Мудрый Юрист

Сотрудничество институтов европейского союза в бюджетной сфере

Кудряшов Владислав Васильевич, доцент Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса, кандидат исторических наук.

Соглашения между институтами Европейского союза о сотрудничестве и взаимодействии при разработке, утверждении и исполнении бюджета ЕС, а также внесении в него изменений являются специфическим европейским финансово-правовым механизмом.

Они в определенной степени затрагивают проблему конституционного устройства Европейского союза. Количество межинституционных соглашений, заключенных между Европарламентом, Комиссией и Советом, резко возросло с подписанием Маастрихтского договора.

Межинституционные соглашения (МИС) предназначены для облегчения межведомственного сотрудничества и предотвращения конфликтов между институтами. МИС - это прагматичный ответ на проблемы межведомственного сотрудничества, так как они отражают тенденцию к укреплению позиций Европарламента в области конституционного устройства ЕС через расширение его полномочий в сфере управления, обладания информацией и законодательных полномочий, практически уравнивая его с Советом.

Ключевые слова: межинституционные соглашения, бюджет ЕС, Европарламент, Еврокомиссия, Европейский совет.

Cooperation of institutes of the European Union in the budget sphere

V.V. Kudryashov

Kudryashov Vladislav V., Candidate of Historical Sciences, Assistant Professor of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Class 3 Active State Counsellor of the Russian Federation.

Agreements between the institutions of the European Union on cooperation and interaction in the development, approval and implementation of the EU budget, as well as making changes to it is a specific European financial and legal mechanism.

They address to some extent the problem of the constitutional structure of the European Union, and the number of inter-institutional agreements between the European Parliament, the Commission and the Council (IIAs) has increased dramatically with the signing of the Maastricht Treaty.

IIAs are designed to facilitate interinstitutional co-operation and prevent conflicts between the institutions. IIAs is a pragmatic response to the problem of inter-agency cooperation, since they tend to strengthen the EP's position in the EU's constitutional set-up by expanding the EP's control, information and legislative competencies, and placing it on an equal footing with the Council.

Key words: Interinstitutional Agreements (IIAs), EU budget, the European Parliament, the European Commission, the European Council.

Финансовой основой Европейского союза (ЕС) является автономный бюджет, который формируется за счет собственных средств - налогов и сборов от импорта сельскохозяйственной продукции, части национального НДС государств-членов, а также отчислений от ВВП государств-членов в размере 1,2% ВВП.

Правовое регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса занимает важное место в деятельности основных структур т.н. институционального механизма ЕС.

Согласно ст. 13 (9) Договора о Европейском союзе (Маастрихт, 07.02.1992, в редакции Лиссабонского договора 2007 г.) (далее - ДЕС) институциональный механизм ЕС призван проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели и служить его интересам <1>.

<1> СПС "Гарант". На англ. яз. см.: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/;jsessionid=XTqFTT1LzQX6SJF3RncH-5Q92jh8f2BD1GfQlPTbwz2JQ6BTZlSzJ!-1703313794?uri=O-J:C:2012:326:TOC.

Институтами ЕС являются Европейский парламент, Совет, Европейская комиссия, Европейский центральный банк и др. (далее - Институты). Каждый Институт действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему в первичных договорах о ЕС <2>, в соответствии с предусмотренными договорами процедурами, условиями и целями и сотрудничает с другими Институтами <3>.

<2> Первичными договорами ЕС считаются: Договор о функционировании ЕС (ДФЕС) (Рим, 1957 г., Лиссабон, 2007 г.), Договор о Европейском союзе (ДЕС) (Маастрихт, 1992 г., Лиссабон, 2007 г.) и др.
<3> Для удобства в настоящем материале Комиссия, Совет и Европарламент именуются с заглавной буквы - Институты; в тексте документа также используется термин "две (обе) ветви бюджетной власти", под которыми понимаются Совет и Европарламент.

Применительно к бюджетной сфере Европейский парламент совместно с Советом осуществляет законодательную и бюджетную функции (соответственно ст. 14 (9A) и ст. 16 (9C) ДЕС), а Комиссия, согласно ст. 17 (9D) ДЕС, исполняет бюджет и управляет программами. Она выступает с инициативами по составлению ежегодной и многолетней программ Союза в целях достижения межинституционных соглашений.

