в сравнении с контрагентом <10>. Из данного положения делаются вполне справедливые выводы, что сильная сторона - это та, которая имеет возможность навязывать свои условия другим лицам, создавать для себя какие-либо преимущества и т.п., часто приводя при этом в качестве примера государство как субъект, занимающий доминирующее положение на рынке, обладающий возможностью диктовать свои условия контрагентам и т.д. <11>.

<10> См.: Вавилин Е.В. Осуществление гражданских прав и исполнение обязанностей. Саратов: СГАП, 2008. С. 82 - 101.
<11> См., например: Волос А.А. Некоторые вопросы защиты слабой стороны в гражданском правоотношении по проекту изменений Гражданского кодекса Российской Федерации // Актуальные проблемы права: Материалы II международной научной конференции (г. Москва, октябрь 2013 г.). М.: Буки-Веди, 2013. С. 27 - 32.

Значительное число исследований, направленных на выявление правового статуса государства в гражданских правоотношениях, делает акцент на необходимости усиления правовой защиты контрагентов от "произвола" государства, установления механизмов, обеспечивающих беспрепятственное привлечение государства к ответственности, направленных на гарантированное взыскание с него, расширения перечня имущества, которым государство должно отвечать по своим обязательствам, и т.д. <12>.

<12> См., например: Нам К. Через тернии к государству за убытками // ЭЖ-Юрист. 2008. N 40. СПС "Гарант"; Жметкин Р.Г. Гражданско-правовая ответственность государства и иных публичных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2014. С. 10 - 12 и др.

Комментируемый подход имеет серьезный дефект, не отражаемый его авторами, но имеющий важное значение для успешного развития гражданского оборота. Практически все определения понятия государства, выработанные правовой наукой, подчеркивают тот факт, что государство представляет собой институт, существующий за счет общества и выражающий его интересы <13>. С указанных позиций представляется оправданным создание правовых механизмов, защищающих государство от необоснованных взысканий и перекладывающих имущественную ответственность на виновных лиц, а не на гражданское общество.

<13> См., например: Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития: Монография. М., 2009. С. 11; Пьянов Н.А. Консультации по теории государства и права: Учебное пособие. Иркутск, 2004. Ч. 1. С. 46 - 51. Можно согласиться и с определением, предлагаемым А.Л. Бредихиным, согласно которому государство - это общество, образованное в пределах относительно обособленной территории, в котором существует политически и территориально организованная суверенная публичная власть. См.: Бредихин А.Л. Об "узком" и "широком" понимании государства // История государства и права. 2012. N 18. С. 9 - 10.

Должностные лица государственных органов, своими действиями, своей волей определяющие конкретику участия данных органов в гражданском обороте, должны нести ответственность за принимаемые ими решения <14>. В определенной степени (в частности, в уголовно-правовом и административно-правовом аспекте) данный вопрос выходит за рамки цивилистики, однако без его комплексной проработки невозможно создание действительно эффективного механизма гражданско-правовой ответственности государства.

<14> Сложность рассматриваемой проблемы подтверждает и ее общемировой характер. Например, 29.07.2014 международный коммерческий арбитраж (Париж) вынес решение по иску российской "Татнефти" к государству Украина по делу о захвате группой "Приват" нефтеперерабатывающего завода "Укртатнафта" осенью 2007 г. Сумма компенсации измеряется миллиардами гривен. Таким образом, за добычу Игоря Коломойского неотвратимо заплатит украинский бюджет, а точнее, каждый украинец. Источник: http://gazeta.zn.ua/energy_market/dorogoy-igor-valerevich-_.html. По состоянию на 16.08.2014.

Законодательная поддержка слабой стороны - актуальная задача развития современного гражданского права, и одной из тенденций развития системы источников гражданского права является ориентация императивных норм на защиту более слабой стороны в правоотношении <15>. Настоящая статья предлагает проанализировать проблему участия слабой стороны в гражданских правоотношениях с принципиально иных позиций, рассматривая в качестве таковой именно государство.

<15> Долинская В.В. Источники гражданского права: Учебное пособие. М., 2005. С. 21.

Литература

  1. Амосов С.С. Актуальные проблемы механизма гражданско-правовой ответственности юридических лиц: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
  2. Бредихин А.Л. Об "узком" и "широком" понимании государства // История государства и права. 2012. N 18. С. 9 - 10.
  3. Вавилин Е.В. Осуществление гражданских прав и исполнение обязанностей. Саратов: СГАП, 2008.
  4. Вавилин Е.В. Развитие российского законодательства в сфере осуществления и защиты гражданских прав // Гражданское право. 2009. N 1. С. 12.
  5. Вавилин Е.В., Колодуб Г.В. Механизм защиты гражданских прав: методологический подход к определению содержания // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 2013. N 5(94).
  6. Волос А.А. Некоторые вопросы защиты слабой стороны в гражданском правоотношении по проекту изменений Гражданского кодекса Российской Федерации // Актуальные проблемы права: Материалы II международной научной конференции (г. Москва, октябрь 2013 г.). М.: Буки-Веди, 2013. С. 27 - 32.
  7. Грачев Н.И. Государственный суверенитет и формы территориальной организации современного государства: основные закономерности и тенденции развития: Монография. М., 2009.
  8. Долинская В.В. Источники гражданского права: Учебное пособие. М., 2005. С. 21.
  9. Жметкин Р.Г. Гражданско-правовая ответственность государства и иных публичных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2014.
  10. Пьянов Н.А. Консультации по теории государства и права: Учебное пособие. Иркутск, 2004. Ч. 1.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Ю.В. Романца "Система договоров в гражданском праве России" включена в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2013 (2-е издание, переработанное и дополненное).

  1. Романец Ю.В. Система договоров в гражданском праве России. М., 2001.
  2. Миннигулова Д.Б. Административная и уголовная ответственность государственных гражданских служащих: коллизии правового регулирования // Административное право и процесс. 2012. N 6. С. 27 - 29.
  3. Нам К. Через тернии к государству за убытками // ЭЖ-Юрист. 2008. N 40. СПС "Гарант".
  4. Ойгензихт В.А. Имущественная ответственность в хозяйственных договорах: Учебное пособие. Душанбе, 1980.
  5. Россия и европейский опыт госслужбы. Доклады Института Европы. М., 2008.
  6. Советское гражданское право: Учебник / Под ред. О.А. Красавчикова. М., 1985. Т. 1.