Мудрый Юрист

Правовая система евразийского экономического сообщества и пути ее совершенствования

Ю.В. Мишальченко, доктор экон. наук, кандидат юрид. наук, профессор, Советник МПА ЕврАзЭС <*>.

<*> МПА ЕврАзЭС - Межпарламентская Ассамблея Евразийского экономического сообщества.

Основным направлением деятельности главных органов Евразийского экономического сообщества (Межгосударственный Совет, Интеграционный Комитет, Межпарламентская Ассамблея, Суд Сообщества) является обеспечение реализации целей и задач Сообщества по созданию Таможенного Союза и Единого экономического пространства.

В указанных целях необходимо совершенствовать правовую систему ЕврАзЭС при помощи создания организационно-правовых условий для поэтапной реализации положений Договора об учреждении ЕврАзЭС (от 10 октября 2000 г.), Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (от 29 марта 1996 г.), Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (от 26 февраля 1999 г.), совершенствование их правовых норм, а также иных нормативных правовых актов Сообщества.

Правовая система ЕврАзЭС - это совокупность нормативных правовых актов, принимаемых в рамках ЕврАзЭС и государств - членов ЕврАзЭС (как правило в результате трансформации и имплементации нормативно-правовых актов ЕврАзЭС), регулирующих правоотношения, складывающиеся между государствами - членами ЕврАзЭС и направленные на обеспечение реализации целей и задач Сообщества.

К основным источникам права ЕврАзЭС относятся:

  1. многосторонние и двусторонние международные договоры и соглашения, заключенные между государствами - членами ЕврАзЭС в рамках Сообщества;
  2. нормативно-правовые решения Межгосударственного Совета согласно:

ст. 24 Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях ("Межгосударственный Совет вправе принимать решения, имеющие обязательный характер для органов и организаций Сторон, обеспечивающих непосредственное их исполнение...");

ст. 58 Договора о Таможенном Союзе и Едином экономическом пространстве (а) Межгосударственный Совет вправе принимать решения, устанавливающие единые для государств-участников правила, которые являются обязательными во всех своих частях и подлежат непосредственному применению государствами-участниками; б) резолюции, являющиеся обязательными для государства-участника или государств-участников, которым они адресованы, в том, что касается ожидаемого результата, при сохранении за органами Сторон свободы выбора форм и методов действий;

  1. правовые решения Совета глав правительств согласно ст. 60 Договора о Таможенном Союзе и Едином экономическом пространстве (Полномочия Межгосударственного Совета, предоставляемые ему на основании ст. 57 и пункта б) ст. 58 настоящего Договора, могут делегироваться Совету глав правительств, при условии принятия Межгосударственным Советом соответствующего решения).

К первичным вспомогательным источникам права ЕврАзЭС относятся:

ст. 24 Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях ("Межгосударственный Совет вправе принимать решения, ...подлежащие трансформации в национальное законодательство Сторон");

ст. 5, ст. 14 Договора об учреждении ЕврАзЭС (ст. 5 "Межгосударственный Совет дает поручения Интеграционному Комитету, обращается с запросами и рекомендациями к Межпарламентской Ассамблее, с запросами к Суду Сообщества. Межгоссовет своими решениями может учреждать вспомогательные органы Сообщества"; ст. 14 "Решения органов ЕврАзЭС исполняются Договаривающимися Сторонами путем принятия необходимых национальных нормативных правовых актов в соответствии с национальным законодательством") и Положения о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 г. N 3;

ст. 58 Договора о Таможенном Союзе и Едином экономическом пространстве ("в) рекомендации, не являющиеся обязательными");

Кроме того, к вторичным вспомогательным источникам права ЕврАзЭС относятся решения вторичных (вспомогательных) органов ЕврАзЭС: советов и комиссий, созданных Межгосударственным Советом ЕврАзЭС, Межпарламентской Ассамблеей ЕврАзЭС и Интеграционным Комитетом.

С момента заключения в 1995 г. соглашений о Таможенном Союзе и подписания главами государств в 1996 г. Договора между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией "Об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях" по настоящее время в рамках Таможенного Союза и ЕврАзЭС заключены более 60 многосторонних международных договоров и соглашений и принято более 200 решений главных органов управления интеграцией и органов ЕврАзЭС.

В результате практики интеграции правовая система Таможенного Союза (а затем и ЕврАзЭС) создавалась при помощи заключения международных договоров, разрабатываемых органами управления интеграцией. Таким образом последние содействовали государствам - членам ЕврАзЭС осуществлению правотворческого процесса.