В целях согласования и координации своей деятельности Институты ЕС не ограничиваются нормами первичных договоров о ЕС, а согласно ст. 295 (252 bis) <4> Договора о функционировании Европейского союза (далее - ДФЕС) проводят взаимные консультации и организуют по общему согласию порядок своего сотрудничества, заключая при соблюдении Договоров межинституционные соглашения (Interinstitutional Agreement, IIA), которые могут носить обязательный характер.

<4> Нумерация статей Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза и их порядок расположения изменены Лиссабонским договором 2007 г. Новая нумерация обозначена словами "статья_"; нумерация, использованная в Лиссабонском договоре, помещена в скобки, например ст. 295 (252 bis).

По мнению Маурера, Китц и Фёлкела (Maurer, Kietz, ), Договоры не поощряют в явной форме Институты ЕС к заключению межинституционных соглашений. Однако ст. 10 ДЕС в сочетании с Декларацией N 3 к ст. 10 ДЕС, прилагаемой к заключительному акту Ниццкого договора, обычно интерпретируется как неявная правовая основа для заключения МИС. Статья 10 ДЕС обязывает национальные и европейские Институты поддерживать лояльное сотрудничество <5>.

<5> Andreas Maurer, Daniela Kietz, Christian . Interinstitutional Agreements in the CFSP: Parliamentarisation through the Backdoor? 2005. Mode of access: https://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&c-d=7&ved=0CFQQFjAG&url=http%3A%2F%2Faei.pitt.edu%2F3072%2F2%2FIIAsInCFSP_MaurerKietzV%25C3%25B6lkel_18.3.05.doc&ei=T2laU6XWDcavygPr3ILw-BQ&usg=AFQjCNFLpOR2c9aWBTubbJ1tvZ0P0VwC3g&b-vm=bv.65397613,d.bGE&cad=rjt. Последнее посещение: 07.05.2014. Согласно существующей редакции текста ДЕС речь идет о ст. 13.

Как известно, правовая система ЕС основана на актах первичного правового регулирования (договоры) и вторичном законодательстве (директивы, регламенты). Межинституционные соглашения относятся ко второй группе и являются отдельным видом правового регулирования, характерным только для финансовой системы ЕС. Эти соглашения носят более процедурный характер, чем материальный, и не порождают новых и не изменяют имеющихся прав европейских институтов в бюджетной сфере.

Отметим, что кроме бюджетных межинституционных соглашений, имеется, например, Межинституционное соглашение между Европейским парламентом и Европейским центральным банком о практических условиях осуществления демократической подотчетности и надзора за осуществлением задач, возложенных на ЕЦБ в рамках Единого надзорного механизма <6> и др. Можно утверждать, что механизм межинституционных соглашений (МИС) является специфической практикой Европейского союза.

<6> European Parliament decision of 9 October 2013 on the conclusion of an Interinstitutional Agreement between the European Parliament and the European Central Bank on the practical modalities of the exercise of democratic accountability and oversight over the exercise of the tasks conferred on the ECB within the framework of the Single Supervisory Mechanism (2013/2198(ACI)). Mode of access: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2013-0404&language=EN.

Межинституционные соглашения - это официальные договоренности между Институтами ЕС, заключаемые в письменной форме и публикуемые в Официальном журнале Европейского союза (OJEU). Их цель заключается в организации и содействии сотрудничеству между Институтами. Межинституционные соглашения в бюджетной сфере <7> носят трехсторонний характер, хотя по иным вопросам возможны и двусторонние соглашения (см. выше Соглашение между Европарламентом и ЕЦБ).

<7> В литературе их еще называют "бюджетными соглашениями между Институтами ЕС". См., например: Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник для вузов / рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтин. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2005. С. 913. По мнению автора, согласно российскому пониманию, это обычное межведомственное соглашение.

Этот тип соглашения стал результатом институциональной практики и был закреплен в учредительных договорах ЕС с момента вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. Статья 295 Договора о функционировании ЕС признает существование межинституционных соглашений и указывает, что обязательный характер соглашения зависит от пожеланий сторон соглашения. Кроме того, межинституционные соглашения могут, например, иметь форму кодексов поведения, руководящих указаний или заявлений <8>.

