Мудрый Юрист

Развитие антимонопольного законодательства в рамках четвертого антимонопольного пакета

Пузыревский Сергей Анатольевич, начальник Правового управления ФАС России, заведующий кафедрой конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), старший научный сотрудник Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" (НИУ ВШЭ), кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются предлагаемые в рамках четвертого антимонопольного пакета изменения в Федеральный закон "О защите конкуренции" и некоторые другие законодательные акты. Раскрывается суть предлагаемых изменений и анализируются возможные экономические эффекты от принятия предлагаемых поправок. Особое внимание уделено положениям законопроекта, направленным на сокращение административных ограничений субъектов предпринимательской деятельности, определение критериев допустимости соглашений о совместной деятельности, конкретизацию форм недобросовестной конкуренции, расширение процессуальных гарантий и повышение открытости процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Ключевые слова: конкурентное право, антимонопольное законодательство, соглашения о совместной деятельности, хозяйствующий субъект, недобросовестная конкуренция.

Development of the antimonopoly law within the framework of the fourth antimonopoly package

S.A. Puzyrevsky

Puzyrevsky Sergey A., Head of Legal Department of the FAS of Russia, Head of the Competitive Law Department at Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Senior Research Scientist of National Research University Higher School of Economics, Candidate of Juridical Sciences, Assistant Professor.

In this article amendments to Federal Law "On Protection of Competition" and several other acts proposed within the framework of the fourth antimonopoly raft are considered. The essence of the said amendments is revealed, and probable economic benefits of their adoption are analyzed. Special attention is given to the bill provisions aimed at reduction of administrative restrictions for business entities, definition of admissibility criteria of joint venture agreements, concrete definition of unfair competition forms, extension of remedial guarantees, and increasing openness of tracks related to the antimonopoly law violations.

Key words: competitive law, antimonopoly law, joint venture agreements, economic entity, unfair competition.

22 октября 2014 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении принят проект Федерального закона N 602468-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции", иные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", который получил название "четвертый антимонопольный пакет". Текст указанного законопроекта, принятого в первом чтении, размещен на официальном сайте Государственной Думы <1>, а его содержание раскрывалось в многочисленных публикациях в средствах массовой информации <2>.

<1> URL: http://asozd2.duma.gov.ru/work/dz.nsf/ByID/B24ACA2027CA852943257D57004F0C7F/$File/фз.doc?OpenElement.
<2> См., например: Пузыревский С.А. Поправки в антимонопольное законодательство: содержание и ожидаемые последствия (статья) // Хозяйство и право. 2013. N 12; Пузыревский С.А. Подготовлен четвертый антимонопольный пакет // Конкуренция и рынок. 2014. Сентябрь. N 4.

В настоящее время четвертый антимонопольный пакет готовится к принятию во втором чтении. При этом ко второму чтению планируется ряд поправок, которые могут скорректировать итоговое содержание четвертого антимонопольного пакета. В рамках данной статьи мы остановимся на основных положениях четвертого антимонопольного пакета и планируемых изменениях, предлагаемых к принятию во втором чтении.

Напомним, что основаниями разработки четвертого антимонопольного пакета явились План мероприятий ("Дорожная карта") "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики", утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. N 2579-р (далее - Дорожная карта), Перечень поручений Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева по итогам встречи с членами Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" от 26.07.2013 N ДМ-П13-4698 (далее - Перечень поручений), а также отдельные рекомендации, данные Российской Федерации Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Предлагаемые изменения антимонопольного законодательства, обсуждаемые в рамках четвертого антимонопольного пакета, направлены на существенное сокращение административных ограничений субъектов предпринимательской деятельности, определение критериев допустимости соглашений о совместной деятельности, конкретизацию форм недобросовестной конкуренции, повышение эффективности предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства, снижение участия государства в экономике, расширение процессуальных гарантий и повышение открытости процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Рассмотрим более подробно основные направления предлагаемых изменений.

Сокращение административных ограничений субъектов предпринимательской деятельности

Для целей развития конкуренции в современных условиях огромную актуальность приобретает вопрос о снятии необоснованных ограничений в сфере предпринимательской деятельности.

В рамках четвертого антимонопольного пакета предусмотрено сокращение сферы применения запрета злоупотребления доминирующим положением к действиям хозяйствующих субъектов.

Такое сокращение производится за счет исключения из-под установленных запретов действий хозяйствующих субъектов, не оказывающих существенного негативного воздействия на состояние конкуренции на товарном рынке или на участников такого рынка.

