Мудрый Юрист

Правовой статус и правовая природа управляющих компаний территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности

Белицкая Анна Викторовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

Выпускница юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова 2008 года. В 2011 году окончила аспирантуру кафедры предпринимательского права того же факультета и успешно защитила диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме "Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование".

Читает лекции и ведет семинарские занятия по предпринимательскому праву, в частности спецкурс "Инвестиционное право" и "Правовое регулирование рынка недвижимости".

Сочетает научную и преподавательскую деятельность с практической деятельностью.

В настоящее время является консультантом государственной корпорации "Внешэкономбанк".

Имеет опыт работы в международной юридической фирме Клиффорд Чанс, ОАО "Сбербанк России" и Банк ВТБ (ПАО).

Автор монографии "Правовое регулирование государственно-частного партнерства" (М., 2012), более 40 статей в авторитетных юридических журналах ("Право и экономика", "Закон", "Законодательство", "Хозяйство и право", "Предпринимательское право" и др.) по вопросам инвестиционного, энергетического, инновационного и иных аспектов предпринимательского права.

В настоящее время вопрос делегирования исполнения публичных функций специальным юридическим лицам приобретает особое значение. Фонд "Сколково", управляющая компания ОАО "Особые экономические зоны", АО "Корпорация развития Дальнего Востока" и многие другие уникальные в своем роде юридические лица представляют собой интересное правовое явление, которое, определенно, нуждается в осмыслении. Автор выявляет правовой статус и правовую природу трех управляющих компаний в рамках территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Ключевые слова: Фонд "Сколково", управляющая компания ОАО "Особые экономические зоны", управляющая компания, особые экономические зоны, территории опережающего социально-экономического развития, инновационный центр "Сколково".

Legal status and legal nature of the operating companies of territories with a special regime of entrepreneurial and investment activities

A.V. Belitskaya

Currently the question of delegating public functions to private entities is of a big importance. The Foundation of "Skolkovo", the operating company JSC "Special economic zones", JSC "Corporation for Development of the Far East" and some other unique entities are interesting legal phenomena, which is certainly in need of understanding. The author identifies the legal status and the legal nature of the three operating companies within the territories with a special regime of entrepreneurial and investment activities.

Key words: foundation "Skolkovo", the operating company JSC "Special economic zones", operating company, special economic zone territory of advancing socioeconomic development, the innovation center "Skolkovo".

В марте 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (далее - Закон о ТОСЭР), а с 12 октября 2015 г. вступает в силу Федеральный закон Российской Федерации от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток" (далее - Закон о СП Владивосток). Указанные Законы <1> создают две новые территории со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности - территорию опережающего социально-экономического развития (далее - ТОСЭР) и свободный порт Владивосток (далее - СП Владивосток).

<1> Российская газета. 15.07.2015. N 153.

Управляющей компанией в рамках указанных территорий стало АО "Корпорация развития Дальнего Востока" - специальное юридическое лицо, которому было делегировано исполнение публичных функций аналогично управляющим компаниям инновационного центра "Сколково" (далее - "Сколково" или "Инновационный центр") - Фонд "Сколково" и особых экономических зон (далее - ОЭЗ) - ОАО "Особые экономические зоны". Нельзя не отметить, что создание таких единственных в своем роде юридических лиц хоть и размывает границы организационно-правовых форм и порождает, по мнению некоторых ученых, сомнения в их конституционной легитимности <2>, однако служит основой для государственно-частного партнерства и способствует активизации инвестиционной деятельности. Представляется важным определить правовую природу и место таких специальных юридических лиц в системе российского права.

<2> Винницкий А.В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства // Право и политика. 2011. N 3. С. 367 - 374.