<8> Mode of access: http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/decisionmaking_process/ai0035_en.htm.

В российской юридической литературе эти европейские соглашения именуют формой перспективного финансового планирования, или финансового прогноза (рамочного плана) <9>.

<9> Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека... С. 930.

Финансовые прогнозы разрабатывались в 1998 г. - на период 1988 - 1992 гг. (Пакет Делора I); в 1992 г. на период 1993 - 1999 гг. (Пакет Делора II); в 1999 г. - на период 2000 - 2006 гг.; в 2006 г. на период 2007 - 2013 гг. <10>

<10> Там же.

Лиссабонским договором, который вступил в силу 1 декабря 2009 г., были введены новые положения, касающиеся бюджета ЕС. Согласно ст. 312 Договора о функционировании ЕС (ДФЕС) многолетний финансовый план должен быть предметом Регламента Совета (Council Regulation), принятого единогласно, с последующим утверждением Европарламентом.

До 2006 г. такие многолетние финансовые рамочные планы назывались "финансовыми перспективами" (financial perspective), позже - "финансовыми рамочными планами" (financial framework); формулировка "многолетний финансовый рамочный план" (multiannual financial framework) была введена Лиссабонским договором <11>.

<11> Пазына Е.А. Правовые основы бюджета и бюджетного процесса Европейского союза: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. 2010. Режим доступа: http://www.dissercat.com/content/pravovye-osnovy-byudzheta-i-byudzhetnogo-protsessa-evropeiskogo-soyuza#ixzz30GWY36ec.

Межинституционное сотрудничество по бюджетным вопросам в ЕС восходит к 1999 г., когда было заключено первое соглашение между Европейским парламентом, Советом Европейского союза и Комиссией Европейских сообществ (Межинституционное соглашение от 6 мая 1999 г. между Европейским парламентом, Советом и Комиссией по бюджетной дисциплине и совершенствованию бюджетной процедуры <12>).

<12> OJ C 172, 18.6.1999, p. 1.

Его заменило соглашение от 2002 г. (Межинституционное соглашение от 7 ноября 2002 г. между Европейским парламентом, Советом и Комиссией о финансировании Фонда солидарности Европейского союза, дополняющего Межинституционное соглашение от 6 мая 1999 г. о бюджетной дисциплине и совершенствовании бюджетной процедуры <13>).

<13> OJ C 283, 20.11.2002, p. 1.

Накопленный опыт сотрудничества между Институтами ЕС в бюджетной сфере лег в основу Межинституционного соглашения (МИС) между Европейским парламентом, Советом Европейского союза и Комиссией Европейских сообществ по бюджетной дисциплине и рациональному управлению финансами 2006 г., которое имело целью соблюдение (implementation) бюджетной дисциплины и улучшение функционирования ежегодной бюджетной процедуры и сотрудничества между Институтами по бюджетным вопросам, а также по обеспечению эффективного финансового управления.

Соглашение (МИС 2006) вступило в силу 1 января 2007 г. и заменило Межинституционное соглашение от 6 мая 1999 г. и Межинституционное соглашение от 7 ноября 2002 г.

Согласно МИС 2006 соблюдение бюджетной дисциплины распространялось на все расходы и являлось обязательным для всех Институтов в течение периода действия Соглашения. Соглашение не изменяло соответствующих бюджетных полномочий Институтов, предусмотренных в Договорах <14>.

<14> Interinstitutional Agreement between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline and sound financial management (2006/C 139/01). Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/;jsessionid=1DyRTGmYRMynjLngLgHGgtBpwtrp-fK2vHgPJ9Qz4Kr30DRLpLkhN!-1827829814?uri=CELEX-:32006Q0614(01)#text; http://www.cvce.eu/content/publication/2006/7/4/4b6dfee6-bd30-489a-911c-dafa085e8c14/publishable_en.pdf.

В рамках Соглашения о бюджетной дисциплине и эффективном финансовом управлении европейские Институты организуют свое сотрудничество в целях улучшения функционирования бюджетной процедуры и обеспечить надлежащее финансовое управление европейских финансов.