Законопроектом вносятся изменения в часть 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, предусматривающие исключение из сферы антимонопольного регулирования действий хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, связанных с ущемлением интересов граждан и организаций, в случаях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Антимонопольные запреты будут применяться лишь в случае, если действия доминирующего на товарном рынке хозяйствующего субъекта приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а также к ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей.

Ущемление индивидуальных интересов физических лиц, не связанное с ограничением конкуренции и предпринимательской деятельностью, должно защищаться законодательством о защите прав потребителей.

При этом защита граждан от монопольно высокой цены товаров, устанавливаемой доминирующими на рынке хозяйствующими субъектами, должна осуществляться исключительно антимонопольными мерами в раках законодательства о защите конкуренции.

Одновременно следует отметить, что законопроект существенно сокращает возможности признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта, занимающего небольшую долю товарного рынка. Так, законопроектом предлагается признать утратившей силу часть 6.1 статьи 5 Закона о защите конкуренции, исключив возможность признания доминирующего положения хозяйствующего субъекта, если его доля на рынке определенного товара не превышает 35%, за исключением случаев коллективного доминирования, а также случаев, прямо предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Также законопроект предусматривает упразднение реестра лиц, имеющих долю на товарном рынке свыше 35%, что существенно сократит административные обременения включенных в него компаний. При этом упразднение реестра не должно привести к снижению уровня ответственности доминирующих на рынке хозяйствующих субъектов за антимонопольные правонарушения. Доминирующее положение хозяйствующих субъектов будет устанавливаться в обязательном порядке в рамках каждого антимонопольного дела о нарушении статьи 10 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, поправками ко второму чтению предлагается сузить сферу применения Закона о защите конкуренции к торгам частных компаний. В случае принятия предлагаемых поправок Закон будет применяться только к торгам, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации. Оспаривание торгов, проводимых по правилам гражданского законодательства частными компаниями, будет осуществляться в судебном порядке.

Определение случаев допустимости соглашений о совместной деятельности

Новеллой четвертого антимонопольного пакета являются нормы, предусматривающие заключение соглашений хозяйствующих субъектов об осуществлении совместной деятельности с предварительного согласия антимонопольного органа по правилам контроля экономической концентрации.

На первый взгляд данное предложение вводит дополнительное обременение для хозяйствующих субъектов. Однако это не так.

С принятием третьего антимонопольного пакета (Федеральный закон от 06.12.2011 N 401-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации") Закон о защите конкуренции дополнен положением, предусматривающим случаи допустимости соглашений хозяйствующих субъектов о совместной деятельности, которые могут привести к картельным последствиям (ч. 1.1 ст. 13 Закона о защите конкуренции).

При этом законодательство не содержит специальных норм, позволяющих проверить соглашение о совместной деятельности без образования юридического лица на соответствие требованиям антимонопольного законодательства (исключением являются случаи осуществления совместной деятельности конкурентов путем создания нового юридического лица или приобретения акций (долей) существующего юридического лица, когда такая сделка или действие требует согласия антимонопольного органа по ст. ст. 27 и 28 Закона о защите конкуренции).

Существующая неопределенность не привела к появлению соглашений о совместной деятельности между конкурентами.

В связи с неопределенностью случаев допустимости соглашений конкурентов о совместной деятельности законопроектом предлагаются способы легализации соглашений о совместной деятельности, исключающие обвинение участников такого соглашения в картеле.

Во-первых, сохраняется положение о том, что соглашение о совместной деятельности может быть признано допустимым (предложено дополнить ч. 1 ст. 13 Закона о защите конкуренции указанием на возможность признания допустимыми соглашений о совместной деятельности).

Во-вторых, ст. 27 Закона о защите конкуренции дополняется положением о том, что соглашения о совместной деятельности хозяйствующих субъектов - конкурентов, заключаемые без образования юридического лица, подлежат предварительному согласованию с антимонопольным органом по правилам экономической концентрации в случае, если стоимость активов участников такого соглашения превышает 7 млрд. руб. (выручка свыше 10 млрд. руб.) либо один из участников такого соглашения включен в реестр.