При этом решения главных органов ЕврАзЭС (в том числе Межгосударственного Совета) de facto и de jure не носили нормативно-правового характера, за исключением некоторых из них, относящихся к категории организационно-правового обеспечения деятельности непосредственно органов интеграции (органов ЕврАзЭС), что приводит к низкой эффективности единообразного действия решений органов ЕврАзЭС в национальных правовых системах.

Международное и национальное правотворчество, реализуемое в рамках Сообщества, в данный момент рассматривается как нормативно регламентированный процесс разработки, согласования и принятия нормативных правовых актов ЕврАзЭС, осуществляемый органами ЕврАзЭС совместно с исполнительными и законодательными органами государств - членов ЕврАзЭС (далее - Стороны).

Результатом международного правотворческого процесса ЕврАзЭС является правоприменение актов Сообщества, которое предусматривает имплементацию международных договоров, нормативных правовых решений органов ЕврАзЭС и Основ законодательства ЕврАзЭС в правовые системы Сторон для последующей реализации их в правоприменительной практике.

Вместе с тем, как показала действительность, не всегда удается достичь целей интеграции, определенных основополагающими документами, без решения ряда проблемных вопросов, к которым относятся:

  1. необходимость определения организационно-правовых основ деятельности органов Сообщества, в том числе путем правового закрепления:

новых норм, регламентирующих правовой статус главных органов ЕврАзЭС в современных условиях интеграции государств - членов Сообщества при создании Таможенного союза и Единого экономического пространства;

положений, определяющих юридическую силу таких видов актов ЕврАзЭС, как: нормативно-правовые решения главных органов ЕврАзЭС, Основ законодательства ЕврАзЭС и иных правовых актов ЕврАзЭС;

имплементации решений органов ЕврАзЭС, Основ законодательства ЕврАзЭС и иных правовых актов ЕврАзЭС в национальные правовые системы;

единых международных норм реализации актов ЕврАзЭС в национальных правовых системах;

порядка международного контроля за единообразным обеспечением интеграционных процессов в ЕврАзЭС;

положений об ответственности за нарушение норм и правил, установленных в ЕврАзЭС;

  1. целесообразность формирования эффективного института международной независимой экономической и правовой экспертизы актов ЕврАзЭС, необходимой для повышения качества нормативно-правовых актов ЕврАзЭС;
  2. обеспечение единообразного применения органами ЕврАзЭС и Сторон действенных мер по гармонизации (сближению, унификации) национальных законодательств на основе нормативно-правовых актов Сообщества;
  3. совершенствование международно-правового статуса ЕврАзЭС посредством наделения его главных органов в соответствии со ст. 1 Договора об учреждении ЕврАзЭС наднациональными полномочиями по основополагающим направлениям интеграционного сотрудничества (по созданию Таможенного Союза и Единого экономического пространства).

На данном этапе наличие указанных проблем управления международным интеграционным процессом в ЕврАзЭС является тормозом реализации целей и задач ЕврАзЭС. Данные проблемы могут быть решены лишь в результате изменений в правовом статусе главных органов ЕврАзЭС, определения юридической силы решений органов ЕврАзЭС, установления эффективного взаимодействия органов ЕврАзЭС совместно с государственными органами Сторон.

Для развития правовой системы ЕврАзЭС, с точки зрения автора настоящей статьи, необходимо одобрить следующие рекомендации.

I. Важной предпосылкой развития правовой системы ЕврАзЭС является дальнейшее развитие организационно-правовых основ деятельности органов Сообщества, для чего предлагается:

  1. определить правовую форму нормативных актов, принимаемых органами Сообщества, их соотношение между собой и с актами национального законодательства Сторон, в этих целях дополнить Договор об учреждении ЕврАзЭС и Конституции государств - членов ЕврАзЭС соответствующими статьями, в которых необходимо определить виды и статус нормативных актов главных органов Сообщества и Основ законодательства ЕврАзЭС, а также их соотношение с национальными нормативными правовыми актами;
  2. решить вопрос о соотношении нормативных актов главных органов ЕврАзЭС и нормативных актов национального законодательства при помощи закрепления соответствующих положений в Договоре об учреждении ЕврАзЭС и в Конституциях государств - членов ЕврАзЭС; определить действие нормативных актов главных органов ЕврАзЭС в национальных правовых системах, признав за нормативными актами главных органов ЕврАзЭС (главным образом решений Межгосударственного Совета) приоритет по отношению к нормам национального права и возможность их прямого действия, если они регулируют отношения по созданию Таможенного Союза и Единого экономического пространства;
  3. решить вопрос о соотношении международных договоров и соглашений, заключенных государствами - членами ЕврАзЭС, и норм национального законодательства при помощи закрепления соответствующих положений в Договоре об учреждении ЕврАзЭС и в Конституциях государств - членов ЕврАзЭС; определить действие международных договоров и соглашений, заключенных государствами - членами ЕврАзЭС, в национальных правовых системах, признав за международными договорами и соглашениями, заключенными государствами - членами ЕврАзЭС, приоритет по отношению к нормам национального права и возможность их прямого действия, если они регулируют отношения по созданию Таможенного Союза и Единого экономического пространства;
  4. обеспечить первоочередную ратификацию многосторонних международных договоров и соглашений, заключенных в рамках ЕврАзЭС, в минимальные (до 3 месяцев) и синхронизированные сроки, даже в случае, если они устанавливают иные правила, чем предусмотрено национальным законодательством государств - членов ЕврАзЭС;
  5. ввести согласованные процедуры подготовки, согласования, принятия и применения Основ законодательства в качестве императивных (по отношению к нормам национального права) нормативных актов. В этих целях необходимо внести соответствующие нормы о статусе Основ законодательства ЕврАзЭС, порядке их разработки, принятия и реализации положения в Договор об учреждении ЕврАзЭС и в Конституции государств - членов ЕврАзЭС;
  6. в развитие ст. 14 Договора об учреждении ЕврАзЭС установить четкую юридическую процедуру имплементации, трансформации и исполнения решений органов ЕврАзЭС и норм международных договоров ЕврАзЭС в синхронизированные сроки, поскольку национальными законами о международных договорах не определен порядок исполнения решений международных организаций; аналогичные положения следует закрепить в Конституциях государств - членов ЕврАзЭС;
  7. предусмотреть в национальном законодательстве единообразные правила, устанавливающие возможность свободы выбора форм и методов действий Сторон по реализации актов Сообщества и норм международных договоров ЕврАзЭС.

Например, некоторые положения можно изложить следующим образом:

в случаях, когда для выполнения акта ЕврАзЭС необходимо принятие национального закона или иного нормативного правового акта Парламента, либо принятие Указа Президента или постановления Правительства, заинтересованные компетентные органы Сторон не позднее, чем в месячный срок, вносят предложения о принятии надлежащего национального акта на рассмотрение Президенту или в Правительство;

акты парламентов Сторон о ратификации международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС принимаются в 3-х месячный срок со дня их внесения, если иной срок не предусмотрен в самом договоре или решении Межгосударственного Совета ЕврАзЭС о его принятии. Указанные акты принимаются по предложению Президента либо Правительства;

постановления и распоряжения Правительства по реализации актов ЕврАзЭС межгосударственного и межправительственного характера принимаются по предложению заинтересованных компетентных органов Сторон в месячный срок со дня их внесения, если иной срок не установлен в указанных актах;

постановления и распоряжения правительств государств по реализации актов ЕврАзЭС межведомственного характера принимаются по предложению заинтересованных компетентных органов Сторон в месячный срок со дня их внесения, если иной срок не установлен в указанных актах;

  1. выработать предложения, развивающие нормы Договора об учреждении ЕврАзЭС в части, касающейся осуществления контроля за исполнением актов Сообщества на национальном и международном уровнях, а также определения критериев экономической ответственности Сторон за неисполнение своих обязательств, принимаемых по решению Суда Сообщества;

международный и национальный контроль за реализацией документов, принятых Межгосударственным Советом на уровне глав государств и на уровне глав правительств осуществляется соответственно администрациями президентов и правительствами Сторон совместно с Интеграционным Комитетом;

контроль за подготовкой и внесением на ратификацию договоров и решений, принятых в рамках Сообщества, обеспечивается Интеграционным Комитетом, правительствами Сторон (или министерствами иностранных дел), а за ходом их ратификаций - парламентами Сторон и Межпарламентской Ассамблеей ЕврАзЭС;

правительствам, заинтересованным министерствам и ведомствам Сторон, Секретариату Интеграционного Комитета предоставляется право инициировать проведение взаимных консультаций по вопросам исполнения актов ЕврАзЭС;

Секретариату Интеграционного Комитета вменяется в обязанность подготовка (не менее одного раза в полгода) заключения о ходе исполнения актов ЕврАзЭС в целях их направления Сторонам и внесения на рассмотрение органов ЕврАзЭС;

предоставить право обращения правительств и министерств иностранных дел Сторон в органы Сообщества с запросами о предоставлении сведений, относительно хода выполнения всеми либо отдельными государствами актов ЕврАзЭС;