МИС 2006 состояло из трех частей:

Финансовый план (financial framework) предназначался для упорядоченного осуществления расходов ЕС в течение соответствующего периода. Для каждого из годов с 2007 по 2013 г. финансовым планом устанавливаются потолки (ceilings) для каждой категории расходов. Институты обязаны были использовать свои бюджетные полномочия таким образом, чтобы обеспечить соответствие этим потолкам. Потолки были установлены в пределах собственных ресурсов ЕС.

Соглашением МИС 2006 были установлены правила мобилизации и объем определенных инструментов за пределами финансового плана: Резерва экстренной помощи (Emergency aid reserve), Фонда солидарности (Solidarity Fund); Инструмента гибкости (Flexibility instrument); Европейского фонда корректировки глобализации (European Globalisation Adjustment Fund).

Кроме того, МИС 2006 г. предусматривало межинституционное сотрудничество в ходе бюджетных процедур в отношении: составления бюджета, классификации расходов, включения финансовых положений в законодательные акты, финансирования мер в сфере общей внешней политики и политики безопасности.

Изменения, внесенные Лиссабонским договором, потребовали пересмотра Межинституционного соглашения 2006 г., и 3 марта 2010 г. Комиссия приняла предложение по Положению о многолетнем финансовом плане (Multiannual Financial Framework Regulation) и проект межинституционного соглашения о бюджетной дисциплине, которое должно будет заменить МИС о бюджетной дисциплине и рациональном финансовом управлении 2006 г.

Многие структурные положения МИС 2006 были перенесены в новое соглашение - Межинституционное соглашение между Европейским парламентом, Советом и Комиссией по бюджетной дисциплине, сотрудничеству в бюджетных вопросах и рациональному управлению финансами, принятое 2 декабря 2013 г. <15> (далее - Соглашение, МИС 2013).

<15> Interinstitutional Agreement of 2 December 2013 between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on sound financial management. Mode of access: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=O-J:C:2013:373:0001:0011:EN:PDF.

МИС 2013 принято в соответствии со ст. 295 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС). Как и прежде, целью Соглашения является соблюдение бюджетной дисциплины и улучшение прохождения ежегодной бюджетной процедуры, укрепление сотрудничества между Институтами по бюджетным вопросам, а также обеспечение рационального финансового управления.

Бюджетная дисциплина распространяется на реализацию всех расходов. Соглашение является обязательным для всех Институтов весь период своего действия.

Соглашение, как и его предыдущие аналоги, не изменяет соответствующие бюджетные полномочия Институтов, предусмотренные в Договорах, Регламенте Совета (ЕС, Евратом) N 1311/2013 <16> (Положение о многолетнем финансовом плане) и в Регламенте (ЕС, Евратом) N 966/2012 Европейского парламента и Совета <17> (Положение о финансах).

<16> Council Regulation (EU, Euratom) No 1311/2013 of 20 December 2013 laying down the Multiannual Financial Framework for the years 2014 - 2020 (OJ L 347, 20.12.2013, p. 884).
<17> Regulation (EU, Euratom) No 966/2012 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 on the financial rules applicable to the general budget of the Union and repealing Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 (OJ L 298, 26.10.2012, p. 1).

Любые изменения Соглашения вносятся только при общем согласии всех Институтов. Соглашение вступает в силу 23 декабря 2013 г. и заменяет Межинституционное соглашение от 17 мая 2006 г. <18>

<18> OJ C 139, 14.6.2006, p. 1.

Будучи схожим с МИС 2006 г. по структуре, Соглашение 2013 г. также состоит из трех частей, однако наполненных несколько иным содержанием.

Часть I содержит дополнительные положения, связанные с многолетним финансовым планом (МФП), и положения о специальных инструментах, не включенных в МФП.

Часть II касается межинституционного сотрудничества в бюджетной процедуре.

Часть III содержит положения, касающиеся рационального управления фондами Союза.

