Мудрый Юрист

Защита и развитие конкуренции в Российской Федерации

Кинев Александр Юрьевич, заместитель руководителя ФАС России, заведующий кафедрой конкурентного права юридического факультета им. М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук.

Франскевич Ольга Павловна, аспирант Хакасского государственного университета "ХГУ" им. Н.Ф. Катанова, заместитель начальника Управления по борьбе с картелями ФАС России.

Поддержка конкуренции является одним из основополагающих принципов конституционного строя. Такая поддержка осуществляется посредством защиты и развития конкуренции. В статье рассматриваются особенности и проблемы развития конкуренции и ее административно-правовой защиты, предлагаются пути их решения.

Ключевые слова: конкуренция, административно-правовая защита конкуренции, развитие конкуренции, антимонопольное законодательство, ответственность.

Protection and development of competition in the Russian Federation

A.Yu. Kinyov, O.P. Franskevich

Kinyov Aleksandr Yu., Doctor of Juridical Sciences, Deputy Head of the FAS of Russia, Head of the Chair of competitive Law of law faculty named after M.M. Speransky of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration.

Franskevich Olga P., Postgraduate student of Katanov Khakassian State University, Deputy Head of AntiCartel Department of the FAS of Russia.

Support for the competition is one of the fundamental principles of the constitutional system. This support is provided through the protection and development of competition. The paper discusses the features and problems development of competition, regulatory and legal protection. Proposed some ways to improve such protection.

Key words: competition, regulatory and legal protection, development of competition, antimonopoly law, responsibility.

Основы антимонопольного регулирования в Российской Федерации заложены в Конституции. Статья 8 Конституции гласит: "В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности".

Данной нормой поддержка конкуренции определена как один из основополагающих принципов конституционного строя.

В регулировании конкурентных отношений можно выделить два направления:

  1. защита конкуренции, которая преимущественно осуществляется посредством деятельности антимонопольных органов;
  2. развитие конкуренции, представляющее собой совокупность мер по поощрению и стимулированию проконкурентного поведения в экономике.

Защита конкуренции осуществляется в том числе через действие Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Согласно данному Закону контроль за обеспечением конкурентной среды осуществляют Федеральная антимонопольная служба России и ее территориальные управления.

При этом правовая база, регламентирующая полномочия антимонопольных органов, не ограничена Законом "О защите конкуренции". ФАС России и ее территориальные органы также осуществляют контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях, о закупках для государственных и муниципальных нужд, за гособоронзаказом, соблюдением рекламного законодательства и т.д.

Осуществляя полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений антимонопольного законодательства, антимонопольные органы имеют соответствующие права как в отношении хозяйствующих субъектов, так и в отношении органов власти, местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ.

Защита конкуренции, отнесенная к компетенции антимонопольного органа, выражается в осуществлении правовых мер, направленных на пресечение нарушений антимонопольного законодательства и восстановление в результате указанных нарушений прав и законных интересов хозяйствующих субъектов и граждан.

Основными проблемами, возникающими при реализации мер по защите конкуренции, на сегодняшний день остаются следующие.

  1. Существование экономических и административных барьеров для свободного перемещения товаров, работ, услуг и капиталов на рынках Российской Федерации.

Указанные барьеры возникают как вследствие несовершенства законодательства, так и по причине умышленных незаконных действий должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления.

  1. Несовершенство механизмов правового регулирования экономической сферы.

Отсутствие правового регулирования общественных отношений, а равно создание возможности злоупотребления предоставленным правом путем использования нечетких правовых конструкций ведут к ограничению конкуренции.

Так, на сегодняшний день существенным пробелом является отсутствие норм, регламентирующих правила недискриминационного доступа к услугам многих субъектов естественных монополий (порты, почтовая связь, электросвязь, транспортные терминалы).

  1. Низкий уровень реализации гражданско-правовых и уголовно-правовых инструментов защиты конкуренции.

К полномочиям антимонопольного органа, определенным статьей 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", законодатель относит право обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями:

а) о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации;

б) о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству;

в) об обязательном заключении договора;

г) об изменении или о расторжении договора;

д) о ликвидации юридических лиц в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством;

е) о взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства;

ж) о привлечении к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства лиц, допустивших такое нарушение;

з) о признании торгов недействительными;

и) о понуждении к исполнению решений и предписаний антимонопольного органа <1>.

<1> Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.