В-третьих, предусматривается, что участники соглашения о совместной деятельности, если такое соглашение не требует предварительного согласования с антимонопольным органом, вправе обратиться в антимонопольный орган с заявлением о соответствии такого соглашения требованиям антимонопольного законодательства, которое подается в порядке, предусмотренном ст. 35 Закона о защите конкуренции. В этом случае антимонопольный орган принимает решение о соответствии или несоответствии такого соглашения требованиям антимонопольного законодательства исходя из положений ст. 13 Закона о защите конкуренции.

В-четвертых, для исключения возможности применения к соглашению об осуществлении совместной деятельности статьи 11 Закона о защите конкуренции, закрепляющей запрет на антиконкурентные соглашения, предусматривается дополнение указанной статьи положением о том, что ее требования не распространяются на соглашения о совместной деятельности, заключенные с предварительного согласия антимонопольного органа.

Указанные дополнения вносят определенность в порядок подтверждения соответствия соглашений о совместной деятельности антимонопольному законодательству и исключают возможность признания рассмотренных антимонопольным органом соглашений о совместной деятельности картелем.

С учетом, что в настоящее время институт заключения соглашений о совместной деятельности между конкурентами практически не работает (такие соглашения встречаются крайне редко), введение механизма согласования таких соглашений с антимонопольным органом приведет к их появлению в российской экономике.

Развитие института защиты от недобросовестной конкуренции

Ко второму чтению к законопроекту предложен проект поправок, предусматривающий дополнение Закона о защите конкуренции новой главой, детализирующей перечень форм недобросовестной конкуренции, имеющихся в антимонопольном законодательстве в настоящее время.

Так, проект поправок предлагает рассматривать в качестве недобросовестной конкуренции действия хозяйствующего субъекта, направленные на дискредитацию конкурента. При этом дискредитацией следует считать распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации, в том числе в отношении:

  1. качества и потребительских свойств товара, предлагаемого к продаже другим хозяйствующим субъектом - конкурентом, в том числе его назначения, способов и условий его изготовления или применения, результатов, ожидаемых от использования такого товара, его пригодности для определенных целей;
  2. количества товара, предлагаемого другим хозяйствующим субъектом - конкурентом, его наличия на рынке, возможности приобретения на определенных условиях, фактического размера спроса на этот товар;
  3. условий, на которых предлагается товар другим хозяйствующим субъектом - конкурентом, в том числе цены товара.

Законопроект предусматривает запрет на недобросовестную конкуренцию путем введения в заблуждение. При этом запрещается вводить в заблуждение любых лиц (потребителей, контрагентов, конкурентов), в том числе в отношении:

  1. качества и потребительских свойств товара, предлагаемого к продаже таким хозяйствующим субъектом, в том числе назначения товара, способов и условий его изготовления или применения, результатов, ожидаемых от использования такого товара, его пригодности для определенных целей;
  2. количества товара, предлагаемого таким хозяйствующим субъектом, его наличия на рынке, возможности приобретения на определенных условиях, фактического размера спроса на этот товар;
  3. места производства товара такого хозяйствующего субъекта, изготовителя товара, предлагаемого хозяйствующим субъектом, гарантийных обязательств;
  4. условий, на которых предлагается товар данным хозяйствующим субъектом, в том числе цены предлагаемого им товара.

Отдельная статья устанавливает запрет на недобросовестную конкуренцию путем некорректного сравнения. Поправки предусматривают, что не допускается недобросовестная конкуренция путем некорректного сравнения хозяйствующего субъекта или его товара с другим хозяйствующим субъектом - конкурентом или его товаром, в том числе:

  1. сравнение с другим хозяйствующим субъектом - конкурентом и (или) его товаром путем употребления слов "лучший", "первый", "номер один", "самый", "только", "единственный", иных слов или обозначений, создающих впечатление о превосходстве товара либо хозяйствующего субъекта, без указания конкретных параметров сравнения, имеющих объективное подтверждение, или если утверждения, содержащие такие термины, являются ложными, неточными или искаженными;
  2. сравнение с другим хозяйствующим субъектом - конкурентом и (или) его товаром, в котором отсутствует указание конкретных сравниваемых характеристик или параметров либо результат сравнения не может быть объективно проверен;
  3. сравнение с другим хозяйствующим субъектом - конкурентом и (или) его товаром, основанное исключительно на незначительных или несопоставимых фактах и содержащее негативную оценку его деятельности и (или) его товара.

