Мудрый Юрист

Свобода массовой информации и выборы в России: конфликт интересов

Есть минимальный уровень образования и осведомленности,

вне которого всякое голосование становится своею

собственною карикатурою... Здесь нужно понимание самого

выборного процесса и предлагаемых программ, умная оценка

кандидатов, разумение государственного и экономического

строя страны и его нужд, верное видение политических,

международных и военных опасностей и, конечно,

приобщенность к источникам правдивых сведений... Есть

уровень необразованности, малообразованности и

неосведомленности, при котором голосует

не народ, а обманываемая толпа; и из

этого возникает не демократия, а

охлократия (правление темной толпы).

И.А. Ильин (1882 - 1954)

Предпосылки творческой демократии, 1951 г.

Лысова Екатерина Владимировна - аспирант кафедры конституционного права Юридического института Дальневосточного государственного института (ДВГУ), специалист по праву средств массовой информации АЙРЕКС-Медиа (IREX-Media - Российское представительство "Американского Совета по международным исследованиям и обменам").

Как известно, именно свободные выборы являются залогом обеспечения конституционных прав граждан на достойную жизнь, самоопределение, участие в делах государства и многих других важнейших конституционных положений. Вместе с тем свободные выборы немыслимы без свободы массовой информации, предполагающей наличие возможности свободно искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом, без возможности свободного осуществления политической дискуссии. Таким образом, деятельность средств массовой информации как основных проводников между властью и обществом приобретает особую актуальность в выборный период. При этом очевидно, что со своей ролью СМИ смогут справиться лишь в том случае, если они будут способны действительно свободно пользоваться предоставленными им правами и обязанностями. Для этого должны быть созданы необходимые условия, к которым в первую очередь следует отнести реально действующие гарантии невмешательства в профессиональную творческую редакционную деятельность СМИ, отсутствие угрозы осуществления цензуры, а также понятная регламентация правового статуса СМИ во время выборов. Отсутствие этих условий способно вызвать такое явление, при котором представители СМИ отказываются от освещения отдельных тем или проблем, представляющих общественный интерес, из опасения быть подвергнутыми наказанию как со стороны органов власти, так и со стороны учредителей. Это явление известно также под названием "самоцензуры в СМИ" <*>.

<*> См.: Прайс М., Круг П. Благоприятная среда для свободных и независимых средств массовой информации. М., 2000. С. 68.

Помимо правовых гарантий в качестве фактора, влияющего на характер деятельности СМИ во время выборов, следует также рассматривать структуру владения СМИ, которая, в свою очередь, определяется не только уровнем экономического развития, но и существующими в обществе политическими и культурными традициями, в том числе традициями уважения политических свобод и свободы выражения мнений. Так, известно, что СМИ с давней историей плюрализма, свободы и независимости прессы развивают большую способность справляться с политическими проблемами открытым и прямым образом.

Таким образом, именно проблема свободы и независимости средств массовой информации приобретает в период выборов особенную остроту. В то же время нельзя не согласиться с тем, что в целях обеспечения демократических выборов необходима определенная степень регулирования свободы средств массовой информации. Однако такое регулирование, как показывает пример многих демократических государств, должно иметь целью не ограничение деятельности СМИ, а напротив, создание условий, при которых СМИ могло бы работать свободно и без помех <*>. Следовательно, регулирование должно быть применено в первую очередь по отношению к деятельности государственных СМИ с тем, чтобы они обеспечивали выполнение журналистами своих функций по информированию избирателей, предоставляя равные возможности для выступления всем участникам избирательного процесса. В Ежегодном отчете за 1999 год специальный представитель ООН по свободе выражения мнений г-н Абид Хуссейн подчеркнул, что именно "государственные СМИ несут ответственность за освещение всех аспектов национальной жизни и за обеспечение доступа к различным точкам зрения; государственные СМИ не должны использоваться в качестве органа коммуникации или пропаганды, работающего в интересах одной политической партии или в качестве глашатая правительства в ущерб другим партиям и группам" <**>.