на заседаниях органов Сообщества вводится практика заслушивания информации - отчетов правительств Сторон о ходе исполнения актов ЕврАзЭС;

общими критериями экономической ответственности государств по принятым обязательствам признаются экономические санкции, определенные основополагающими принципами и нормами международного права, имеющие довольно широкую шкалу: от временного приостановления членства в организации до наложения штрафа или публично выраженного осуждения поведения субъекта правонарушения. При этом критерии и пределы ответственности за невыполнение актов Сообщества определяются в каждом конкретном случае отдельно, что должно быть отражено, в первую очередь, в Договоре об учреждении ЕврАзЭС и в нормах международных договоров ЕврАзЭС, а также в решениях органов Сообщества;

степень и мера экономической ответственности определяются решением Суда Сообщества, имеющим обязательную юридическую силу.

II. Важное значение для развития правовой системы ЕврАзЭС и решения задач, стоящих перед Сообществом, имеет обеспечение качества подготовки актов ЕврАзЭС, для чего предлагается:

  1. внести на рассмотрение органов ЕврАзЭС предложение о создании Международного центра экономической и правовой экспертизы (МЦЭПЭ) на базе высших учебных заведений Министерства юстиции, Министерства экономики и торговли и Министерства образования Российской Федерации (например, на базе Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов и Санкт-Петербургского государственного университета), основными направлениями деятельности которого определить:

целям и задачам Сообщества;

ранее принятым нормам и актам в рамках ЕврАзЭС;

системности и последовательности принятия однородных актов ЕврАзЭС;

требованиям, предъявляемым к ним по их юридическому содержанию и юридической технике;

III. Главным условием формирования и развития правовой системы ЕврАзЭС является обеспечение принятия органами ЕврАзЭС и государственными органами Сторон действенных мер по гармонизации (сближению, унификации) национальных законодательств, для чего необходимо:

  1. российской Стороне формировать завершение внутригосударственных процедур по вступлению в силу Соглашения о правовом обеспечении формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства (другими Сторонами Соглашение уже ратифицировано);
  2. правительствам Сторон обеспечить введение согласованного порядка:

гармонизации национальных законодательств Сторон;

синхронизации сроков внесения предложений о выполнении внутригосударственных процедур и/или ратификации, необходимых для вступления в силу норм международных договоров и/или актов ЕврАзЭС;

организации обмена экономической и правовой информацией;

других аспектов правового обеспечения, предусмотренных указанным Соглашением и другими актами, принятыми в рамках Сообщества;

  1. при подготовке актов ЕврАзЭС органам Сообщества руководствоваться единой системой взглядов на общие для Сообщества цели, основные принципы и приоритеты формирования правовой основы Таможенного союза и Единого экономического пространства, пути, мероприятия, механизм и этапы их практического осуществления, установленные Программой гармонизации национальных законодательств, утвержденной решением Межгосударственного Совета от 26 октября 1999 г. N 52;
  2. секретариатам Бюро Межпарламентской Ассамблеи и Интеграционного Комитета обеспечить координацию работы, направленной на гармонизацию национальных законодательств, заключающейся в содействии:

в осуществлении экспертиз и сравнительно-правовых анализов национальных законодательств Сторон (в соответствии с Основами проведения сравнительно-правового анализа, одобренного протокольным решением Интеграционного Комитета от 24 ноября 1998 г., N 13) на предмет их соответствия актам ЕврАзЭС и подготовку рекомендаций по устранению возможных противоречий;

в процессе подготовки и внесении предложений по восполнению правовых пробелов национального законодательства путем принятия новых законодательных и иных нормативных правовых актов во исполнение актов ЕврАзЭС;

при выработке единого концептуального подхода в законопроектной деятельности в рамках ЕврАзЭС, достижении системности национального законодательства Сторон и актов ЕврАзЭС;

в совершенствовании организации законопроектных работ в рамках ЕврАзЭС, прогнозировании эффективности новых правотворческих решений;

в подготовке информационных докладов о координации деятельности по гармонизации национальных законодательств и внесении их на рассмотрение органов ЕврАзЭС;

в ориентации деятельности советов и комиссий на создание специализированных рабочих групп, с участием представителей министерств юстиции и иных государственных органов и ведомств, по гармонизации национальных законодательств в соответствующих сферах правоотношений.