Также проект поправок предусматривает детальное описание видов недобросовестной конкуренции, связанной с неправомерным приобретением и использованием интеллектуальных прав, в том числе действия по незаконному использованию средств индивидуализации конкурента, влекущие угрозу смешения товаров на рынке, недобросовестное использование известности чужого бренда для продвижения товаров, а также промышленных достижений (патентов и секретов производства конкурента) для получения необоснованных преимуществ в предпринимательской деятельности. Недобросовестной конкуренцией будет признаваться копирование или имитация внешнего вида товара, вводимого в гражданский оборот хозяйствующим субъектом - конкурентом, его упаковки, этикетки, наименования товара, цветовой гаммы, фирменного стиля в целом (в совокупности фирменной одежды, оформления торгового зала, витрины), если при этом может возникнуть смешение с деятельностью или с товарами хозяйствующего субъекта - конкурента.

Отдельная статья раскрывает формы недобросовестной конкуренции, связанной с незаконным получением, использованием, разглашением информации, составляющей коммерческую или иную охраняемую законом тайну. В частности, предусматривается запрет на:

  1. получение и использование информации, составляющей коммерческую или иную охраняемую законом тайну, хозяйствующего субъекта - конкурента без согласия лица, имеющего право ею распоряжаться;
  2. использование или разглашение указанной информации другого хозяйствующего субъекта - конкурента вследствие нарушения условий договора с лицом, имеющим право ею распоряжаться;
  3. использование или разглашение указанной информации другого хозяйствующего субъекта - конкурента, полученной от лица, имеющего или имевшего доступ к указанной информации вследствие выполнения служебных обязанностей, если не истек установленный законом или договором срок ее неразглашения.

Стоит отметить, что перечень форм недобросовестной конкуренции, как и в действующей редакции Закона, не является исчерпывающим.

При этом само определение недобросовестной конкуренции, содержащееся в статье 4 Закона о защите конкуренции, законопроектом не изменяется. Это означает, что предлагаемая в рамках проекта поправок более глубокая регламентация форм недобросовестной конкуренции не должна привести к расширению объема действий хозяйствующих субъектов, признаваемых недобросовестной конкуренцией. При этом более детальная регламентация форм недобросовестной конкуренции, проведенная в рамках Закона, позволит более эффективно защищать свои права лицам, пострадавшим от недобросовестных действий хозяйствующих субъектов.

Повышение эффективности предупреждения и пресечения нарушений антимонопольного законодательства

Законопроект предусматривает наделение Правительства Российской Федерации правом устанавливать правила недискриминационного доступа к товарам на высококонцентрированных товарных рынках.

Стоит отметить, что реализация Правительством РФ своего права утверждать правила недискриминационного доступа к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий в соответствии с частью 3 статьи 10 Закона о защите конкуренции, свидетельствует о том, что принятие таких правил позволяет эффективнее обеспечить реализацию прав потребителей по доступу к товарам, производимым субъектом естественной монополии, и в целом снижает количество нарушений в этой сфере.

Так, в настоящее время действуют: Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг; Правила недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг; Правила недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг; Правила технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 27.12.2004 N 861; Правила обеспечения недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам в Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 29.03.2011 N 218; Правила обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий в аэропортах, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 N 599.

Реализация действующих правил недискриминационного доступа существенно упрощает доступ потребителей к естественно-монопольным товарам и услугам, делая его максимально понятным и открытым.

К сожалению, такие правила действуют не во всех монопольных сферах.

По нашему мнению, существенно сократить нарушения в отдельных монопольных секторах экономики, которые не относятся к сферам деятельности естественных монополий, могли бы аналогичные правила недискриминационного доступа, утверждаемые Правительством РФ.

В связи с этим предлагается дополнить статью 10 Закона о защите конкуренции частью 5, предоставляющей Правительству РФ право утверждать по результатам проведенного федеральным антимонопольным органом анализа состояния конкуренции правила недискриминационного доступа к товарам, производимым и (или) реализуемым хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение и не являющимся субъектом естественной монополии. При этом правила недискриминационного доступа могут приниматься только в отношении хозяйствующих субъектов, доля которых на соответствующем товарном рынке превышает 70% и которые злоупотребили своим доминирующим положением на товарном рынке.