<*> СМИ и выборы. Организация и финансирование выборов. М.: Права человека, 2002. С. 8 - 12.
<**> Цит. по: СМИ и выборы. Организация и финансирование выборов. М.: Права человека, 2002. С. 32.

В условиях, когда институты гражданского общества, в том числе институт свободных и независимых СМИ, в современной России еще не сформированы, возможность осуществления контроля над СМИ рассматривается, в частности, как аргумент в пользу назначения глав субъектов Федерации из центра, а не их избрания <*>. Иной позиции придерживаются представители Совета Европы, полагающие, что в России необходимо создать независимую общественную телевещательную систему, примеры которой существуют в большинстве европейских государств <**>.

<*> См. об этом: Мищенко А.С. Роль печатных СМИ в создании конкурентной политической среды на выборах глав субъектов Федерации / Выборы в Российской Федерации: материалы научно-практической конференции 16 - 17 марта 2002 г. / Под ред. М.Б. Горного СПб.: Норма, 2002. С. 188.
<**> См. интервью с главой миссии наблюдателей от ПАСЕ Рудольфом Биндигом в "Независимой газете" от 16 марта 2004 г.

Результаты состоявшихся в декабре 2003 года выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации дали основание наблюдателям ОБСЕ заявить о том, что выборы "ставят под сомнение намерение России продвигаться в направлении соответствия европейским критериям демократических выборов" <*>. Что послужило поводом к столь резким заявлениям? Только лишь недостатки правоприменительной деятельности, или проблема заложена в самом законе, регламентирующем выборный процесс, и в частности роль средств массовой информации в нем?

<*> В частности, в докладе говорится, что "предвыборный процесс характеризовался широким использованием административного ресурса и фаворитизма СМИ для проведения агитации в пользу самой крупной пропрезидентской партии". "Средства массовой информации в России давали искаженную картину предвыборной кампании, - заявил журналистам глава Отдела демократических институтов ОБСЕ Кристиан Штрогал. - Они явно создавали режим максимального благоприятствования одним партиям и проявляли явную необъективность к другим". См.: РОССИЯ: СМИ И ВЫБОРЫ. Еженедельный бюллетень. Вып. N 6 (27), 30 января - 5 февраля 2004 г. // http://www.cjes.ru/bulletin/?bulletin_id=838.

Принятый в июне 2002 года Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон о выборах) содержит прямой запрет на проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, а также выпуск и распространение любых агитационных материалов для "представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности" (пп. "ж" п. 7 ст. 48) <*>. Под представителем СМИ в Законе о выборах понимается "лицо, имеющее редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий его полномочия представителя организации, осуществляющей выпуск СМИ". Хотя обязанность предъявлять по первому требованию такого рода документы возложена Законом Российской Федерации "О средствах массовой информации" (далее - Закон о СМИ) лишь на журналиста, в качестве представителя СМИ следует рассматривать и главного редактора, и его заместителя, а также иных сотрудников редакции СМИ, уполномоченных представлять редакцию перед третьими лицами.

<*> Первоначально это положение было закреплено в пункте 9 Разъяснений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденных 13 августа 1999 года: "Предвыборная агитация через средства массовой информации может проводиться только зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, и исключительно за счет средств избирательного фонда. Иные участники избирательного процесса не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации".

Кроме этого, в связи с принятием Закона о выборах Закон о СМИ был дополнен статьей 16.1, предусматривающей ответственность СМИ за нарушение законодательства о выборах. Ответственность заключается в приостановлении выпуска СМИ на срок до момента окончания голосования на выборах и применяется в том случае, когда главный редактор или редакция СМИ, в отношении которых вступило в силу решение суда о привлечении к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах, допустят повторное нарушение законодательства о выборах.