В Части I основное по значимости место уделяется порядку формирования и расходования специальных финансовых инструментов, не включенных в МФП, без указания их объема. Это - Резерв чрезвычайной помощи (Emergency Aid Reserve); Фонд солидарности ЕС (European Union Solidarity Fund); Инструмент гибкости (Flexibility Instrument); Европейский фонд корректировки глобализации (European Globalisation Adjustment Fund); Непредвиденный резерв (Contingency Margin).

Часть II разделена на семь разделов, и в ней рассматриваются вопросы улучшения межинституционного сотрудничества в бюджетных вопросах: процедура межинституционного сотрудничества, включение финансовых положений в законодательные акты, расходы, касающиеся резервов для кризисов в аграрном секторе, финансирование общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) и др.

Информация о межведомственном сотрудничестве в ходе бюджетной процедуры вынесена в специальное приложение. В приложении определяется регламент межинституционного сотрудничества в ходе бюджетных процедур, а именно: календарь и приоритеты бюджетной процедуры, порядок формирования проекта бюджета и обновления оценок, порядок осуществления бюджетной процедуры до согласительной процедуры, порядок проведения согласительной процедуры.

В частности, Институты должны согласовать календарь своих действий каждый год до начала бюджетной процедуры, принять обоснование своих смет до конца марта, постоянно поддерживать активные контакты на всех уровнях, при необходимости проводить формальные и неформальные трехсторонние встречи (trilogue), а также обеспечить своевременный и постоянный взаимный обмен информацией и документами.

В Части III регулируются вопросы эффективного финансового управления фондами Союза.

Таким образом, согласно основным договорам ЕС Европарламент, Совет и Еврокомиссия (Институты ЕС) обязаны сотрудничать при разработке, утверждении и исполнении общего бюджета ЕС. Это сотрудничество осуществляется формально и неформально, на уровне руководства и уполномоченных представителей и непосредственно на уровне подразделений. В целях регламентации этого сотрудничества Институты каждые четыре года заключают между собой специальные Межинституционные соглашения. К настоящему времени подписано четыре таких соглашения.

Межинституционные соглашения являются самостоятельным видом актов правового регулирования, характерным только для финансовой системы ЕС. Эти соглашения носят процедурный характер и в этом смысле являются обязательными для исполнения. Однако они не порождают новых и не изменяют имеющихся прав европейских Институтов в бюджетной сфере. Механизм межинституционных соглашений является специфической практикой Европейского союза.

Соглашение является обязательным для всех Институтов в течение всего периода действия. Внесение изменений в соглашение производится только при общем согласии всех Институтов. В случае разногласий проводится трехсторонняя согласительная процедура.

Институты обязаны придерживаться сроков и порядка совершения бюджетных процедур, установленных Межинституционным соглашением, а также общими правилами бюджетного процесса, установленными в Договорах.

В рамках трехстороннего сотрудничества Институты руководствуются такими принципами, как подотчетность, прозрачность, обмен информацией, а также принципами экономии, эффективности, защиты финансовых интересов, соразмерности административных расходов и процедур, удобных для потребителя.

Самым активным элементом "тройки" - Европарламента, Еврокомиссии и Совета - является Еврокомиссия, которая обладает весьма широкими полномочиями, в частности, без нее не обходится ни одно бюджетное действие, а также практически осуществляются все подготовительные бюджетные расчеты и оценки.

В парламенте Великобритании, которая, как известно, является членом ЕС, но не является членом еврозоны, считают, что межинституционное соглашение между Советом, Европейским парламентом и Комиссией и является важным инструментом бюджетной дисциплины <19>.

<19> Mode of access: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmgeneral/euro/110214/110214s01.htm.

Для российской практики межинституционные соглашения Европейского союза представляют более теоретический интерес, чем практический. В России бюджетный процесс и взаимодействие между участниками бюджетной процедуры достаточно полно и четко урегулировано частью 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Тем не менее, конечно, практика Евросоюза представляется небезынтересной с точки зрения правовых аспектов вероятного создания наднациональных структур в рамках Евразийского экономического союза или иных политических и экономических союзов России с иными государствами.

Литература

  1. Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник для вузов / рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. Л.М. Энтин. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: "Норма", 2005. С. 913, 930.
  2. Пазына Е.А. Правовые основы бюджета и бюджетного процесса Европейского союза: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010.