Мудрый Юрист

Анализ споров об обжаловании решений о включении хозяйствующих субъектов в реестр недобросовестных поставщиков

Александр Великанов, начальник отдела управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области.

Одной из административно-правовых мер обеспечения принципов добросовестной конкуренции, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок, направленной на наиболее полное удовлетворение потребностей государственных и муниципальных заказчиков, выступает включение информации об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов, в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Последствием включения информации об участнике закупки в реестр недобросовестных поставщиков выступает возможность установления со стороны государственных и муниципальных заказчиков ограничения участия в осуществлении закупок лиц, включенных в реестр, в течение двух лет с момента включения информации о недобросовестном поставщике в реестр.

В частности, в силу части 1.1 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закона о контрактной системе), заказчик вправе установить требование об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков информации об участнике закупки, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки - юридического лица.

Как правило, подавляющее большинство заказчиков при формировании закупочной документации используют такой законный механизм ограничения участия хозяйствующих субъектов в осуществлении закупок, как установление требования об отсутствии информации о потенциальном участнике закупки в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в связи с чем одним из основных рисков хозяйствующих субъектов при вступлении в правоотношения по поводу участия в государственных или муниципальных закупках остается возможность включения в реестр.

Кроме того, сведения реестра недобросовестных поставщиков нередко используются иными контрагентами хозяйствующих субъектов при оценке их деловой репутации на стадии решения вопроса о заключении гражданско-правовых договоров, что влечет риск отказа в сотрудничестве без обоснования причин.

Таким образом, на практике негативные последствия попадания хозяйствующего субъекта в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) представляются более суровыми, нежели те, которые прямо сформулированы в Законе о контрактной системе.

Следовательно, насущной задачей участников государственных и муниципальных закупок, заинтересованных в стабильной работе в сфере закупок и сохранении сформировавшейся деловой репутации, выступает выстраивание работы при участии в закупках в направлении минимизации рисков включения в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), что подтверждает актуальность рассмотрения споров об обжаловании решений о включении в реестр недобросовестных поставщиков.

На основании части 1 статьи 104 Закона о контрактной системе ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.

Соответствующим федеральным органом исполнительной власти, в силу прямого указания пункта 4 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 "О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)", является Федеральная антимонопольная служба (ФАС России).

При этом полномочиями по рассмотрению сведений, направляемых для включения в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), наделены также территориальные органы ФАС России.

Таким образом, ответчиками по спорам об обжаловании решений о включении в реестр недобросовестных поставщиков во всяком случае будут являться либо территориальные органы ФАС России, либо непосредственно ФАС России.

Поскольку, в силу частей 1, 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса, арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, то споры об обжаловании решений о включении в реестр недобросовестных поставщиков подсудны исключительно арбитражному суду.

В соответствии с действующей редакцией статьи 104 Закона о контрактной системе можно выделить два исчерпывающих основания для включения сведений о хозяйствующем субъекте в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей):

Ввиду различного характера нарушений Закона о контрактной системе, состоящих в уклонении от заключения контракта и существенного нарушения условий уже заключенного контракта, влекущего за собой принципиально различные способы доказывания добросовестности участника закупки, целесообразно раздельное рассмотрение двух указанных категорий споров.

I. Споры об обжаловании решений о включении в реестр недобросовестных поставщиков, вынесенных по факту уклонения участника закупки от заключения контракта.

Необходимо отметить, что Закон о контрактной системе в качестве конкретных фактов, свидетельствующих об уклонении участника закупки от заключения контракта, указывает следующие:

Таким образом, формально для включения сведений об участнике закупки в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) со стороны заказчика, а затем и антимонопольного органа достаточно установления изложенных обстоятельств.

Вместе с тем судебная практика по указанному вопросу является весьма неоднозначной.

Так, суды при разрешении споров об обжаловании решений о включении в реестр недобросовестных поставщиков, вынесенных по факту уклонения участника закупки от заключения контракта, зачастую учитывают правовые позиции, представленные в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N 16-О, Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.11.2002 N 15-П, от 30.07.2001 N 13-П, информационное письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.1999 N С1-7/смп-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека по защите имущественных прав и права на правосудие", в соответствии с которыми при разрешении вопроса о недобросовестности участника закупки необходимы доказательства его вины. При этом вина участника закупки может выражаться не только в умысле (при совершении противоправных действий участник предвидел возможность наступления общественно опасных последствий, желал их наступления или не желал, но сознательно допускал негативные последствия либо относился к ним безразлично), но и в неосторожности, т.е. при совершении действий участник предвидел возможность наступления негативных последствий, но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывал на их предотвращение либо вообще их не предвидел, хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должен был и мог предвидеть эти последствия.