Данный перечень является открытым, однако при обращении в суд с заявлениями действия антимонопольного органа всегда направлены на восстановления публичного интереса.

Что касается частных исков, например по восстановлению нарушенных прав в части взыскания убытков, данное право не относится к компетенции антимонопольных органов. ФАС России не уполномочена разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов ни самостоятельно, не путем обращения в суд.

Право на обращение с частным иском законодательно регламентировано в части 3 статьи 37 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции":

"...Лица, права и интересы которых нарушены в результате нарушения антимонопольного законодательства, вправе обратиться в установленном порядке в суд, арбитражный суд с исками, в том числе с исками о восстановлении нарушенных прав, возмещении убытков, включая упущенную выгоду, возмещении вреда, причиненного имуществу".

Данная норма была введена третьим антимонопольным пакетом и действует с 7 января 2012 года. Однако институт частноправовой защиты на сегодняшний день практически не функционирует. Из скудной судебной практики видно, что лишь незначительное количество лиц, чьи права были нарушены, обращаются в суд за их восстановлением.

В связи с этим развитие системы частного принуждения требует дальнейшего совершенствования.

Уголовная ответственность за совершение ограничивающих конкуренцию действий путем заключения антиконкурентных соглашений (картелей) предусмотрена ст. 178 Уголовного кодекса РФ. Уголовно-правовые санкции в сфере антимонопольного регулирования также фактически не применяются. Так, за 2014 год на основании 173 решений ФАС России о картелях (нарушение ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции) МВД России возбуждено лишь 6 уголовных дел по ст. 178 УК РФ, и только одно из них направлено в суд. В то же время антимонопольным органом за этот период рассмотрено 1438 дел о нарушении ст. 14.32 КоАП РФ.

Таким образом, работа по привлечению участников картелей к уголовной ответственности по ст. 178 УК РФ фактически не ведется.

Каждая из вышеперечисленных проблем реализации антимонопольного законодательства в той или иной степени связана с несовершенством существующих норм права, регулирующих данную сферу.

Единственным действующим на сегодняшний день механизмом защиты конкуренции остается административная ответственность. Количество постановлений о наложении штрафа за нарушение антимонопольного законодательства за период 2007 - 2014 гг. выросло с 994 до 7581 (см. рис.).

При этом суммы наложенных штрафов измеряются миллиардами рублей. За однократное нарушение ст. 14.31 КоАП РФ (злоупотребление доминирующим положением) ОАО "Газпромнефть" заплатила более 4,7 млрд. рублей в федеральный бюджет (8-й по величине штраф в мире), в целом группа нефтяных компаний заплатила 20,7 млрд. рублей штрафов в федеральный бюджет (8-й по величине штраф для группы компаний в мире).

Эффективность деятельности ФАС России по защите конкуренции выражена в том числе в результатах прохождения решений антимонопольного органа через судебные инстанции. Около 60% дел ФАС России выигрывает в судах первой инстанции и более 80% - в конечных судебных инстанциях.

Основными задачами антимонопольного органа в рамках возложенных на него полномочий по защите конкуренции являются либерализация антимонопольного регулирования и повышение эффективности правоприменения на основе лучших мировых практик.

В целях устранения препятствий, возникающих при реализации мер по защите конкуренции, и дальнейшего совершенствования законодательства о конкуренции подготовлен четвертый антимонопольный пакет, который предусматривает внесение изменений в действующее антимонопольное законодательство, законодательство об административной ответственности и ряд других нормативных актов. Адаптация норм права к непрерывно видоизменяющимся и приобретающим новые формы общественным отношениям - важный процесс правового регулирования.

Одной из главных задач законопроекта является расширение институтов предостережения и предупреждения, в том числе недобросовестной конкуренции и нарушений со стороны органов власти.

Такие меры превентивного воздействия являются действенным инструментом, направленным на пресечение правонарушений, а также причин и условий, способствовавших их возникновению, и зачастую гораздо быстрее приводят к восстановлению конкурентной среды, так как исключают процедуру возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Существенное снижение количества возбуждаемых ФАС России дел путем внедрения данных институтов приведет также к концентрации работы антимонопольных органов на наиболее важных расследованиях.

Развитие конкуренции включает в себя совокупность мер, направленных на формирование и функционирование конкурентной среды, стимулирование и поощрение добросовестной конкуренции.

