Мудрый Юрист

О базовых государственных информационных ресурсах

Попов Д.А., кандидат юридических наук, руководитель направления департамента электронного правительства ПАО "Ростелеком".

Проводится анализ законодательства и сложившейся правоприменительной практики в связи с созданием базовых государственных информационных ресурсов (далее - БГИР). Доказывается необходимость подготовки единой законодательной и методологической основы по вопросам БГИР, предлагается структура и общие требования к содержанию проекта федерального закона "О базовых государственных информационных ресурсах", формулируются базовые принципы создания и эксплуатации БГИР.

Ключевые слова: базовый государственный информационный ресурс, предоставление государственных услуг, исполнение государственных функций, межведомственное электронное взаимодействие, правила создания и эксплуатации базовых государственных информационных ресурсов.

On the basic state information resources

D.A. Popov

Popov D.A., candidate of law, head of department of e-government of the PJSC "Rostelecom".

In article analyzes the current legislation governing the creation and use of basic state information resources as source legally and verified information, defines the role and tasks of basic state information resources, including in the provision of public services and the performance of public functions. A brief analysis of the program document of the Russian Federation on the establishment of the state information systems, proved fragmentation of legislation this sphere of social relations and lack of a unified methodological framework for the construction of monolithic functionally and logically related database systems. The necessity of drafting of a federal law defining the basic role of base state information resources, principles and order of creation, the legal regime of the information contained therein.

Key words: base state information resource, provision of state services, performance of public functions, interagency electronic interaction.

Обеспечение доступности государственных услуг и повышение эффективности исполнения государственных функций - одни из главных целей формируемого в России информационного государства <1>.

<1> См.: подпрограмму "Информационное государство" государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)", утв. Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 313 "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011 - 2020 годы)" // http://www.pravo.gov.ru - 27.02.2015.

Их достижение возможно при условии решения двух задач: создание БГИР и формирование ИКТ-инфраструктуры для организации межведомственного информационного взаимодействия.

Базовые государственные информационные ресурсы востребованы в первую очередь как поставщики юридически значимой информации при предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций. Сведения, обладающие признаками БГИР <2>, формируются, как правило, в ходе исполнения регистрационно-учетных и контрольно-надзорных функций государства. К таковым, в числе прочего, относятся: 1) индивидуально-персонифицированные данные граждан (ФИО, место рождения, семейное положение, место жительства, сведения о прохождении воинской службы); 2) профессионально-квалификационные данные о гражданах (образование и профессия, сведения о прохождении трудовой деятельности, медицинские и иные запреты и ограничения на занятие профессиональной деятельностью, реестры экспертов, арбитражных управляющих); 3) данные экономического характера (реестры юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, движимого и недвижимого имущества, лицензиатов, аккредитованных лиц, саморегулируемых организаций, недобросовестных поставщиков); 4) сведения публично-правовых образований (сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций), ОКТМО, реестры органов государственной власти и органов местного самоуправления, реестры уставов муниципальных образований); 5) иные юридические факты (данные о привлечении физических и юридических лиц к юридической ответственности, результаты интеллектуальной деятельности и их правообладатели и т.д.).

<2> В соответствии с Требованиями к порядку формирования, актуализации и использования базовых государственных информационных ресурсов, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.09.2012 N 928 "О базовых государственных информационных ресурсах", БГИР предназначены для использования при осуществлении межведомственного информационного взаимодействия в целях предоставления государственных и муниципальных услуг или исполнения государственных и муниципальных функций.

Создание общей ИКТ инфраструктуры необходимо для выполнения транспортно-логистической функции формируемых информационных потоков. Сюда относятся центры обработки и сети передачи данных, единая система межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ), рабочие станции и др.

При внедрении информационно-коммуникационных технологий (далее - ИКТ) в деятельность органов власти наряду с технологическими аспектами требуют решения и вопросы правового характера <3>. Поэтому потребность в урегулировании общественных отношений, возникающих в связи с созданием БГИР и общей ИКТ-инфраструктуры, очевидна.

<3> См.: Дрожжинов В. 2013 год: электронное правительство России на перепутье. URL: http://www.pcweek.ru/gover/article/detail.php?ID=157690 (дата обращения: 25.03.2015).