Регулирование деятельности управляющей компании как субъекта управления в рамках территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности

Основными источниками правового регулирования деятельности управляющих компаний территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности являются законы о таких территориях, а именно Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" <3> (далее - Закон об ОЭЗ), Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" <4> (далее - Закон о Сколково) и Закон о ТОСЭР. Между тем регулятивные нормы содержатся не только в федеральных законах, но также в актах Правительства Российской Федерации (напр., Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2015 г. N 432 "Об управляющей компании, осуществляющей функции по управлению территориями опережающего социально-экономического развития в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа" <5>), актах Президента Российской Федерации (напр., распоряжение Президента Российской Федерации от 2 июля 2010 г. N 446-рп "О создании и обеспечении функционирования инновационного центра "Сколково" <6>), а также в учредительных документах (напр., Устав Фонда "Сколково") и иных локальных актах самих управляющих компаний. Кроме того, в отношении управляющих компаний применяются и другие специфические инструменты регулирования. Так, особенности деятельности управляющей компании Сколково устанавливаются Мандатом некоммерческой организации "Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий" на выполнение функций управляющей компании, который разработан в развитие решений Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России при Президенте Российской Федерации, а также распоряжения Президента Российской Федерации от 2 июля 2010 г. N 446-рп. Деятельность управляющей компании ОЭЗ регулируется также в соглашении об управлении ОЭЗ, которое заключается между уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти и управляющей компанией по установленной примерной форме. При этом такое соглашение об управлении заключается в отношении каждой ОЭЗ, и его действие прекращается в случае прекращения существования ОЭЗ.

<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127.
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 40. Ст. 4970.
<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. N 19. Ст. 2836.
<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 05.07.2010. N 27. Ст. 3491.

Таким образом, регулирование деятельности управляющих компаний территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности происходит как на законодательном, так и на локальном или договорном уровне, то есть отмечается присутствие как публичных, так и частных правовых средств регулирования. Присутствие частных элементов регулирования свидетельствует о государственно-частном партнерстве как принципе построения управления в рамках территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Организационно-правовая форма управляющей компании

Единого подхода в отношении организационно-правовой формы управляющей компании территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности не выработано. Понятие "управляющая компания" в рамках законодательства о территориях включает в себя как основную управляющую компанию, которая специально создается (в случае с ОЭЗ), определяется Правительством Российской Федерации (в случае с ТОСЭР) и назначается Президентом Российской Федерации (в случае со Сколково), так и ее дочерние общества. В отношении ОЭЗ под понятие "управляющая компания" подпадает также любое иное хозяйственное общество, которое заключило с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти соглашение об управлении ОЭЗ.

Если основная управляющая компания в ОЭЗ и ТОСЭР создается в форме акционерного общества, 100% акций которого принадлежит Российской Федерации, то хозяйственные общества с его участием могут создаваться как в форме акционерного общества, так и в форме общества с ограниченной ответственностью. Несмотря на то что для хозяйственного общества с участием управляющей компании не уточняется доля ее участия может быть хоть 1%, для него предусмотрена целевая правоспособность. Нельзя не отметить интересную деталь: если в отношении ОЭЗ законодатель пользуется формулировкой "хозяйственное общество с участием управляющей компании", то в отношении ТОСЭР используется термин "дочернее хозяйственное общество", что распространяет на него действие ст. 67.3 ГК РФ, из чего следуют, в частности: а) солидарная ответственность управляющей компании по сделкам, заключенным дочерним обществом во исполнение ее указаний или с ее согласия; б) субсидиарная ответственность по долгам дочернего общества в случае его несостоятельности (банкротства) по вине управляющей компании; в) право участников (акционеров) дочернего общества требовать от управляющей компании возмещения убытков, причиненных ее действиями или бездействием дочернему обществу. В Законе о ТОСЭР размер доли управляющей компании в уставном капитале ее дочернего общества не может быть менее 51%. Но целевая правоспособность такого дочернего общества при этом не устанавливается.