В целях настоящей статьи наибольший интерес представляет определение предвыборной агитации, сформулированное в пункте 4 статьи 2 Закона о выборах как "деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)". Следовательно, к запрещенной по смыслу Закона о выборах относится любая деятельность, осуществляемая журналистом в период избирательной кампании <*>, целью которой является побуждение избирателей сделать выбор в пользу того или иного кандидата, списка кандидатов, против него, либо против всех кандидатов. В то же время к запрещенной относится и такая деятельность в период избирательной кампании, которая не имеет целью побудить избирателей голосовать за того или иного кандидата или против всех, но фактически побуждающая к нему. Таким образом, речь идет о "неумышленной агитации" или объективном вменении <**>, что представляется недопустимым основанием для возложения административной ответственности.

<*> Избирательная кампания начинается со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.
<**> См. также: Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. М.: Междунар. отношения, 2002. С. 429 - 430.

Кроме этого, Закон о выборах содержит перечень деяний, осуществление которых в период избирательной кампании должно признаваться предвыборной агитацией. К числу таких деяний отнесены: выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, в частности указание на то, за кого из кандидатов будет голосовать избиратель (пп. "б" п. 2 ст. 48); описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (пп. "в" п. 2); распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах в сочетании с позитивными либо негативными комментариями (пп. "г" п. 2); распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных обязанностей (пп. "д" п. 2), деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату (пп. "е" п. 2). Данный список не исчерпывается перечисленными деяниями, поскольку пп. "ж" п. 2 ст. 48 Закона о выборах обязывает рассматривать в качестве предвыборной агитации и "иные действия, имеющие целью побуждать или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов".

На наш взгляд, данный перечень обладает рядом недостатков, заключающихся в следующем. Во-первых, многие понятия крайне неопределенны, не имеют нормативного толкования, в результате чего могут быть истолкованы субъективно. Во-вторых, перечень открытый, что позволяет неоправданно широко трактовать ту или иную деятельность в качестве агитационной. В-третьих, здесь, так же как и в общем определении предвыборной агитации, последней признается деятельность, в том числе и не имеющая целью побудить избирателей к голосованию за какого-либо кандидата, список кандидатов или против всех кандидатов, списка кандидатов, но побуждающая к этому. И, наконец, в-четвертых, отнесение перечисленных действий к предвыборной агитации и установленный запрет на осуществление этих действий существенно ограничивает представителей СМИ в реализации предоставленных им Законом о СМИ прав. Так, например, представляется вполне справедливым замечание о том, что введение в перечень действий, являющихся предвыборной агитацией, описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов) (пп. "в" п. 2 ст. 48) ставит преграду на пути выхода в свет в период избирательной кампании аналитических программ и статей, поскольку их основное содержание как раз и заключается в таком описании и прогнозировании <*>. Как показывает опыт, введение в России в 1993 году на парламентских выборах и референдуме по проекту Конституции Российской Федерации правил, предусматривающих непредвзятое освещение избирательных кампаний, в действительности привело к урезанию анализа, обзора и комментариев в средствах массовой информации <**>.

<*> Китайчик М. Ограничение свободы массовой информации в Российской Федерации в связи с проведением выборов // Законодательство и практика масс-медиа. 2003. N 9. Сентябрь, www.medialaw.ru/publications/zip/109/1.htm.
<**> Средства массовой информации и выборы. Справочное издание / Под ред. Я. Ланге и Э. Палмера. ГДI Тасис, Европейская Комиссия. 1995. С. 56.

Поскольку право свободно получать и распространять массовую информацию является частью гарантированной Конституцией свободы массовой информации (в силу статьи 1 Закона о СМИ), следует выяснить, насколько обоснованным и оправданным является введение ограничения свободы массовой информации для представителей СМИ Законом о выборах.

