Мудрый Юрист

О соотношении гражданского и антимонопольного законодательства в России

Анатолий Рыженков, профессор кафедры гражданского и международного частного права Волгоградского государственного университета, доктор юридических наук.

В статье рассматриваются отдельные теоретические проблемы взаимодействия отрасли гражданского права и антимонопольного законодательства, сопоставляются разные подходы к этому вопросу, демонстрируются их различия на уровне предмета, метода и принципов правового регулирования.

Современное состояние системы российского законодательства характеризуется серьезными трансформациями его отраслевой структуры. Точнее, говорить об отраслевом делении права в его традиционном понимании, по существу, уже не представляется возможным. На смену относительно компактному, немногочисленному набору отраслей права приходит разнообразие нормативных комплексов, функционирующих по принципу взаимоналожения ("олимпийских колец") <1>, вследствие чего одни и те же общественные отношения могут становиться предметом двойного, тройного и т.д. регулирования.

<1> Подробнее см.: Анисимов А.П., Ветютнев Ю.Ю., Мохов А.А., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Обновление отраслевой структуры российского права // Новая правовая мысль. 2005. N 2. С. 2 - 5.

Ярким примером такого сравнительно нового для России нормативного комплекса служит антимонопольное законодательство. Характерно, что статус этого обширного нормативного массива до сих пор однозначно не определен. Вполне возможно рассматривать антимонопольное право в качестве и самостоятельной отрасли права, и межотраслевого правового института, и отрасли законодательства, не достигшей уровня отрасли права, и, наконец, в качестве так называемой комплексной отрасли. Плюралистичность этих понятий, исчезновение строгих критериев их разграничения ведет к тому, что ни один из перечисленных вариантов не может быть с уверенностью ни принят, ни отвергнут.

Отсюда возникает новый вопрос: как соотносится антимонопольное законодательство с "классическими" отраслями права, прежде всего гражданским? Эта проблема неизбежна хотя бы потому, что действующее российское гражданское законодательство определяет свой предмет исключительно широко, как "имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников" (п. 1 ст. 2 ГК РФ) <1>. Достоинство такого определения предмета гражданского законодательства состоит в том, что дополняет его элементами метода и принципов правового регулирования. Это позволяет, в частности, прийти к предварительному выводу о том, что общность предмета регулирования еще не означает общности самого регулирования, т.е. что предмет уже не является достаточным критерием для определения отраслевой принадлежности тех или иных норм.

<1> Часть первая ГК РФ от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ.

Нельзя упрекнуть антимонопольное законодательство в том, что вопрос о своем соотношении с гражданско-правовым регулированием оно оставляет без внимания. Напротив, п. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции <1> явно содержит попытку решения этой проблемы: "Антимонопольное законодательство Российской Федерации... основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации". Впрочем, эта попытка едва ли может считаться успешной. Сама конструкция "законодательство основывается на... Гражданском кодексе" отличается крайней неопределенностью. Слово "основываться" может пониматься по-разному: как отношение части и целого, как отношение общего и специального законов, как иерархическое соотношение по юридической силе или какой-либо иной вариант взаимодействия.

<1> Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

При этом применительно к Конституции РФ глагол "основываться" не может вызвать больших разночтений: речь идет о том, что антимонопольный Закон безоговорочно признает высшую юридическую силу Основного Закона и развивает его положения. Как мы попытаемся показать далее, о соотношении антимонопольного законодательства и ГК РФ этого сказать нельзя. Поэтому соседство Конституции РФ и ГК РФ в п. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции скорее сбивает с толку: если этот Закон и основывается на Кодексе, то вовсе не в том же самом смысле, в каком он основан на Конституции РФ.

Рассматриваемый вопрос затрагивается в Постановлении Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства". Однако вывод Суда, по существу, сводится к следующему: "...требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям. Это означает, в частности, что не подлежит признанию недействительным решение или предписание антимонопольного органа (а равно не может быть отказано антимонопольному органу в удовлетворении его исковых требований) только на основании квалификации соответствующих правоотношений с участием хозяйствующего субъекта, которому выдано предписание антимонопольного органа или к которому данным органом подан иск, как гражданско-правовых". Тем самым лишь констатируется, что гражданское и антимонопольное законодательство имеют общую сферу применения, но не разъясняется способ их взаимодействия.

Заметим, что в российской юридической литературе проблема соотношения гражданского и антимонопольного законодательства не только не получила своего решения, но и фактически до сих пор даже не была поставлена должным образом.

Так, неудачны все попытки обосновать "диффузию" гражданского и антимонопольного регулирования, проявляющиеся в признании ГК РФ одним из источников антимонопольного законодательства: "Источниками антимонопольного законодательства являются Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации" <1>; "ГК РФ признается одним из двух основных источников антимонопольного законодательства" <2>.

