Мудрый Юрист

Оценка эффективности следственных систем

Цветков Юрий Анатольевич, заведующий кафедрой управления следственными органами и организации правоохранительной деятельности Академии СК России, кандидат юридических наук.

В статье на основе статистических данных о результатах расследования преступлений дается сравнительный анализ трех существующих в настоящее время в России систем (моделей) организации следственного аппарата - вневедомственно-универсальной (СК России), ведомственно-универсальной (МВД России) и ведомственно-специализированной (ФСКН России и ФСБ России) в призме оценки эффективности каждой из систем.

Ключевые слова: следственные органы, следственный аппарат, качество следственной деятельности, эффективность организации расследования.

Assessment of investigative systems efficiency

Yu.A. Tsvetkov

Tsvetkov Yury A., head of the Chair of management of the investigative body's and law enforcement organization of the Academy of Investigative Committee of the Russian Federation, Candidate of Law.

In the article on the basis of statistical data about the results of investigation of crimes of a comparative analysis of the three existing in Russia systems (models) of the organization of the investigative unit: non-departmental-universal (Investigative Committee), departmental-universal (Ministry of internal affairs) and department-specialized (Federal service on control over drug trafficking and Federal security service) in terms of assessing the effectiveness of each system.

Key words: investigating authorities, investigative unit, the quality of the investigative activities, the effectiveness of the organization of the investigation.

Предварительное следствие в Российской Федерации с 2011 г. осуществляется в четырех органах государственной власти: СК России, МВД России, ФСКН России и ФСБ России. Единая для каждого ведомства система организации следственной деятельности отсутствует. Следственные органы в нашей стране организованы по трем моделям (табл. 1), между которыми складывается объективная конкуренция за то, чтобы считаться наиболее эффективной <1>.

<1> Подробнее см.: Цветков Ю.А. Стратегия развития следственных органов // Российский следователь. 2013. N 10. С. 18 - 22.

Таблица 1

Модели организации следственной деятельности в Российской Федерации

Ведомственная

Вневедомственная

Универсальная

МВД России

СК России

Специализированная

ФСКН России

ФСБ России

Анализ статистических данных о результатах следственной деятельности за истекший 2014 г. <2> говорит о том, что основную долю уголовных дел (343999), как и в предыдущие годы, окончили следователи МВД России. По этому же показателю следователи СК России с их 111527 оконченными уголовными делами хотя и находятся на втором месте, однако с большим отрывом "отстают" от своих коллег из органов внутренних дел. Таким образом, тенденция доминирования следственной системы МВД России сохраняется, что, безусловно, является важным фактором влияния органов внутренних дел на реализацию уголовной политики в целом <3> (рис. 1).

<2> Используемые в статье расчеты основаны на данных Федерального статистического наблюдения "Сведения о следственной работе следственных органов за 2014 г. (форма N 1-Е)" и Сводного отчета по России "О состоянии преступности и результатах расследования преступлений (форма N 494)" за 2011 - 2014 гг.
<3> Подробнее см.: Цветков Ю.А. Роль следственных органов в реализации уголовной политики // Актуальные проблемы теории и практики применения уголовного закона: Мат-лы 1-й Всеросс. науч.-практ. конференции в Российской академии правосудия (Москва, 26 апреля 2013 г.). М., 2014. С. 133 - 142.

Рис. 1. Доля каждого ведомства в общем количестве уголовных дел, направленных в суд следственными органами

В общем объеме всех расследованных преступлений, в котором учет ведется не по количеству уголовных дел, а по числу эпизодов, и в котором учитываются также результаты расследования в форме дознания (дознаватели есть во всех следственных органах, за исключением СК России; в последнем дознание могут производить следователи), доля МВД России увеличивается, а всех остальных следственных органов - сокращается, однако соотношение долей остается прежним (рис. 2).

Рис. 2. Доля каждого ведомства в общем количестве предварительно расследованных преступлений

Между тем если проследить динамику ведомственной структуры генеральной совокупности предварительно расследованных преступлений с 2011 г., т.е. с момента образования Следственного комитета и до настоящего времени, то прослеживается слабо выраженная, но почти неуклонная тенденция к расширению доли преступлений, расследованных СК России, при одновременном сужении доли преступлений, расследованных МВД России (рис. 3).

Рис. 3. Изменение доли МВД России и СК России в общем количестве предварительно расследованных преступлений за период с 2011 по 2014 г.

Выявленный тренд можно объяснить отсроченным эффектом от того, как к подследственности СК России с января 2011 г. было отнесено расследование налоговых преступлений, а с января 2012 г. - тяжких и особо тяжких преступлений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних. Однако судя по тому, что с 2013 по 2014 г. доля СК России в общей структуре расследованных преступлений не увеличилась и даже на 0,05% сократилась, данный эффект свое действие, скорее всего, исчерпал, и дальнейшие структурные сдвиги в этой области могут произойти только в результате очередного существенного изменения структуры подследственности.