Результат анализа действующего законодательства показывает, что процесс формирования общих правил создания и функционирования ИКТ-инфраструктуры близок к своему завершению: сформулирован понятийный аппарат (дано определение дефинициям "инфраструктура взаимодействия электронного правительства" и "межведомственное информационное взаимодействие" <4>); регламентированы цели создания, классифицированы элементы инфраструктуры взаимодействия электронного правительства и определен состав входящих в нее государственных информационных систем (далее - ГИС) <5>; установлены назначение федерального СМЭВ и правовая основа для создания ее регионального сегмента, обеспечена возможность обмена сведениями конфиденциального характера <6>; определены задачи и функционал СМЭВ <7>; утверждены технические требования к взаимодействию ГИС с использованием СМЭВ <8>.

<4> См.: ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
<5> См.: Постановление Правительства РФ от 08.06.2011 N 451 "Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме" // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Там же. Статья 7.1.
<7> См.: Постановление Правительства РФ от 08.09.2010 N 697 "О единой системе межведомственного электронного взаимодействия" // СЗ РФ. 2010. N 38. Ст. 4823.
<8> См.: Приказ Минкомсвязи РФ от 27.12.2010 N 190 "Об утверждении Технических требований к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 28.02.2011. N 9.

Итоги исследования действующего законодательства и материалов правоприменительной практики 2011 - 2014 гг. свидетельствуют о фрагментарности и ведомственной разобщенности нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с БГИР. Правовая основа по этой тематике формируется не так динамично <9>, принимаемые нормативные правовые акты порой дублируют положения государственных стандартов <10>. Не определены стратегия, цели и задачи БГИР, алгоритм их формирования <11> и роль в инфраструктуре электронного правительства и системе государственного управления в целом.

<9> См.: Требования к порядку создания БГИР, их актуализации и использования и Порядок ведения реестра БГИР утверждены Постановлением Правительства РФ от 14.09.2012 N 928, т.е. через два года после принятия Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". При этом Порядок создания БГИР дублирует государственный стандарт ГОСТ 34.601-90 "Автоматизированные системы. Стадии создания".
<10> Утвержденный Порядок создания БГИР, их актуализации и использования частично дублирует ГОСТ 34.601-90 "Автоматизированные системы. Стадии создания". См.: Там же
<11> В Постановлении Правительства РФ от 14.09.2012 N 928 "О базовых государственных информационных ресурсах" устанавливаются требования к содержанию нормативного правового акта, регламентирующего порядок формирования и использования базового ресурса, т.е. единого порядка создания БГИР нет.

Стоит отметить, что часть выявленных недостатков устранена в связи с принятием Концепции методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов <12> (далее - Концепция). В этом документе доказывается необходимость выработки общей методологии создания БГИР, дается определение базовым государственным информационным ресурсам как социально-правовому феномену, определяется алгоритм создания методологической основы для БГИР.

<12> См.: распоряжение Правительства РФ от 10.05.2014 N 793-р "Об утверждении Концепции методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов" // www.pravo.gov.ru. 14.05.2014.

Однако некоторые аспекты деятельности органов власти, подлежащие нормативно-правовому регулированию, по-прежнему оказались за рамками Концепции: потребности общества и государства в БГИР объективно не оценены и не консолидированы; нет стратегии и базовых принципов создания БГИР; не сформирована юридическая конструкция БГИР как совокупность взаимоувязанных мероприятий, имеющих общую организационно-правовую и информационно-логическую структуру; роль субъектов РФ и муниципальных образований в создании БГИР не раскрыта; требуют на законодательном уровне разрешения вопросы о соотношении понятий "персональные данные" и "сведения БГИР", БГИР и "государственные информационные системы"; механизм реализации Концепции предусматривается лишь на технологическом уровне. Такой подход является следствием преобладания технократического взгляда на рассматриваемую проблематику, обусловливает фрагментарность и алогичность процесса формирования БГИР.

Последствиями этих негативных явлений на практике являются перманентная корректировка функциональных требований к создаваемым информационным ресурсам, что влечет дополнительные бюджетные расходы <13>; десинхронизация процессов по разработке программного обеспечения, поставке оборудования и подготовке нормативной базы для функционирования БГИР, что осложняет их ввод в промышленную эксплуатацию; неиспользование при создании БГИР действующей инфраструктуры электронного правительства, что в дальнейшем затрудняет корректное встраивание создаваемых государственных информационных ресурсов в общую ИКТ-инфраструктуру.