Конституция России допускает возможность ограничения свободы слова и свободы массовой информации федеральным законом, но "только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ч. 3 ст. 55). Российский Закон о СМИ уточняет данное положение, распространяя возможности ограничения свободы массовой информации не любым федеральным законом, как это закреплено в Конституции, а лишь законом, входящим в систему законодательства о СМИ (ст. 1). В настоящее время структура (строение, состав) законодательства Российской Федерации о СМИ, впрочем, как и само понятие системы законодательства о СМИ, в юридической науке исследованы довольно мало. Известно, что любая система - это целостное множество взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в определенных отношениях и связях. Под системой законодательства понимается как "система фиксированных источников права" <*>, так и совокупность связанных иерархией и соподчиненностью федеральных законов, законов субъектов Федерации и иных нормативно-правовых актов, взаимодействующих между собой как в целом, так и в своих структурных частях и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления <**>. Применительно к системе законодательства о СМИ таковой может признаваться формирующаяся на основе Конституции РФ и Закона о СМИ совокупность связанных определенной иерархией и соподчиненностью федеральных законов, законов субъектов Федерации и иных нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования СМИ <***>. Нетрудно предположить, что Закон о выборах, довольно подробно регламентируя деятельность средств массовой информации во время избирательных кампаний и налагая в том числе некоторые ограничения на осуществление представителями средств массовой информации принципа свободы массовой информации, тем самым регулирует общественные отношения, возникающие в процессе функционирования СМИ. Следовательно, налицо коллизия, суть которой состоит в том, что Закон о выборах, выступающий в качестве структурообразующего закона в системе российского избирательного законодательства, и Закон о СМИ, имеющий аналогичное значение для системы законодательства о СМИ, по-разному определяют содержание принципа свободы массовой информации. Придание закону структурообразующего характера означает то, что такой закон является основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим отношения в соответствующей сфере, и, следовательно, в случае противоречия ему иных нормативно-правовых актов, принадлежащих к данной системе законодательства, применяться должны нормы "головного" закона. Таким образом, представляется, что ограничение содержания принципа свободы массовой информации, заложенного в системе законодательства о средствах массовой информации нормативно-правовым актом, принадлежащим к иной системе законодательства, противоречит статье 1 Закона о СМИ.

<*> Поленина С.В. Система советского гражданского законодательства и основные тенденции ее развития. Автореф. дис... д.ю.н. М., 1971. С. 3.
<**> Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 27.
<***> Систему права массовой информации М.А. Федотов определяет как систему взаимосвязанных, взаимодополняющих по своему назначению норм, регулирующих относительно обособленную совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования СМИ. См.: Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. М., 2002. С. 73.

Позиции экспертов в сфере права СМИ и правоприменителей разделились: одни при разрешении данной коллизии предлагают исходить из приоритета норм Закона о СМИ, другие - из приоритета Закона о выборах. Однако, как уже отмечалось, Конституция России, принятая двумя годами позднее Закона о СМИ и имеющая прямое и непосредственное действие, оставляет возможность для введения ограничения свободы слова и свободы массовой информации любым федеральным законом, принятым в целях, соответствующих тем, которые прямо названы в Конституции.

В качестве разрешения указанной законодательной коллизии следует рассматривать положение, содержащееся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона о выборах, касающихся гарантий прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах <*>. В частности, Суд указал на необходимость и соразмерность в ограничении конституционных прав, в том числе свободы массовой информации, тем самым фактически признав возможность ограничения федеральным законом, не относящимся к системе законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации, свободы выражения мнения для представителей средств массовой информации. Мотивировано настоящее решение целью "защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе в целях обеспечения свободного волеизъявления избирателей". В то же время Суд подчеркнул, что "ограничение конституционных прав, в том числе свободы массовой информации, должно быть необходимым и соразмерным конституционно признаваемым целям таких ограничений; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; <...> государство <...> должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм; чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения".

<*> Российская газета. N 221. 2003. 31 октября; Собрание законодательства РФ. 2003. 3 ноября. N 44. Ст. 4358.

Кроме этого, Конституционный Суд РФ сделал ряд других важных выводов.