Для управляющей компании Сколково Законом не определяется ни организационно-правовая форма, ни состав ее участников. В настоящее время такой управляющей компанией является Фонд "Сколково", который представляет собой не имеющую членства некоммерческую организацию, формирующую свое имущество на основе добровольных имущественных взносов и преследующую социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели. При этом можно предположить, что дочерние общества управляющей компании Сколково в отличие от самой управляющей компании создаются в форме хозяйственного общества. Так, согласно ст. 9 Закона о Сколково, управляющей компании принадлежит 100% акций (долей) в уставном капитале его дочернего общества. Кроме того, у дочернего общества управляющей компании предусматривается целевая правоспособность - оно создается исключительно в целях осуществления переданных ему функций по реализации проекта и не осуществляет деятельность, не связанную с его реализацией. Отметим, что в Уставе Фонда "Сколково" (п. 1.9) также разрешено участие фонда в юридических лицах совместно с другими лицами, если такое участие способствует достижению его целей.

Таким образом, управляющая компания территории со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности может создаваться как в форме коммерческой корпорации, так и в форме некоммерческой организации некорпоративного типа. Такое многообразие организационно-правовых форм еще раз подчеркивает индивидуальный подход законодателя к созданию специальных юридических лиц, которым передается осуществление публичных функций. Каждое такое юридическое лицо уникально и должно отвечать поставленным перед ним целям и задачам, в том числе с точки зрения его организационно-правовой формы. Так, выбирая форму некоммерческой организации для управляющей компании Сколково, законодатель, очевидно, имел в виду некоммерческий характер фундаментальных научных исследований, развитием которых, в частности, должен заниматься Фонд "Сколково". Выбор вида коммерческой корпорации в качестве организационно-правовой формы управляющей компании ОЭЗ и ТОСЭР подчеркнул полностью предпринимательский характер ОЭЗ и ТОСЭР, которые создаются с позиций их экономической эффективности и прекращают свое существование, если эта экономическая эффективность не доказана в процессе их функционирования.

Цели создания и функции управляющей компании

Цели и функции управляющих компаний несколько отличаются для различных территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности. Так, управляющая компания ОЭЗ создается в целях реализации соглашений о создании ОЭЗ, в которых предусмотрены комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития ОЭЗ, порядок их финансирования и др. Управляющей компании ОЭЗ передаются определенные полномочия органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления (ст. ст. 8 и 8.1 Закона об ОЭЗ), однако по сравнению с двумя другими территориями круг полномочий управляющей компании ОЭЗ не так широк. Между тем роль управляющей компании для Сколково трудно переоценить, так как управляющая компания является главным субъектом управления инновационного центра и осуществляет практически все управленческие функции (ст. 8 Закона о Сколково), а также наделена отдельными властными полномочиями органов местного самоуправления и государственной власти субъекта Федерации (ст. 5 Закона о Сколково). По мнению В.В. Комаровой, управляющая компания Сколково - это уникальное правовое явление, которое повлияло на существующую систему публичной власти <7>. Согласно п. 2.1 Устава Фонда "Сколково" основной целью деятельности фонда является достижение общественно полезных результатов в области развития инноваций путем реализации проекта создания и обеспечения функционирования инновационного центра для исследований, разработок и коммерциализации их результатов.

<7> Комарова В.В. Особый правовой статус территорий в России (на примере инновационного центра "Сколково") // Российская юстиция. 2011. N 6. С. 44 - 47.