IV. Развитие правовой системы ЕврАзЭС невозможно без последовательного повышения эффективности международной правосубъектности ЕврАзЭС путем наделения его органов в соответствии со ст. 1 Договора об учреждении ЕврАзЭС наднациональными полномочиями по основополагающим направлениям интеграционного сотрудничества по созданию Таможенного Союза и Единого экономического пространства:

  1. в этих целях предлагается внести необходимые изменения в соответствующие статьи Договора об учреждении ЕврАзЭС, принять Устав ЕврАзЭС, а также внести соответствующие изменения в иные правовые документы, принятые в рамках ЕврАзЭС, в том числе в статут Суда ЕврАзЭС, утвержденный решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 г. N 122;
  2. повышение правового статуса ЕврАзЭС предлагается осуществлять в соответствии с решением Межгоссовета ЕврАзЭС N 112 "О приоритетных направлениях развития ЕврАзЭС на 2003 - 2006 гг.", утвержденным 27 апреля 2003 г., при помощи:

обеспечения экономической и правовой интеграции в ЕврАзЭС (установление торговых режимов, введение единых тарифов и др.) актами прямого действия в национальных системах права;

осуществления международного контроля за реализацией международных договоров межгосударственного и межправительственного характера и вынесение мотивированных представлений государственным органам о невыполнении обязательств, вытекающих из них;

обеспечения главными органами ЕврАзЭС и правительствами Сторон мер по гармонизации (сближению, унификации) национальных законодательств;

приведения национальных законодательств в соответствие с актами ЕврАзЭС;

утверждения (в случае необходимости) комментариев к актам Сообщества в целях их единообразного применения;

  1. наделения Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС дополнительными функциями и правами по:

международным договорам ЕврАзЭС;

международным договорам, заключаемым государствами - членами ЕврАзЭС, и затрагивающими интересы ЕврАзЭС и/или его членов (например, о присоединении к ВТО и иным международным организациям и т.д.), особенно, если такие международные договоры противоречат целям и задачам ЕврАзЭС;

проектам решений Межгосударственного Совета, Совета глав государств, Интеграционного Комитета и иных вспомогательных органов ЕврАзЭС;

проектам национальных законов и подзаконных актов государств - членов ЕврАзЭС, касающихся отношений в сфере ЕврАзЭС;

совместному с Интеграционным Комитетом формированию и утверждению бюджета ЕврАзЭС, контролю за его исполнением и заслушивание отчета о его исполнении;

международному контролю МПА ЕврАзЭС на уровне национальных парламентов;

созданию представительств МПА ЕврАзЭС в национальных парламентах для обеспечения деятельности МПА ЕврАзЭС и осуществления международного контроля за реализацией международных договоров ЕврАзЭС и принимаемых главными органами ЕврАзЭС решений;

заключению соглашений с парламентами Сторон и третьих стран, другими межпарламентскими организациями в целях совершенствования деятельности ЕврАзЭС;

  1. наделения Интеграционного Комитета ЕврАзЭС дополнительными функциями и правами:

принимать обязательные решения по регулированию отношений государств - членов ЕврАзЭС межведомственного характера и осуществлять непосредственный международный контроль за их реализацией государственными органами государств - членов ЕврАзЭС;

утверждать своими обязательными и/или рекомендательными решениями межгосударственные мероприятия по реализации положений межведомственных договоров и решений органов ЕврАзЭС в этой сфере и осуществлять непосредственный международный и национальный контроль за их реализацией;

представлять ЕврАзЭС в отношениях с другими субъектами международного права;

рассматривать нормотворческие предложения, направленные на гармонизацию и унификацию подзаконных нормативных правовых актов в соответствие с нормами и актами ЕврАзЭС;

вводить согласованные единые механизмы приведения положений подзаконных нормативных правовых актов в соответствие с положениями норм и актов ЕврАзЭС;

делегировать права структурным подразделениям Секретариата Интеграционного Комитета по непосредственному взаимодействию от имени Интеграционного Комитета с отраслевыми министерствами и ведомствами Сторон по направлениям своей деятельности;

вносить предложения правительствам Сторон о создании в правительствах, министерствах и ведомствах Сторон специализированных структурных подразделений по делам ЕврАзЭС;

вводить институт представительства Интеграционного Комитета при правительствах Сторон, преследуя цель защиты интересов ЕврАзЭС и реализации его целей и задач;

представлять интересы ЕврАзЭС в Суде Сообщества;

  1. наделения Суда Сообщества дополнительными функциями и правами по:

Предлагаемые меры, по мнению автора настоящей статьи, помогут обеспечить развитие и совершенствование правовой системы Евразийского экономического сообщества и создать реальные предпосылки для повышения эффективности его деятельности.