Во-первых, было установлено, что критерием отличия предвыборной агитации от информирования является наличие в агитационной деятельности специальной цели. Суд указал на то, что информирование любого характера, так же как и агитация, может побудить избирателей сделать тот или иной выбор, более того - "достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать "за" или "против". Следовательно, критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае, указывается в Постановлении Суда, граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, запрета неправомерно ограничивало бы гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов.

Именно на этом основании само по себе позитивное или негативное мнение о ком-либо из кандидатов (пп. "б" п. 2 ст. 48 Закона о выборах) не является предвыборной агитацией и не может служить основанием для привлечения к административной ответственности представителя организации, осуществляющей выпуск СМИ, если только не будет доказана специальная цель, а именно направленность на поддержку либо на противодействие конкретному кандидату. "Выражение предпочтения" является не чем иным, как разновидностью выражения мнения. Следовательно, применительно к профессиональной деятельности представителей СМИ толкование такого деяния, как выражение предпочтения, в качестве правонарушения - без доказанности его направленности именно на агитацию - означало бы ограничение свободы выражения мнений и нарушение свободы массовой информации.

Аналогичным образом дано толкование остальным подпунктам пункта 2 статьи 48 Закона о выборах, за исключением подпункта "ж".

Таким образом, положения подпунктов "б", "в", "г", "д", "е" пункта 2 статьи 48 признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку они по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи с подпунктом "а" пункта 2 статьи 48 и подпунктом "ж" пункта 7 статьи 48 не допускают расширительного понимания предвыборной агитации применительно к ее запрету для представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности. Положение подпункта "ж", делающего перечень деяний, отнесенных к предвыборной агитации, открытым, признано не соответствующим Конституции РФ.

Во-вторых, устанавливается недопустимость иного, помимо выявленного в Постановлении, истолкования положений Закона о выборах, а также аналогичных им положений других нормативных правовых актов.

В-третьих, в Постановлении подчеркивается, что умысел в случае незаконной агитации заключается лишь в осознании прямой цели данного противоправного действия и не включает в себя последствия такого деяния. Конституционный Суд постановил: суды общей юрисдикции и (или) иные правоприменители при оценке тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации в каждом случае должны устанавливать наличие либо отсутствие непосредственной агитационной цели. Последствия агитации как правонарушающего действия представителя организации, осуществляющей выпуск СМИ, при осуществлении им профессиональной деятельности не являются элементом объективной стороны состава данного правонарушения. Следовательно, подтверждения того, что распространенная информация действительно повлияла или могла повлиять на отношение неопределенного круга избирателей к соответствующему кандидату или избирательному объединению, не требуется.

Кроме этого, в Постановлении сформулировано и требование этичности при освещении избирательных кампаний. Так, со ссылкой на статью 29 Конституции, п. 2 ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах Конституционный Суд напоминает, что пользование свободой массовой информации налагает на организации, осуществляющие выпуск СМИ, особые обязанности и особую ответственность, и подчеркивает, что представители этих организаций, действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т.е. правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом.

К сожалению, данное требование, впрочем, как и ряд других, не было услышано большинством государственных средств массовой информации. Как отмечено в предварительном докладе ММНВ <*> о выборах в Государственную Думу РФ от 8 декабря 2003 года, "бюджетные СМИ не выполнили своей законной обязанности предоставления сбалансированного и непредвзятого освещения кандидатов и политических партий. Государственные телеканалы демонстрировали явный перекос в пользу "Единой России", выступая против КПРФ. Повсеместное применение административного ресурса и фаворитизм "Единой России" в СМИ привели к созданию неравных условий для других партий и кандидатов, участвующих в предвыборной гонке, в масштабе всей страны. Таким образом, - подчеркивается в докладе, - под угрозу ставится базовый принцип равноправной состязательности партий и кандидатов. В свою очередь это оказало обескураживающее воздействие на российский электорат, о чем свидетельствует низкая явка избирателей".