Одновременно в целях уточнения содержания правил законопроектом определяется их содержание. Так, согласно законопроекту правила должны содержать:

  1. перечень товаров, к которым предоставляется недискриминационный доступ;
  2. перечень информации, позволяющей обеспечить возможность сопоставления участниками соответствующего товарного рынка условий обращения товаров на товарном рынке;
  3. порядок раскрытия информации, в том числе о товарах, стоимости этих товаров или принципах определения цены и оплаты товара, возможном объеме производства или реализации данных товаров, о технических и технологических возможностях предоставления этих товаров;
  4. существенные условия договоров и (или) типовые договоры о предоставлении доступа к товарам;
  5. порядок определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, установления минимального уровня их обеспечения и очередности предоставления доступа к товарам в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Правила также могут содержать условие об обязательной продаже товара на торгах.

Принятие предлагаемых законопроектом изменений будет способствовать предупреждению нарушений антимонопольного законодательства на монопольных рынках и развитию конкуренции.

Законопроектом также предлагается внести изменения в статью 39.1 Закона о защите конкуренции, касающиеся расширения круга правонарушений, к которым может применяться институт предупреждения.

Анализ практики выдачи антимонопольными органами предупреждений свидетельствует, что более 80% выданных предупреждений исполняются в срок, около 15% - не исполнены или исполнены с нарушением срока, менее 3% предупреждений обжалованы в суд.

Применение указанного института в отношении отдельных форм злоупотребления доминирующим положением позволило снизить количество антимонопольных дел в 2012 году на 1068, в 2013 году - на 1194, в 2014 году - на 1364 (количество исполненных в срок предупреждений).

Одновременно удалось оперативно восстановить права лиц, пострадавших от нарушения антимонопольного законодательства.

Учитывая положительный опыт применения указанного института, пунктом 6 "Дорожной карты" предусмотрено расширение применения института предупреждения на незначительные нарушения антимонопольного законодательства (в целях оперативного устранения нарушений до возбуждения дела).

Так, предлагается в обязательном порядке выдавать предупреждения в случае выявления злоупотребления доминирующим положением путем необоснованного установления различных цен на один и тот же товар, а также путем создания дискриминационных условий (пункты 6 и 8 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции), а также в отдельных случаях недобросовестной конкуренции.

Кроме того, в обязательном порядке антимонопольный орган обязан направить предупреждения должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Своевременное исполнение предупреждения исключает возможность возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Необходимо отметить, что, несмотря на возможность обжалования предупреждения в арбитражный суд, указанное не препятствует возбуждению антимонопольным органом дела в случае неисполнения в срок предупреждения. Согласно Приказу ФАС России от 14.12.2011 N 874 и Административному регламенту ФАС России, утвержденному Приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339, в случае неисполнения предупреждения в установленный срок анти монопольный орган обязан возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства независимо от того, обжаловано предупреждение в суд или нет. Аналогичную норму предлагается закрепить и в статье 39.1 Закона о защите конкуренции.

Президиум ВАС РФ, предусмотрев право лица обжаловать предупреждение, ограничил рамки судебного контроля особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью (Постановление Президиума ВАС РФ от 15.04.2014 N 18403/13). Одновременно Президиум ВАС РФ указал, что суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу.

Учитывая, что неисполнение предупреждения не приостанавливает возможность возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и применения механизмов антимонопольного принуждения, предлагаемое расширение института предупреждения не повлечет ухудшения положения лиц, обратившихся в антимонопольный орган за защитой.

В целях реализации пункта 6 "Дорожной карты" законопроектом предлагается расширить круг лиц, которым могут быть направлены предостережения о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства (статья 25.7).

В число лиц, которым может быть направлено предостережение о недопустимости совершения действий (бездействия), способных привести к нарушению антимонопольного законодательства, предлагается включить должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, государственных внебюджетных фондов.

Предостережение направляется должностному лицу органа власти за подписью руководителя или заместителя руководителя антимонопольного органа.

Решение о направлении предостережения принимается руководителем антимонопольного органа в срок не позднее чем в течение десяти дней со дня, когда антимонопольному органу стало известно о планируемых должностным лицом органа власти действиях (бездействии), способных привести к нарушению антимонопольного законодательства.

При этом предостережение должно содержать:

  1. выводы о наличии оснований для направления предостережения;
  2. нормы антимонопольного законодательства, которые могут быть нарушены планируемыми действиями (бездействием) должностного лица органа власти.

Следует отметить, что предостережение как мера, направленная на предупреждение нарушений антимонопольного законодательства, не имеет четко определенных правовых последствий своего неисполнения.