Не менее важным фактором влияния на реализацию уголовной политики является инициатива того или иного следственного органа в освоении уголовно-правового ресурса. Ведь все труднее удается игнорировать тот факт, что для социальных субъектов "естественным состоянием является борьба за уголовное право как ресурс, ведущаяся обычно достаточно жестко и на этапе правотворчества, и на этапе правоприменения" <4>.

<4> Жалинский А.Э. Уголовное право в ожидании перемен: теоретико-инструментальный анализ. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 182.

Так, ФСКН России, направляя в суд всего 5,39% от общего объема уголовных дел, направленных в суд следственными органами, тем не менее вот уже на протяжении ряда лет является едва ли не основным "поставщиком" уголовных дел о преступлениях, предусмотренных ст. 210 "Организация преступного сообщества" УК РФ. Так, в 2014 г. прокурорами направлено в суд 84 уголовных дела о преступлениях, расследованных органами наркоконтроля по признакам данного преступления, что значительно больше аналогичного показателя по каждому следственному органу в отдельности и в целом составило 42,64% всех дел данной категории. Таким образом, именно органы наркоконтроля формируют современное криминологическое и правовое понимание преступного сообщества, которое отражается в обобщении судебной практики и ложится в основу соответствующих разъяснений Пленума Верховного Суда РФ. Формируемый таким образом эталон правоприменения может быть весьма далек от тех идей, которыми руководствовались разработчики данной нормы, вкладывавшие в нее несколько иное понимание, чем то, которое сложилось в результате следственной практики ФСКН России, когда организованная преступность у нас вдруг оказалась почти сплошь "таджикской".

Между тем активное использование уголовно-правового ресурса в рамках так называемой альтернативной подследственности может серьезно искажать "модельный профиль" того или иного следственного органа. Так, следственные органы ФСБ России, являясь по своему предназначению специализированными, образованы в целях расследования узкой категории преступлений, прямо связанных с основными функциями ведомства - обеспечением государственной и общественной безопасности. Однако в структуре направленных прокурорами в 2014 г. в суд уголовных дел, расследованных следователями ФСБ России, только 39,24% (в абсолютном выражении - всего 478) составляют уголовные дела о преступлениях против общественной и государственной безопасности, в то время как более 60% - об иных преступлениях, расследование которых напрямую из функций этого ведомства не вытекает.

Эффективность каждой из моделей организации предварительного следствия предлагается оценить по трем базовым критериям:

служебная нагрузка по направленным в суд уголовным делам из расчета на одного следователя в месяц;

оперативность следственной деятельности, измеряемая количеством уголовных дел, оконченных с нарушением установленного процессуальным законом срока;

качество следственной деятельности, измеряемое:

а) количеством уголовных дел, возвращенных руководителем следственного органа и прокурором в порядке ст. 221 УПК РФ для производства дополнительного расследования;

б) количеством уголовных дел, возвращенных судом прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ и направленных прокурором в следственные органы;

в) количеством оправданных лиц по уголовным делам, направленным в суд.

Так, при исчислении нагрузки по направленным в суд уголовным делам в расчете на одного следователя органы внутренних дел существенно уступают Следственному комитету: в первом на каждого следователя в среднем ежемесячно приходится 0,7 дела, а во втором - одно такое дело <5>. В ФСБ России, для сравнения, одно уголовное дело в месяц направляют сразу десять следователей (рис. 4).

<5> Данные ведомственного статистического наблюдения в СК России содержат иные сведения о количестве реально работавших следователей, поэтому и показатели нагрузки там другие - 1,4 уголовного дела на 1 следователя. Мы в наших расчетах исходим применительно к каждому органу только из тех данных, которые содержатся в федеральном статистическом наблюдении.

Рис. 4. Нагрузка на одного следователя по направленным в суд уголовным делам

Следует отметить, что, наряду с уголовными делами на одного следователя СК России в 2014 г. ежемесячно приходилось 9,03 сообщения о преступлениях, а реально нагрузка по материалам проверки в основном звене следственных органов - следственных отделах по районам и городам превышает среднестатистическую в полтора-два раза <6>. В то же время в органах внутренних дел основная нагрузка по "отказным" материалам лежит не на следователях, а на иных должностных лицах (участковых и оперативных уполномоченных). В СК России такой кадровый резерв, на который можно было бы возложить столь существенный объем работы, не ведущей к значимым с точки зрения осуществления уголовного преследования результатам, отсутствует. В то время как наличие такового резерва, безусловно, является одним из конкурентных преимуществ ведомственного следствия перед вневедомственным.