<*> ММНВ - Международная миссия по наблюдению за выборами в Государственную Думу Российской Федерации. Осуществлялась совместными усилиями Бюро демократических институтов и прав человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ/БДИПЧ), Парламентской Ассамблеи Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ПА ОБСЕ) и Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ).

Несмотря на то что в Постановлении Конституционного Суда сделана попытка разрешить проблему участия средств массовой информации в избирательном процессе для обеспечения свободных выборов, однако остаются вопросы, на которые пока ответа нет. Так, формулируя принципы необходимости и соразмерности в ограничении законодателем конституционных прав, а также предъявляя к нормам закона требования формальной определенности, четкости и ясности, не допускающие расширительного толкования установленных ограничений, Суд признает положения пункта 2 статьи 48 соответствующими Конституции и, следовательно, всем перечисленным требованиям. Однако с этим трудно согласиться, принимая во внимание практику Европейского суда по правам человека, на одно из решений которого ссылается Суд в Постановлении. Думается, что ограничения, содержащиеся в пункте 2 статьи 48 Закона о выборах вкупе с пунктом 7 этой же статьи, не в полной мере отвечают требованиям, согласно которым "всякого рода информация и мнения могут циркулировать свободно в период, предшествующий выборам" и целью которых является обеспечение "свободного выражения мнений народа при избрании законодательной власти" <*>.

<*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ N 15-П от 30.10.2003 О проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Российская газета. N 221. 2003. 31 октября.

Второе. Несмотря на сделанный акцент в отношении необходимости существования специальной цели при осуществлении агитационной деятельности, в определении предвыборной агитации (п. 4 ст. 2 Закона о выборах) сохраняется формулировка "или побуждающая избирателей к голосованию".

Третье. Не определено, каким образом суды должны устанавливать "наличие либо отсутствие непосредственной агитационной цели" <*>. Таким образом, по замечанию М. Китайчик, цель, которую преследовал законодатель, не достигнута: отнесение тех или иных действий к предвыборной агитации по-прежнему остается на усмотрение избирательных комиссий и судей. Этим самым произвольно ограничивается свобода массовой информации <**>.

<*> Однако, как показала практика, имеется немало случаев отклонения жалоб к средствам массовой информации за нарушение правил предвыборной агитации именно со ссылкой на Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003. См., например, ситуации с тюменскими газетами "Вслух о главном" и "Выбор будущего", "Новой Новгородской газетой" (Великий Новгород) // http://www.cjes.ru/bulletin/?bulletin_id=705.
<**> Китайчик М. Там же.

Существенным, на наш взгляд, является то, что Конституционный Суд фактически признал наличие ситуации, при которой положения Закона о выборах в отношении представителей СМИ на практике толковались шире, ограничивая права журналистов на изложение своих личных суждений и оценок. Это вытекает из текста самого Постановления и касается, в частности, признания соответствующими судами журналистов К. Катаняна и К. Рожкова нарушившими Закон о выборах без надлежащего установления факта наличия противоправной цели в их деяниях, т.е. фактически при неполном составе административного правонарушения. Согласно Постановлению дела граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова подлежат пересмотру в обычном порядке с учетом данного Постановления, если для этого нет других препятствий.

Таким образом, Закон о выборах получил новое видение в свете разъяснений, данных Конституционным Судом Российской Федерации. Однако изменило ли это ситуацию с участием СМИ в избирательном процессе, обеспечив честный и демократичный характер выборов Президента Российской Федерации в 2004 году?