Управляющая компания ТОСЭР по широте полномочий занимает промежуточное место между управляющими компаниями Сколково и ОЭЗ. Так, она выступает в качестве застройщика инфраструктурных объектов ТОСЭР, а также обеспечивает функционирование таких объектов и (или) организует обеспечение их функционирования. Похожие функции предусмотрены для управляющей компании ОЭЗ, которая выполняет функцию привлечения резидентов и иных инвесторов в ОЭЗ, в том числе для осуществления деятельности по созданию объектов ее инфраструктуры. Создание ТОСЭР предполагает централизацию в руках управляющей компании полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и иными объектами недвижимости, включая объекты инфраструктуры. Такая централизация в руках управляющей компании характерна также для инновационного центра "Сколково". Как и управляющая компания Сколково, управляющая компания ТОЭСР ведет реестр резидентов и представляет в органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с их полномочиями документы. Ведением реестра резидентов ОЭЗ занимается уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Управляющая компания ТОСЭР также организует предоставление резидентам ТОСЭР услуг, необходимых для осуществления деятельности на территории (в том числе юридических услуг, услуг по ведению бухгалтерского учета, услуг по таможенному оформлению). Данная функция аналогична функции управляющей компании Сколково, однако не характерна для управляющей компании ОЭЗ. Кроме того, управляющая компания ТОСЭР осуществляет функции многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг на территории в порядке, установленном Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Помимо этого, управляющая компания ТОСЭР получает технические условия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения и осуществляет передачу этих условий индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, которые осуществляют строительство или реконструкцию объектов. Управляющая компания может осуществлять также иные функции, предусмотренные, в частности, решениями Президента Российской Федерации и уставом управляющей компании. Согласно ч. 1 ст. 9 Закона о ТОСЭР, предполагается передать управляющей компании на праве собственности или аренды недвижимость, находящуюся в публичной собственности и расположенную на такой территории, за исключением той, приватизация которой не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Распоряжение такими объектами, находящимися в публичной собственности, а также объектами инфраструктуры ТОСЭР осуществляется управляющей компанией в порядке и на условиях, которые установлены Правительством Российской Федерации <8>. Согласно п. 1 ст. 3 Закона о Сколково земельные участки, находящиеся в границах территории инновационного центра, принадлежат управляющей компании на праве собственности. Кроме того, как отмечают А.П. Анисимов, Г.Л. Землякова, мы наблюдаем удивительный прецедент, когда на основании Федерального закона некоммерческой организации предоставлены все существующие земельные и градостроительные полномочия в части землепользования и застройки на нескольких сотнях гектаров земли <9>. Между тем нельзя не согласиться с мнением Е.П. Губина, что хоть данная норма и не в полной мере соотносится с нормами действующего законодательства, однако отвечает целям создания Сколково, задачам экономической политики государства, потребностям экономики <10>. АО "Корпорация развития Дальнего Востока", которая является управляющей компанией ТОСЭР, также является управляющей компанией СП "Владивосток". В свободном порту она осуществляет рассмотрение заявки на заключение соглашения об осуществлении деятельности и оценку бизнес-плана, заключает соглашения об осуществлении деятельности, осуществляет контроль за выполнением резидентами свободного порта "Владивосток" соглашений об осуществлении деятельности и иные функции. Кроме того, уполномоченный орган СП "Владивосток" может передать управляющей компании свои полномочия по ведению реестра резидентов свободного порта и обеспечению деятельности наблюдательного совета СП "Владивосток".

<8> Постановление Правительства РФ от 24 апреля 2015 г. N 390 "О порядке передачи управляющей компании, осуществляющей функции по управлению территорией опережающего социально-экономического развития, на праве собственности или аренды находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, зданий, строений и сооружений, расположенных на территории опережающего социально-экономического развития, и порядке распоряжения такими земельными участками, зданиями, строениями и сооружениями, а также объектами инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. N 18. Ст. 2710.
<9> Анисимов А.П., Землякова Г.Л. Правовой режим земель инновационного центра "Сколково": вопросы теории // Современное право. 2011. N 2. С. 44 - 49.
<10> Губин Е.П. Государство и бизнес в условиях правовых реформ // Журнал российского права. 2015. N 1. С. 23 - 30.

Все управляющие компании обязаны раскрывать информацию о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Таким образом, управляющим компаниям территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности передано осуществление широкого набора публичных функций по созданию и управлению публичной собственностью, а также по предоставлению публичных услуг.

Управляющая компания - лицо публичного права?