При достаточно обширной правоприменительной практике по защите конкуренции, в первую очередь по применению мер административно-правовой защиты конкуренции, механизм развития конкуренции остается слаборазвитым.

Это обусловлено следующими причинами:

  1. федеральные органы власти и губернаторы не мотивированы проводить политику развития конкуренции;
  2. слабо развита система мер, стимулирующих проконкурентное поведение хозяйствующих субъектов;
  3. отсутствует согласованная государственной политика, направленная на развитие конкуренции.

Обеспечение развития конкуренции должно осуществляться посредством реализации проконкурентной государственной политики, целью которой является создание благоприятных условий для развития экономики страны путем применения экономических и административно-правовых методов.

В отличие от защиты конкуренции, обеспечение которой возложено главным образом на антимонопольные органы, меры по развитию конкуренции должны осуществляться всеми органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации, а также местным самоуправлением.

В целях совершенствования института развития конкуренции ФАС России разработана и принята Стратегия развития конкуренции и антимонопольного регулирования Российской Федерации в период 2013 - 2024 гг.

Стратегия определяет приоритетные направления деятельности в этой области:

  1. создание благоприятной институциональной и организационной среды для эффективной защиты и развития конкуренции;
  2. снижение административных барьеров, препятствующих развитию и свободному функционированию рынков;
  3. обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифообразования;
  4. создание условий для эффективной конкуренции при размещении государственного и муниципального заказа и реализации на торгах государственного имущества.

ФАС России на постоянной основе ведется работа по подготовке и реализации ключевых решений, изменяющих производственные отношения в различных отраслях в сторону развития конкуренции.

На дальнейшее развитие конкуренции направлена деятельность Правительственной комиссии по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства, образованной Постановлением Правительства РФ от 17.03.2008 N 178. Комиссия создана для обеспечения координации деятельности органов исполнительной власти и взаимодействия с представителями предпринимательского сообщества по выработке предложений, связанных с реализацией государственной политики в сфере конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства. К ее полномочиям отнесены:

Решения Комиссии, принятые в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для реализации органами исполнительной власти.

Еще одним инструментом развития конкуренции служит реализация мероприятий, прописанных в Дорожной карте "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики" (распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 N 2579-р).

Основными целями Дорожной карты являются:

Во исполнение плана мероприятий Дорожной карты разработан Стандарт развития конкуренции в субъектах Российской Федерации.

Внедрение Стандарта направлено на:

При этом оценка эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ от 04.11.2014 N 705 зависит от уровня реализации Стандарта развития конкуренции в регионе.

Начало функционирования с 1 января 2015 года Евразийского экономического союза обозначило новые задачи по регулированию конкурентной среды. Например, актуальной сегодня является задача по разработке механизмов взаимодействия Евразийской экономической комиссии как наднационального органа и антимонопольных органов каждого из государств - участников Союза.

В заключение необходимо отметить, что конкурентная политика представляет собой один из важнейших векторов экономического развития Российской Федерации. В непростой ситуации, которую сегодня переживает наша экономика, конкуренция - это мощнейший, по сути, незадействованный резерв для ее стабилизации и развития. В этой связи крайне актуальной становится задача по защите и развитию конкуренции во всех сегментах экономики страны.

Механизмы защиты и развития конкурентных отношений требуют дальнейшего совершенствования. Для повышения эффективности защитных мер необходимо включение механизмов гражданско-правовой и уголовно-правовой защиты, совершенствование административно-правовых средств противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, снижение существующих административных барьеров. Для дальнейшего развития конкурентной политики актуальными направлениями являются модернизация правового регулирования, имеющая целью внедрение в систему государственного регулирования правил, стимулирующих добросовестную конкуренцию.

Эти меры должны активно и последовательно осуществляться на всех уровнях государственного регулирования - федеральном, региональном, местном - при координирующей роли Правительства Российской Федерации.

Литература

  1. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (ред. от 29.06.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.
  2. Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. N 2579-р "Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики" и отмене распоряжений Правительства РФ от 19.05.2009 N 691-р и от 17.12.2010 N 2295-р" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 2. Ст. 110.
  3. Кинев А.Ю. Современные проблемы административно-правовой защиты конкуренции в Российской Федерации // Российский следователь. 2013. N 1. С. 36 - 38.
  4. Кинев А.Ю. Административно-правовые основы и организация защиты конкуренции в Российской Федерации. М.: Элит, 2013. 136 с.