Как отмечается в Предварительном отчете о мониторинге освещения в СМИ выборов Президента Российской Федерации 14 марта 2004 г., подготовленном Союзом журналистов России в рамках проекта, финансируемого Делегацией Европейской Комиссии в России и при участии компании SIM S.p.A. GICO Branch (Италия, Рим), "в ходе избирательной кампании 2004 года в СМИ значительно меньше применялись т.н. "грязные технологии". В то же время подчеркивается, что "впервые в истории постсоветской России президентские выборы прошли при таком низком внимании со стороны общества и СМИ, региональные СМИ крайне вяло участвовали в освещении выборов Президента РФ". Используя качественные и количественные методы анализа при проведении мониторинга, эксперты пришли к выводу, что президентские выборы 2004 года по сравнению с предыдущими выборами 2000 года "сделали решительный шаг к дальнейшей деградации и дискредитации выборов как демократического института. Так, если в 2000 году Путину отводилось примерно 50% времени, посвященного всем кандидатам в новостных программах, то в 2004 году эта доля выросла до 69%. Количественные диспропорции переросли в новое качество: если выборы 2000 года были нечестными, но все же оставались выборами, то выборы 2004 года выборами быть перестали". Кроме этого, эксперты отметили, что выборы 2004 года прошли в условиях цензуры и в целом российские СМИ не обеспечили честное и объективное освещение предвыборной кампании <*>. Таким образом, цель, которую ставил перед собой законодатель по осуществлению честных и справедливых выборов, принимая новый Закон о выборах и жестко регламентируя деятельность СМИ, достигнута не была.

<*> Отчет размещен на сайте: http://www.cjes.ru/lib/content.php?content_id=5049&category_id=4.

В поисках оптимального законодательного решения ограничения свободы массовой информации представляется целесообразным обратиться к опыту других стран. В этой связи можно говорить о трех моделях законодательного регулирования деятельности СМИ на разных этапах выборного процесса: отсутствие какого-либо специального правового регулирования деятельности СМИ в период выборов, наличие определенной доли регулирования свободы СМИ и, наконец, третья модель (смешанная) заключается в том, что в условиях отсутствия какого-либо правового регулирования эффективно работает система добровольного саморегулирования, в соответствии с которой представители СМИ соглашаются принять ряд правил по самоограничению в силу особых требований, существующих в избирательный период <*>.

<*> СМИ и выборы. Организация и финансирование выборов. М.: Права человека, 2002. С. 74.

В целом обязательства по обеспечению плюрализма и разнообразия мнений в СМИ в ходе выборов возложены на правительства государств в силу требований статей 19 и 25 Международной конвенции по гражданским и политическим правам 1966 г. Кроме этого, на Копенгагенском совещании стран - участниц ОБСЕ в 1990 году были выработаны стандарты по проведению свободных выборов. Ими, в частности, не допускается существование каких-либо законодательных или административных преград на пути беспрепятственного доступа к СМИ на недискриминационной основе для всех политических группировок и лиц, желающих принять участие в избирательном процессе.

Ограничения, предусмотренные законодательством ряда стран (например, США, Польша), как правило, не распространяются на печатные и электронные СМИ. В основном законодательно регулируется лишь деятельность государственных и общественных электронных средств массовой информации (радио, телевидение). Это вызвано помимо прочего тем, что чрезмерно жесткие ограничения редакционного освещения выборов лишают журналистов уверенности в своей деятельности по освещению избирательных кампаний, а самих средств массовой информации - гибкости. Таким образом, в качестве идеального механизма для обеспечения качественного освещения выборов могут рассматриваться кодексы саморегулирования, принимаемые добровольно самими профессиональными организациями журналистов или отдельными редакциями для внутреннего пользования на период выборов. В отечественной практике примером этого является, в частности, Памятка журналиста телекомпании НТВ по освещению выборов <*>.

<*> Бюллетень "Законодательство и практика СМИ". 1995. N 11. С. 21. Ссылка в Интернете: http://www.gdf.ru/books/books/liberty/0065.shtml.

Одним из главных принципов работы СМИ во время выборов является принцип беспристрастности, или принцип сбалансированного освещения, означающий по возможности равное <*> освещение партий и кандидатов. При этом кандидаты, которые уже занимают официальные посты, не должны получать дополнительное освещение через исполнение ими своих официальных функций.