В качестве примера рассмотрим Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16.02.2015 N Ф01-6290/2014 по делу N А79-4223/2014. В рамках указанного дела хозяйствующий субъект, оспаривающий решение антимонопольного органа о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков, не подписал к установленному сроку проект контракта и не совершил действий по его обеспечению. Вместе с тем судом было отмечено, что основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как признанного победителем конкурса и нарушающее права заказчика относительно условий (выявленных им как лучшие) и срока исполнения контракта, которые связаны прежде всего с эффективным использованием бюджетных средств. При этом судом было учтено, что уведомление от оператора электронной площадки о поступлении проекта контракта в адрес победителя аукциона было распознано почтовым сервисом как спам и автоматически направлено в папку "Спам", в связи с чем победитель аукциона не смог своевременно подписать контракт.

В другом случае Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 21.01.2015 N Ф09-9236/14 по делу N А60-14519/2014 отмечено, что при рассмотрении вопроса о признании участника размещения закупки уклонившимся от заключения государственного контракта уполномоченный орган власти не должен ограничиваться формальным установлением факта нарушения Закона о контрактной системе и обязан всесторонне исследовать все обстоятельства дела, дав оценку существенности нарушения, степени вины участника, ущерба, нанесенного государственному заказчику. В указанном деле участником закупки к установленному сроку не было перечислено в необходимом объеме заказчику обеспечение исполнения контракта. Однако суд принял во внимание, что не перечисленная в установленный срок сумма обеспечения по контракту явилась незначительной (40 копеек), при этом хозяйствующим субъектом приняты необходимые меры для исполнения обязательств по контракту.

Судами при оценке действительной недобросовестности участников закупок рассматриваются и действия заказчиков на предмет соблюдения Закона о контрактной системе. Так, Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 09.04.2012 N Ф09-1587/12 по делу N А07-10784/2011 установлено, что заявка победителя аукциона была неправомерно допущена комиссией заказчика к участию в аукционе, ввиду чего участник закупки неправомерно признан ее победителем. Указанные обстоятельства позволили суду прийти к выводу о невозможности включения сведений о таком участнике закупки в реестр недобросовестных поставщиков.

Вместе с тем в большинстве случаев хозяйствующим субъектам, включенным в реестр недобросовестных поставщиков, не удается доказать совокупности обстоятельств, влекущих отмену решения антимонопольного органа о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков. В подобных ситуациях к числу аргументов участника закупки, которые не находят поддержки со стороны суда, относятся нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств, мотивированно отклоняемые судами со ссылкой на статью 401 Гражданского кодекса Российской Федерации (подобные выводы содержатся, к примеру, в Постановлении Восьмого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2015 N 08АП-14509/2014 по делу N А75-8985/2014).

II. Споры об обжаловании решений о включении в реестр недобросовестных поставщиков, вынесенных по факту расторжения контракта с участником закупки.

По данной категории споров судебная практика практически целиком складывается в пользу антимонопольных органов.

В случае расторжения контракта с участником закупки по решению суда в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта спорные обстоятельства недобросовестности лица, включенного в реестр, разрешаются преюдициально, в рамках основного спора о расторжении контракта.

По фактам расторжения контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта суды в обязательном порядке проверяют порядок одностороннего отказа от исполнения контракта, предусмотренный статьей 95 Закона о контрактной системе, а также конкретные обстоятельства существенного нарушения условий контракта (см. Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2015 N 08АП-13972/2014 по делу N А46-12187/2014, Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2015 N 17АП-17877/2014-АК по делу N А50-21195/2014).

Резюмируя итоги проведенного анализа споров, следует отметить, что в большинстве случаев возможность принятия всех возможных мер по исключению риска попадания в реестр недобросовестных поставщиков находится в руках у самих участников закупок. Принятие необходимых и достаточных мер по подписанию и исполнению контрактов к установленным срокам, проявление необходимой степени осмотрительности при участии в закупочных процедурах - во всех случаях залог успешного участия в закупках.