В передаче осуществления публичных функций управляющим компаниям проявляется политика дерегулирования, которая, как отмечает Э.В. Талапина, является направлением реализации политики нового государственного управления <11>. Аналогичного мнения придерживается А.В. Винницкий, который отмечает, что на современном этапе экономического и социально-политического развития сложно отрицать необходимость и целесообразность создания в некоторых исключительных случаях государственных и иных организаций с особым правовым статусом для осуществления публичных функций. Для определения их места в правовой системе автор предлагает прибегнуть к доктрине юридического лица публичного права <12>. Отметим, что доктрина лиц публичного права подвергается критике со стороны ряда ученых. Так, Е.А. Суханов убежден, что принятие предложения об использовании конструкции юридического лица публичного права хотя бы для определения статуса публичных юридических лиц, имеющих индивидуальную правовую форму, например управляющей компании Сколково, по существу, ничего не изменит в их фактически сложившемся правовом статусе <13>.

<11> Талапина Э.В. Реформы государственного управления: сравнительно-правовой анализ // Правоведение. 2008. N 2. С. 286.
<12> Винницкий А.В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства // Право и политика. 2011. N 3. С. 367 - 374.
<13> Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право // Статут. 2014. 456 с.

Как указывает В.Е. Чиркин, юридические лица публичного права создаются в публичных, общественных интересах. Публичная сущность, статус, место такого юридического лица в обществе регулируются публичным правом. Находящееся в их оперативном управлении имущество является публичной собственностью их создателей, учредителей - публично-правовых образований, которой эти органы и учреждения владеют и пользуются не в своих интересах, а в интересах их создателей. Юридические лица публичного права хотя и по-разному, но связаны с публичной властью разного уровня <14>. А.В. Винницкий полагает, что ключевым дополнительным признаком юридического лица публичного права по сравнению с обычным юридическим лицом является осуществление публичных функций. При этом отдельные государственные, муниципальные или иные общественно значимые функции могут осуществляться не только посредством властно-распорядительных полномочий, но и путем обслуживания частных лиц (Фонд "Сколково" и др.) <15>. Е.Б. Лаутс указывает, что при определении юридического лица публичного права в любом случае необходимо отталкиваться от наделения организации публично-властными полномочиями, в том числе регулятивного и надзорного характера.

<14> Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6. С. 87 - 101.
<15> Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 81 - 90.

Полагаем, что управляющие компании территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности полностью соответствуют всем признакам лица публичного права. Во-первых, управляющая компания создается и действует в публичных интересах. Во-вторых, предполагается централизация в руках управляющей компании полномочий по управлению и распоряжению публичной собственностью, что способствует реализации публичным органом своих задач, а следовательно, реализации публичного интереса. В-третьих, управляющей компании передан ряд полномочий регулятивного и надзорного характера, а также делегировано предоставление ряда публичных услуг.

Не снимая с себя ответственности за исполнение публичных функций, государство тем не менее снимает с себя определенную нагрузку, передавая управление предпринимательскими и инвестиционными проектами, имеющими важное государственное значение, частным компаниям. Полагаем, что создание уникальных юридических лиц публичного права позволяет эффективно решать стоящие перед государством задачи в каждом конкретном случае на принципах государственно-частного партнерства.

Список литературы

  1. Анисимов А.П., Землякова Г.Л. Правовой режим земель инновационного центра "Сколково": вопросы теории // Современное право. 2011. N 2. С. 44 - 49.
  2. Винницкий А.В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства // Право и политика. 2011. N 3. С. 367 - 374.
  3. Винницкий А.В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. N 5. С. 81 - 90.
  4. Губин Е.П. Государство и бизнес в условиях правовых реформ // Журнал российского права. 2015. N 1. С. 23 - 30.
  5. Комарова В.В. Особый правовой статус территорий в России (на примере инновационного центра "Сколково") // Российская юстиция. 2011. N 6. С. 44 - 47.
  6. Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2014. 456 с.
  7. Талапина Э.В. Реформы государственного управления: сравнительно-правовой анализ // Правоведение. 2008. N 2. С. 286.
  8. Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6. С. 87 - 101.