<*> В странах с развитой демократией (Германией, Великобританией, США и др.), как правило, речь не идет о математическом (арифметическом) равенстве времени, отведенном на освещение различных политических сил. Это объясняется тем, что политическое значение малочисленных партий несопоставимо со значением уже известных партий с прочными политическими позициями, что в случае предоставления арифметически равного времени всем кандидатам и группам может ввести электорат в заблуждение вместо того, чтобы прояснить политическое значение незначительных партий в выборах. В странах Центральной и Восточной Европы, становящихся на путь демократии, как правило, отсутствуют критерии, по которым должен предоставляться пропорциональный доступ. В этих условиях предпочтительнее принцип безусловно равного предоставления времени в средствах массовой информации для кандидатов.

Следует также отметить, что в практике стран принято различать три типа освещения выборов средствами массовой информации: 1) редакционное освещение событий; 2) освещение при прямом доступе кандидата к СМИ; 3) информирование и просвещение избирателей. В свою очередь, редакционное освещение избирательных кампаний может осуществляться в нескольких формах, особое место среди которых занимают интервью, дебаты и экспертный анализ. Во время интервью журналисты вправе требовать от политиков четких и ясных ответов, заставляя их обсуждать сложные вопросы и не позволяя им вести пустые дискуссии. Кроме этого, редакторы могут приглашать специалистов по разным вопросам прокомментировать политику разных партий и кандидатов по этим проблемам.

Таким образом, важно подчеркнуть, что правовое регулирование во время выборов в практике ряда европейских государств направлено прежде всего на регулирование поведения правительств по отношению к СМИ, а не на регулирование деятельности самих СМИ. В то же время это не отрицает необходимости определенного регулирования деятельности самих СМИ, но лишь в той степени, чтобы ни одна из двух ценностей - свобода массовой информации и свободные выборы - не ограничивалась более другой. По словам М. Китайчик, "тотальное регулирование в этой сфере (в России. - прим. Е.Л.), к тому же с помощью коллизионного законодательства, не соответствует цели становления демократического государства. Поэтому, необходимо, исходя из принципа пропорциональности, подразумевающего, что каждая формальность, условие, ограничение, штрафная санкция должны быть пропорциональны законной цели, найти "золотую середину" в законодательном регулировании данной сферы общественных отношений с тем, чтобы необходимое ограничение свободы массовой информации по возможности не умаляло свободы выборов" <*>. Кроме этого, степень уважения свободы СМИ и обеспечения плюрализма точек зрения в ходе избирательной кампании может являться довольно точным индикатором степени уважения свободы выражения мнений вообще, что само по себе является необходимой предпосылкой для функционирования демократии <**>. Исторический опыт показывает, что разнузданность и безответственность свободных СМИ - явление лишь временное, исчезающее с ростом профессионализма журналистов и редакторов, а зависимость и подконтрольность государству "ответственных" СМИ - явление постоянное, сопутствующее авторитарному государству вплоть до очередной революции <***>. Именно поэтому проблема саморегулирования в сфере массовой информации представляется значительной не только в контексте избирательного законодательства, а в первую очередь в контексте развития российского законодательства о СМИ, целью которого является обеспечение становления и развития в России института свободных и ответственных СМИ.

<*> Китайчик М. Там же.
<**> СМИ и выборы. Организация и финансирование выборов. М.: Права человека, 2002. С. 8 - 10.
<***> См.: Шевердяев С. Политический контекст активизации разработки Федерального закона "О средствах массовой информации" в России и концепция закона // http://www.medialaw.ru/indep/index.htm.

Таким образом, состоявшиеся в 2003 - 2004 годах в России выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации в соответствии с Законом о выборах 2002 года выявили недостатки в правовом регулировании деятельности СМИ в период выборов, преодолеть которые представляется возможным лишь посредством строгого соблюдения требований Конституции Российской Федерации, а также с учетом международного опыта правового регулирования в этой сфере.