<13> См.: ДИТ Москвы обвиняют в многократном дублировании затрат на электронные дневники // http://smb.cnews.ru/top/2015/06/22/dit_moskvy_obvinyayut_v_mnogokratnom_dublirovanii_zatrat_na_elektronnye_dnevniki_596789 (дата обращения: 23.06.2015).

Например, Концепция введения в Российской Федерации удостоверения личности гражданина Российской Федерации, оформляемого в виде пластиковой карты с электронным носителем информации, и плана мероприятий по реализации Концепции предусматривает создание комплексной системы однозначной идентификации граждан Российской Федерации <14>. К числу принципов создания системы относится максимальное использование возможностей существующих систем и инфраструктурных решений, в том числе сформированных в рамках создания электронного правительства <15>. Однако утвержденные Правила формирования системы <16> не предполагают использование функционала Единой системы идентификации и аутентификации <17> и СМЭВ.

<14> См.: распоряжение Правительства РФ от 19.09.2013 N 1699-р "Об утверждении Концепции введения в Российской Федерации удостоверения личности гражданина Российской Федерации, оформляемого в виде пластиковой карты с электронным носителем информации, и плана мероприятий по реализации Концепции"// www.pravo.gov.ru. 24.09.2013.
<15> См.: Там же. Раздел III.
<16> См.: Постановление Правительства РФ от 05.01.2015 N 4 "Об утверждении Правил формирования, ведения и использования базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" // www.pravo.gov.ru. 08.01.2015.
<17> См.: Постановление Правительства РФ от 10.07.2013 N 584 "Об использовании Федеральной государственной информационной системы "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме" // www.pravo.gov.ru. 20.07.2013.

Другим недостатком Концепции является непроработанность вопроса о перечне информации и порядке ее получения из других БГИР для выполнения системой своих функций. Так, согласно Концепции состав участников поддержки жизненного цикла удостоверения личности, их полномочия и область ответственности определяются в ходе выполнения работ по техническому проектированию. Однако рекомендуемая последовательность выполнения работ не только свидетельствует об отсутствии части исходных данных для формирования требований к самой системе, но и противоречит действующему государственному стандарту <18>, предписывающему определять функциональные требования к информационным системам до начала работ по техническому проектированию.

<18> См.: ГОСТ 34.601-90 "Автоматизированные системы. Стадии создания" // http://www.rugost.com (дата обращения: 15.06.2015).

Отсутствие общей государственной стратегии и единых требований к порядку создания БГИР сказывается на эффективности и сроках реализации государственных ИКТ-мероприятий.

Ни один национальный проект, ни одна реформа, да и любая отраслевая и функционально определенная задача в деятельности государства не могут быть реализованы без учета численности, состава и состояния необходимых параметров населения <19>. По оценкам специалистов Статистического бюро ООН, системы учета населения функционируют более чем в 60 странах, т.е. в каждой третьей стране мира <20>. Наличие единой базы данных о населении позволяет сократить бюджетные расходы при миграционном, налоговом и воинском учете, статистическом наблюдении, отправлении правосудия; упростить порядок предоставления широкого круга государственных услуг; повысить эффективность правоохранительной деятельности. В этой связи значимость единой системы учета записей актов гражданского состояния (далее - ЗАГС), обеспечивающей поиск <21> и поставку запрашиваемых данных, как БГИР сложно переоценить.

<19> См.: Сергиенко Л.А. Новые подходы к государственному персональному учету населения в Российской Федерации. Цит. по: Бачило И.Л. Важный шаг в регулировании информационных прав граждан // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. N 11.
<20> См.: Карандаев Г.Н., Огрызлов А.А. Экономическое обоснование создания системы персонального учета населения Российской Федерации. М., 2007. URL: http://viperson.ru/data/200805/versij19.09.07.doc (дата обращения: 24.03.2015).
<21> На сегодня сведения об АГС хранятся в региональных и муниципальных базах данных, поскольку полномочия Российской Федерации по их регистрации переданы на исполнение органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления.

Изменения в отраслевой Федеральный закон <22> обеспечили легальность функционирования действующих, но разнородных в организационно-технологическом плане региональных и муниципальных информационных систем органов ЗАГС. Результаты апробации создаваемой федеральной ГИС подтвердили необходимость принятия нормативных правовых актов РФ, устанавливающих:

<22> См.: Федеральный закон от 31.12.2014 N 517-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния" // www.pravo.gov.ru. 31.12.2014.<23> Перечень органов власти, уполномоченных на получение сведений об актах гражданского состояния, определен в статье 12 Федерального закона от 15.11.1997 N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" // СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.
<24> Предполагает разработку и согласование с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти ролевой модели доступа к данным ЗАГС в зависимости от объема предоставленных полномочий.