<1> Шальман О.В. Роль антимонопольного законодательства в становлении и развитии рынка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 7.
<2> Калятин В.О., Павлова Е.А., Суспицына М.В. Гражданско-правовое и антимонопольное регулирование исключительных прав: инструмент на выбор // Конкуренция и право. 2013. N 4. С. 52.

Этот вывод не находит никаких прямых подтверждений и, более того, косвенным образом опровергается положениями того же п. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции, где говорится, что антимонопольное законодательство "основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в статье 3 настоящего Федерального закона". Таким образом, явно различаются те источники права, на которых антимонопольное законодательство основывается, и те, из которых оно состоит. Бессмысленно было бы предполагать, что ГК РФ относится и к первой, и ко второй группе.

Для уточнения того, что стоит за анализируемой формулировкой п. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции, необходимо обратиться к содержанию базового источника антимонопольного законодательства и выяснить, в каком смысловом отношении оно находится к нормам и принципам гражданского права.

Если говорить о понятийном аппарате антимонопольного Закона, то он главным образом носит автономный от гражданско-правовой терминологии характер. Значительная часть основных понятий, закрепленных в ст. 4 Закона о защите конкуренции ("взаимозаменяемые товары", "товарный рынок", "дискриминационные условия", "монополистическая деятельность", "государственные или муниципальные преференции", "экономическая концентрация" и др.), не имеет аналогов в гражданском законодательстве. Другие понятия определяются с отсылками к гражданско-правовым терминам. Например, в п. 5 той же статьи вводится понятие "хозяйствующий субъект" - "коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации". В данном случае для целей антимонопольного регулирования выделена та группа субъектов гражданского права, которая самим гражданским законодательством в таком составе не предусматривается. Вместо цивилистического понятия "объект гражданских прав" антимонопольный Закон оперирует термином "товар", понимая его как "объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот" (п. 1 ст. 4 Закона о защите конкуренции). Здесь использование иного термина может быть оправдано тем, что речь идет об объектах гражданских прав, не изъятых из оборота.

В этих случаях несовпадение терминов гражданского и антимонопольного законодательства можно объяснить их смысловыми различиями. Однако понятие "соглашение" (п. 18 ст. 4 Закона о защите конкуренции) является почти полной калькой гражданско-правового понятия "договор": "...договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме" <1>. Таким образом, использование в антимонопольном законодательстве понятия соглашения вместо договора не имеет прагматического смысла.

<1> Ср.: "Договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей" (п. 1 ст. 420 ГК РФ).

В Законе о защите конкуренции активно используется также понятие добросовестности (чаще всего в словосочетании "недобросовестная конкуренция"). Но этот термин, судя по всему, понимается не в гражданско-правовом значении. Во-первых, его содержание раскрывается через неизвестное гражданскому законодательству понятие "добропорядочность" (п. 9 ст. 4 Закона о защите конкуренции). Во-вторых, добавляется отсутствующий в гражданском законодательстве обязательный признак недобросовестного поведения - причинение или возможность причинения убытков другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанесение или возможность нанесения вреда их деловой репутации (в гражданском праве согласно п. 1 ст. 10 ГК РФ недобросовестным считается осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу или действия в обход закона с противоправной целью независимо от наличия или отсутствия убытков).

Итак, в антимонопольном Законе практически нет следов того, что его понятийный аппарат основан на гражданско-правовой терминологии, а не просто заимствует ее отдельные элементы: в тех случаях, когда он включает в себя понятия, идентичные или близкие по смыслу к гражданско-правовым, они почти всегда переименованы, а при использовании гражданско-правовых терминов им придаются иные значения.

У гражданского и антимонопольного законодательства отсутствует единая основа и на уровне метода правового регулирования. Гражданско-правовой метод принято связывать с правонаделением, общедозволительной направленностью и диспозитивностью <1>. В действующем гражданском законодательстве это подтверждается положениями о "равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности" в ст. 2 ГК РФ.

<1> См.: Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972. С. 70 - 85.

Напротив, антимонопольное законодательство по своему содержанию носит преимущественно императивный, запретительный и ограничительный характер (запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением, на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов, на согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию, на недобросовестную конкуренцию и т.п.). Соответственно, не идет речи об автономии воли участников правоотношений, которые действуют в условиях антимонопольных требований, обязательных решений и предписаний антимонопольных органов, а также о равенстве сторон, поскольку значительную часть предмета антимонопольного регулирования составляют отношения с участием государственных органов, действующих на основе своих властных полномочий. Так, гл. 3 Закона о защите конкуренции полностью посвящена запретам на ограничивающие конкуренцию действия государственных и муниципальных органов, гл. 5 - предоставлению государственных или муниципальных преференций и т.п.