Это означает, что отказ должностного лица, которому направлено предостережение, воздержаться от совершения планируемых действий (бездействия) не может являться основанием для ужесточения административной ответственности за совершенное правонарушение (такое отягчающее административную ответственность обстоятельство не предусмотрено КоАП). Поэтому должностное лицо органа власти, совершившее нарушение антимонопольного законодательства, от которого предостерегал антимонопольный орган, будет отвечать за такое правонарушение на общих основаниях.

При этом, учитывая отсутствие юридических последствий неисполнения предостережения, вряд ли этот документ является актом органа государственной власти, который может быть обжалован в суд по правилам, предусмотренным процессуальным законодательством.

Снижение участия государства в экономике

Во исполнение пункта 3 "Дорожной карты" законопроектом предлагается дополнить Закон о защите конкуренции новой главой 5.1, устанавливающей антимонопольные требования к созданию государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Законопроект предусматривает, что создание государственных и муниципальных унитарных предприятий может осуществляться только с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа. Исключения составляют лишь случаи создания унитарных предприятий на основании федерального закона, акта Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Для создания унитарного предприятия орган власти, уполномоченный на осуществление действий по созданию государственных и муниципальных унитарных предприятий, представляет в антимонопольный орган ходатайство о даче согласия на осуществление таких действий.

Одновременно с ходатайством о создании унитарного предприятия в антимонопольный орган представляются:

  1. наименование учредителя и представителя учредителя предприятия;
  2. обоснование необходимости создания предприятия;
  3. проект учредительных документов предприятия;
  4. проект программы деятельности предприятия на очередной год и на последующие три года;
  5. перечень имущества, которое подлежит закреплению за предприятием на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
  6. отчет об оценке имущества, которое подлежит закреплению за предприятием на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, содержащий сведения о рыночной стоимости имущества;
  7. сведения об источниках финансирования предприятия.

Сведения о поступившем в антимонопольный орган ходатайстве о даче согласия на создание унитарного предприятия должны размещаться на официальном сайте антимонопольного органа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Заинтересованные лица вправе представить в антимонопольный орган сведения о влиянии на состояние конкуренции создания унитарного предприятия.

В течение тридцати дней с даты получения ходатайства и документов антимонопольный орган обязан рассмотреть это ходатайство и сообщить в письменной форме органу власти - заявителю о принятом решении с указанием мотивов его принятия.

По результатам рассмотрения ходатайства антимонопольный орган может принять следующие решения:

  1. об удовлетворении ходатайства и даче согласия на создание унитарного предприятия, если такое предприятие создается для осуществления деятельности на товарном рынке с неразвитой или недостаточно развитой конкуренцией. При этом определение неразвитости либо недостаточной развитости конкуренции на товарном рынке, на котором создается унитарное предприятие, должно осуществляться антимонопольным органом на основе анализа состояния конкуренции;
  2. о продлении срока рассмотрения ходатайства не более чем на два месяца, если в ходе его рассмотрения антимонопольный орган придет к выводам о том, что необходимо получить дополнительную информацию для принятия окончательного решения;
  3. об отказе в удовлетворении ходатайства и отказе в даче согласия на создание унитарного предприятия в случае, если его создание осуществляется на товарном рынке, на котором конкуренция достаточно развита;
  4. об удовлетворении ходатайства и даче согласия на создание унитарного предприятия в случае, если такое предприятие создается для осуществления деятельности на товарном рынке с неразвитой или недостаточно развитой конкуренцией, и одновременной выдаче органу власти и создаваемому унитарному предприятию предписания об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Одновременно законопроект предусматривает внесение изменений в Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", а также в Федеральный закон "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", исключающих возможность государственной регистрации государственных и муниципальных унитарных предприятий, согласие антимонопольного органа на создание которых не получено.

Кроме того, ко второму чтению предлагается поправка в законопроект, наделяющая антимонопольные органы правом обращения в суд с исками о ликвидации государственных или муниципальных унитарных предприятий, созданных в нарушение установленного законопроектом порядка.

Включение данной главы в Закон о защите конкуренции позволит существенно сократить степень государственного участия в экономике, особенно в сферах с высокоразвитой конкуренцией.

Расширение процессуальных гарантий и повышение открытости процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства

В целях оптимизации деятельности антимонопольного органа законопроектом предлагается образовать в федеральном антимонопольном органе коллегиальные органы (президиум и апелляционную коллегию), закрепив за ними полномочия по пересмотру решений территориальных антимонопольных органов по делам о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если такие решения нарушают единообразие в толковании и применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства. Кроме того, президиум должен получить полномочие по даче разъяснений по вопросам практики применения антимонопольного законодательства.