<6> Багмет А.М., Цветков Ю.А. Психологические аспекты управления временем в следственных органах // Юридическая психология. 2014. N 1. С. 3 - 4.

Немаловажный критерий оценки эффективности предварительного следствия - его оперативность, которую можно определить исходя из количества уголовных дел, оконченных с нарушением установленного процессуальным законом двухмесячного срока (рис. 5).

100,00%¦
¦ ФСБ 91,41%
90,00% ¦ ---------¬
¦ ¦ ¦
80,00% ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
70,00% ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦
60,00% ¦ ¦ ¦
¦ ФСКН 49,12% ¦ ¦
50,00% ¦ ---------¬ ¦ ¦
¦ ¦********¦ ¦ ¦
40,00% ¦ СК 36,42% ¦********¦ ¦ ¦
¦ МВД 31,77% ---------¬ ¦********¦ ¦ ¦
30,00% ¦ ---------¬ ¦........¦ ¦********¦ ¦ ¦
¦ ¦////////¦ ¦........¦ ¦********¦ ¦ ¦
20,00% ¦ ¦////////¦ ¦........¦ ¦********¦ ¦ ¦
¦ ¦////////¦ ¦........¦ ¦********¦ ¦ ¦
10,00% ¦ ¦////////¦ ¦........¦ ¦********¦ ¦ ¦
¦ ¦////////¦ ¦........¦ ¦********¦ ¦ ¦
0,00%-+-----+--------+-----+--------+----+--------+----+--------+----

Рис. 5. Окончено уголовных дел с нарушенным сроком

Вместе с тем "сухая" оценка оперативности в отрыве от структуры уголовных дел, подследственных тому или иному ведомству, никогда не будет до конца справедливой. Конкурентоспособность Следственного комитета в данном направлении деятельности объективно ослаблена тем, что на него возложена обязанность по расследованию в основном наиболее трудоемких уголовных дел о тяжких и особо тяжких преступлениях.

Наиболее показательным критерием эффективности с точки зрения социального предназначения следственной деятельности является ее качество. В то же время данный критерий и наиболее субъективен, поскольку формируется как результат оценки результатов расследования тем или иным должностным лицом. Редуцировать действие в нем субъективного фактора поможет использование комплексного трехуровневого построения данного критерия (рис. 6).

4,5 -  МВД
¦ 4,27
¦ ---¬ ФСКН
4 + ¦//¦ 3,76
¦ ¦//¦ ---¬
¦ ¦//¦ ¦**¦
3,5 + ¦//¦ СК ¦**¦
¦ ¦//¦ 3,35 ¦**¦
¦ ¦//¦ ---¬ ¦**¦ ФСБ
3 + ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ 2,86
¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ---¬
¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦
2,5 + ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦
¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦
¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦
2 + ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦
¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ СК
¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ 1,45
1,5 + ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ ---¬ ФСКН ФСБ
¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ ¦..¦ 1,29 1,30
¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ МВД ¦..¦ ---¬ ---¬
1 + ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ 0,89 ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ СК
¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ ---¬ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ 0,55
¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ МВД ---¬ ФСКН ФСБ
0,5 + ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ 0,14 ¦..¦ 0,13 0,10
¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ ---¬ ¦..¦ ---¬ ---¬
¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦ ¦//¦ ¦..¦ ¦**¦ ¦ ¦
0 -+-+--+-+--+-+--+-+--+----+--+-+--+-+--+-+--+-----+--+-+--+-+--+-+--+--
Ст. 221 УПК РФ Ст. 237 УПК РФ Оправдано

Рис. 6. Качество предварительного следствия

Различия в показателях качества следствия в том или ином ведомстве исходя из количества выявленных прокурором и судом нарушений выражены довольно слабо и колеблются в рамках одного процента либо десятых или сотых долей процента. Лучший усредненный суммарный показатель качества следствия в 2014 г. принадлежит следственным органам ФСБ России, худший - СК России. В 2013 г. по аналогичному показателю Следственный комитет оказался на втором, а ФСБ России - на последнем месте <7>.

<7> См.: Цветков Ю.А. Эффективность моделей организации следственной деятельности // Расследование преступлений: проблемы и пути их решения: Сборник науч.-практ. трудов / Под ред. А.И. Бастрыкина. М., 2014. Вып. 4. С. 291 - 295.

Наиболее очевидной тенденцией, которую можно было бы здесь проследить, является вполне закономерная тенденция к тому, что чем лучше показатель качества на предшествующей стадии, тем хуже - на последующей, и наоборот. Так, следователям СК России меньше всего дел (в относительном выражении) возвращено прокурором в порядке ст. 221 УПК РФ и больше всего - судом в порядке ст. 237 УПК РФ, а следователям МВД России - как раз наоборот.