Выявленные правовые пробелы создают риск несвоевременного ввода ГИС в эксплуатацию <25>, осложняют оперативное получение первичных данных о населении при предоставлении иных государственных услуг.

<25> См.: п. 12 Плана мероприятий по реализации Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, утв. распоряжением Правительства РФ от 25.12.2013 N 2516-р // www.pravo.gov.ru. 11.06.2014.

Концепцией федеральной системы подготовки граждан Российской Федерации к военной службе на период до 2020 года <26> предусматривается создание единой системы государственного статистического учета призывных ресурсов. Однако цели, задачи и функционал ГИС в документе не отражены, что не позволяет оценить ее возможности как поставщика юридически значимой информации и спрогнозировать необходимость разработки интеграционных сервисов при предоставлении иных государственных услуг.

<26> См.: распоряжение Правительства РФ от 03.02.2010 N 134-р "О Концепции федеральной системы подготовки граждан Российской Федерации к военной службе на период до 2020 года".

В этой связи отсутствие общей методологической и правовой основы БГИР, несовершенство понятийно-категориального аппарата <27> увеличивают риски получения "разносортной мозаики" вместо единой экосистемы электронного государства.

<27> В федеральном законодательстве нет четкого определения БГИР, что не позволяет определить, на какие ГИС распространяются требования Постановления Правительства РФ от 14.09.2012 N 928 "О базовых государственных информационных ресурсах".

Учитывая вышеизложенное, предлагается использовать метод правового прогнозирования как способ определения оптимального правового воздействия <28> на процессы создания БГИР; разработать проект федерального закона "О базовых федеральных государственных информационных ресурсах", регламентирующего следующие аспекты:

<28> Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. N 3. С. 5 - 16.<29> См.: Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // http://www.pravo.gov.ru. 30.06.2014.<30> См.: Постановление Правительства РФ от 08.06.2011 N 451 "Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме" // СЗ РФ. 2011. N 24. Ст. 3503.<31> По мнению автора, требования Федерального закона "О персональных данных" должны распространяться и на отношения, возникающие в связи с реализацией предлагаемого к разработке проекта федерального закона.

Для решения общей задачи требуется решить ряд отраслевых вопросов, в числе которых ввод в эксплуатацию единой системы учета записей актов гражданского состояния. В этой связи предлагается подготовить законопроект о внесении изменений в Федеральный закон от 15.11.1997 N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния", дополнив его главой "Государственная информационная система органов ЗАГС" с регламентацией следующих вопросов:

цели и задачи, роль и структура <32> федеральной государственной информационной системы "Электронный ЗАГС" как базового государственного информационного ресурса;

<32> Предполагается, что информационная система формируется из федерального, регионального и муниципального сегментов с соответствующими ролями и полномочиями пользователей.

требования к формированию и ведению электронных архивов АГС;

порядок присвоения уникального идентификационного номера актовой записи в масштабах Российской Федерации <33>;

<33> Опыт зарубежных стран показывает, что формирование уникального идентификатора гражданина есть одно из базовых правил эффективного использования БГИР, который в большинстве стран присваивается при государственной регистрации факта рождения.

общие правила межведомственного взаимодействия при предоставлении сведений об актах гражданского состояния;

Общие требования к порядку предоставления государственных услуг органов ЗАГС с использованием государственных информационных систем "Электронный ЗАГС" и Единый портал государственных услуг <34>.

<34> Порядок и условия предоставления органами ЗАГС государственных услуг в электронной форме детализируются в соответствующем регламенте Минюста России.

Список использованной литературы

  1. Дрожжинов В. 2013 год: Электронное правительство России на перепутье. URL: http://www.pcweek.ru/gover/article/detail.php?ID=157690.
  2. Сергиенко Л.А. Новые подходы к государственному персональному учету населения в Российской Федерации // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. N 11.
  3. См.: Карандаев Г.Н., Огрызлов А.А. Экономическое обоснование создания системы персонального учета населения Российской Федерации. URL: http://viperson.ru/data/200805/versij19.09.07.doc.
  4. Рудычева Н. Большие данные в госсекторе: опыт Пакистана. URL: http.www.bigdata.cnews.ru/reviews/index.shtml?2015/04/01/594475.
  5. Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. N 3. С. 5 - 16.