Законопроект определяет процедуру пересмотра коллегиальными органами ФАС России решений и предписаний территориальных антимонопольных органов.

Так, предусматривается, что решение и предписание территориального антимонопольного органа могут быть обжалованы в коллегиальные органы федерального антимонопольного органа в течение месяца со дня их вынесения.

Пересмотр должен быть осуществлен в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления жалобы в федеральный антимонопольный орган. При этом указанный срок может быть продлен для получения документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, но не более чем на 30 дней.

По результатам рассмотрения жалобы на решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа коллегиальные органы ФАС России вправе:

Решение коллегиального органа федерального антимонопольного органа, принятое по результатам пересмотра решения территориального антимонопольного органа, вступает в силу с момента опубликования такого постановления (решения) на официальном сайте федерального антимонопольного органа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и может быть обжаловано в судебном порядке.

Важным элементом открытости процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства должны стать предложения ФАС России, разработанные совместно с НП "Содействие развитию конкуренции" по изменению главы 9 Закона о защите конкуренции.

Законопроектом по аналогии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации вводятся единые обязательные требования к структуре решений по делам о нарушении антимонопольного законодательства (вводная, описательная, мотивировочная, резолютивная части) и обязательным элементам его содержания. Данные изменения, в частности, обяжут антимонопольные органы отражать в принимаемых по делам о нарушении антимонопольного законодательства решениях все исследованные доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, результаты проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции и проверок, а также мотивы, по которым комиссия отвергла те или иные доказательства, приняла или отклонила приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

Также Закон о защите конкуренции дополняется статьей 42.1, которой в том числе предлагается детализировать порядок привлечения экспертов к участию в деле о нарушении антимонопольного законодательства, включая установление для лиц, участвующих в деле, права предлагать комиссии кандидатуры экспертов и экспертных организаций, а также круг вопросов, по которым требуется заключение эксперта.

Законопроектом предлагается установить основания для отвода членов комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случаях, если у члена комиссии имеется личная заинтересованность при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов. Решение об отводе принимается комиссией по рассмотрению данного дела.

По аналогии с антимонопольным законодательством Европейского союза Закон о защите конкуренции дополняется нормами, в соответствии с которыми лица, участвующие в деле, получат возможность всесторонне проанализировать предмет и основания возбужденного дела о нарушении антимонопольного законодательства, сущность предъявляемых антимонопольным органом обвинений.

В частности, законопроектом предусматриваются обязательные требования к содержанию определений о назначении дела к рассмотрению. Такие определения должны включать в том числе описание выявленных признаков нарушения антимонопольного законодательства, доказательств, фактических и иных обстоятельств, которые свидетельствуют об их наличии.

Законопроектом также предлагается ввести обязанность комиссии отложить рассмотрение дела при обнаружении признаков иных нарушений антимонопольного законодательства, привлечения к участию в деле новых ответчиков. В этом случае комиссия также будет обязана в определении об отложении рассмотрения дела мотивировать указанное решение со ссылкой на доказательства, фактические и иные обстоятельства.

Законопроектом предлагается дополнить перечень процессуальных документов заключением об обстоятельствах дела, которое утверждается комиссией перед окончанием рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства при установлении в действиях (бездействии) ответчика по делу нарушения антимонопольного законодательства. Данное заключение подлежит направлению лицам, участвующим в деле, а само дело подлежит отложению для предоставления таким лицам возможности проанализировать выводы комиссии, представить пояснения и привести комиссии свои доводы.

Таким образом, изменения, предусмотренные законопроектом, будут способствовать повышению качества рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, а также уменьшению доли дел о нарушении антимонопольного законодательства, которые в настоящее время обжалуются в арбитражных судах.

Принятие законопроекта обеспечит развитие антимонопольного регулирования, снижая необоснованные ограничения в тех сферах, где такие ограничения препятствуют эффективному развитию рыночных отношений, и обеспечивая защиту конкуренции от проявлений монополистической деятельности.

Литература

  1. Пузыревский С.А. Подготовлен четвертый антимонопольный пакет // Конкуренция и рынок. 2014. N 4.
  2. Пузыревский С.А. Поправки в антимонопольное законодательство: содержание и ожидаемые последствия (статья) // Хозяйство и право. 2013. N 12.