Количество оправданных может свидетельствовать не столько о самом качестве произведенных следственных действий и их документального оформления, сколько о том уровне допустимого процессуального риска, на который ориентируется каждый следственный орган, решая вопрос о направлении дела в суд. Кроме того, сравнительно высокий процент оправданных по уголовным делам, расследованным следователями СК России, может объясняться также и тем, что основная доля преступлений, подсудных суду присяжных, относится к подследственности следователей СК России. Однако даже этот показатель (0,55% оправданных об общего числа лиц, уголовные дела в отношении которых направлены в суд) не выходит за рамки верхнего контрольного предела, рассчитанного для данной шкалы по формуле Шухарта-Деминга и составившего 1,6%. Другими словами, различия между следственными органами в показателях качества носят случайный, статистически незначимый характер и не могут быть использованы в целях объективной оценки качества следственной деятельности.

Обобщая данные по каждому из рассмотренных нами критериев эффективности предварительного следствия, мы выводим ранговый коэффициент (Kр), в соответствии с которым распределяем следственные органы в порядке убывания эффективности:

ФСКН России (Kр = 1,5);

МВД России (Kр = 1,75);

СК России (Kр = 2);

ФСБ России (Kр = 2,25).

Не следует воспринимать полученные данные как догму: чисто математический подход к оценке сложных социальных систем может давать искаженные, а зачастую даже абсурдные результаты. Судья, рассматривающий дела, расследованные в разных следственных ведомствах, достаточно быстро создаст себе впечатление об уровне и качестве расследования в том или ином ведомстве, и, скорее всего, это впечатление будет точнее отражать объективную реальность, чем объективные методы исследования. Однако придать научную валидность этому впечатлению весьма сложно, разве что ввести его в исследование в форме экспертной оценки.

В одном из последних диссертационных исследований, подготовленных в Академии Генеральной прокуратуры РФ, указано, что наиболее эффективным принципом организации предварительного следствия является его дифференциация на основе ведомственной полицентричности <8>. Подобные выводы, к сожалению, не имеют под собой соответствующей эмпирической базы, делаются исключительно умозрительным способом и впоследствии могут оказать влияние на принятие стратегически неверных решений. Как показывают расчеты, а не рассуждения, нет объективных данных в пользу той или иной системы: ФСКН России и ФСБ России относятся к одной модели - ведомственно-специализированной, однако показатели их эффективности диаметрально противоположные.

<8> Бозоян А.О. Состояние и тенденции развития следственных органов в России: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2014. С. 12.

В целях "чистоты эксперимента" нами сознательно не использовались такие критерии, как, например, уровень общественного доверия или степень общественной опасности расследованных преступлений, которые с большой долей вероятности могли бы существенным образом изменить "расстановку сил" в пользу Следственного комитета. Введение указанных переменных требует и другого методологического инструментария, и другого масштаба исследования.

В целом для решения проблемы оценки эффективности той или иной модели построения следственного аппарата ввиду сложности исследуемых систем возможности статистического анализа достаточно ограниченны. Однако игнорировать статистические данные и строить свои концепции в отрыве от эмпирической реальности - это такой же методологический тупик, как и переоценка статистических методов, использование этих методов вне их социально-смыслового контекста. Данная проблема требует системного анализа - основанного на теории систем метода решения сложных нетипичных задач, несводимых к простому набору математических уравнений. Именно такой путь представляется наиболее перспективным направлением научных исследований, способных стать надежной основой для принятия политических решений, призванных определить стратегию развития следственных органов в долгосрочной перспективе.

Литература

  1. Багмет А.М., Цветков Ю.А. Психологические аспекты управления временем в следственных органах // Юридическая психология. 2014. N 1. С. 3 - 4.
  2. Бозоян А.О. Состояние и тенденции развития следственных органов в России: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2014. 26 с.
  3. Жалинский А.Э. Уголовное право в ожидании перемен: теоретико-инструментальный анализ. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 400 с.
  4. Цветков Ю.А. Стратегия развития следственных органов // Российский следователь. 2013. N 10. С. 18 - 22.
  5. Цветков Ю.А. Роль следственных органов в реализации уголовной политики // Актуальные проблемы теории и практики применения уголовного закона: Мат-лы 1-й Всеросс. науч.-практ. конф. (Москва, 26 апреля 2013 г.). М.: Российская академия правосудия, 2014. С. 133 - 142.
  6. Цветков Ю.А. Эффективность моделей организации следственной деятельности // Расследование преступлений: проблемы и пути их решения: Сборник науч.-практ. трудов / Под ред. А.И. Бастрыкина. М.: Академия СК России. 2014. Вып. 4. С. 291 - 295.