Несостоятельны также суждения, в соответствии с которыми меры антимонопольного регулирования будто бы представляют собой развитие отдельных положений и принципов гражданского права: "Эти меры направлены на соблюдение основополагающих принципов гражданского права: равенства участников гражданско-правовых отношений и свободы договора" <1>. В действительности все обстоит прямо противоположным образом.

<1> Калятин В.О., Павлова Е.А., Суспицына М.В. Указ. соч. С. 52.

Так, "равенство участников отношений" в гражданском законодательстве не может пониматься иначе, чем их формально-юридическое равноправие, но вовсе не как стремление к фактическому уравниванию субъектов гражданского права (если пользоваться терминологией Б.Н. Чичерина, "равенство прав", а не "равенство состояний" <1>); иное противоречило бы, помимо прочего, другим основным началам гражданского законодательства, а именно свободе договора и недопустимости произвольного вмешательства в частные дела <2>.

<1> См.: Чичерин Б.Н. Собственность и государство. СПб., 2005. С. 242 - 249.
<2> Подробнее см.: Рыженков А.Я. Основные начала (принципы) российского гражданского законодательства и смежных отраслей права. М., 2015. С. 46.

Антимонопольное законодательство, напротив, стремится именно к фактическому выравниванию участников регулируемых им отношений, чтобы исключить возможность экономически сильного, доминирующего на рынке субъекта влиять на конкуренцию, и с этой целью формально-юридическое равенство подвергается ограничению.

Что касается свободы договора, то она предполагает возможность участников гражданских правоотношений самостоятельно принимать решение о заключении или незаключении договора, определять его вид, даже прямо не предусмотренный законом, а также устанавливать конкретные условия. Все эти возможности исключаются в силу антимонопольного запрета на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов (ст. 11 Закона о защите конкуренции). В частности, на соглашения об установлении или поддержании цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок, о сокращении или прекращении производства товаров и другие, вполне корректные с гражданско-правовой точки зрения, в соответствии с принципом свободы договора, в том числе в рамках права на заключение "непоименованных договоров" (п. 2 ст. 421 ГК РФ).

Таким образом, многие из основных начал гражданского законодательства не получают никакого воплощения в сфере антимонопольного регулирования. Те принципы гражданского права, которые действительно находят отражение в антимонопольном законодательстве, довольно немногочисленны. К ним относятся, например, положения об ограничениях гражданских прав, закрепленные в ч. ч. 3 и 5 ст. 1 ГК РФ. В Постановлении Пленума ВАС РФ от 30 июня 2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" подчеркивается: "К нормам ГК РФ, на которых основано антимонопольное законодательство, относятся, в частности, статья 1 ГК РФ, которой установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом (при этом к числу законов, вводящих соответствующие ограничения, относится и Закон о защите конкуренции)..." (п. 1). С этим можно согласиться, но следует добавить: в данном случае получает свое развитие не столько норма или принцип гражданского права, сколько именно нормативное изъятие (исключение), допускающее отступление от общих начал гражданско-правового регулирования.

Другую параллель с антимонопольным законодательством можно усматривать в ст. 10 ГК РФ: "В частности, ст. 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) запрещает злоупотребление правом и не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции" <1>.

<1> Шальман О.В. Указ. соч. С. 6 - 7.

Однако, во-первых, положения ГК РФ о запрете злоупотребления правом не имеют прямого отношения к антимонопольному законодательству, в котором речь идет о "злоупотреблении доминирующим положением", т.е. не юридическим, а фактическим состоянием. В-вторых, положение ч. 1 ст. 10 Кодекса о недопустимости использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции, строго говоря, не столько является цивилистическим по своей природе, сколько прямо вытекает из ч. 2 ст. 34 Конституции РФ.

По вопросу о соотношении гражданского и антимонопольного законодательства в России можно сделать следующие предварительные выводы:

1. Содержащееся в п. 1 ст. 2 Закона о защите конкуренции положение, в соответствии с которым антимонопольное законодательство "основывается на... Гражданском кодексе Российской Федерации", представляет собой неработоспособную конструкцию и должно рассматриваться в качестве нормативного излишества.

2. Хотя антимонопольное и гражданское законодательство имеют общий предмет регулирования, между ними нет существенного сходства на уровне метода и принципов правового регулирования; использование в антимонопольном законодательстве отдельных гражданско-правовых терминов сопряжено, как правило, с их переименованием или изменением значений.

3. При помощи антимонопольного законодательства осуществляется совершенно независимое от гражданского права и чужеродное по сравнению с ним регулирование имущественных отношений даже в тех случаях, когда они уже урегулированы гражданским законодательством.