Мудрый Юрист

Новые задачи оборонно-промышленного комплекса России требуют дальнейшей оптимизации структуры надзорно-контрольных органов

/"Военно-юридический журнал", 2015, N 8/
А.А. ПАНЕНКОВ

Паненков Александр Александрович, заместитель начальника отдела государственной и ведомственной статистики прокуратуры Чеченской Республики.

В статье автор рассматривает новые задачи оборонно-промышленного комплекса России, которые требуют дальнейшей оптимизации структуры надзорно-контрольных органов. Анализирует деятельность прокуратуры по надзору в сфере военно-промышленного (СССР) и оборонно-промышленного комплекса (Россия), предлагает некоторые пути оптимизации прокурорского надзора в целях пресечения хищений бюджетных средств и коррупционных проявлений.

Ключевые слова: оборона, промышленность, задачи, структура, надзор, прокуратура, оптимизация, вооружение, корпорации, хищения.

New tasks of the defense industry complex of Russia demand further optimization of structure of regulatory and supervisory authorities (part 1)

A.A. Panenkov

Panenkov Aleksandr A., Deputy Head of the State and Departmental Statistics Department of the Public Prosecutor's Office of the Chechen Republic.

In this article the author examines the new challenges the military-industrial complex of Russia, which require further optimize the structure of supervisory and control bodies. Analyzes the performance of the prosecutor's office for supervision in the sphere of military-industrial (USSR) and the military-industrial complex (Russia), offers some ways to optimize the prosecutor's supervision in order to prevent embezzlement of budget funds and corruption.

Key words: defense, industry, tasks, structure, supervision, prosecution, optimization, arms, corporations, theft.

При оценке любого явления, в том числе состояния законности в сфере оборонно-промышленного комплекса, важна оценка и мнение экспертов высшей категории (профессионалов). Вот оценка руководителя Следственного комитета Российской Федерации А. Бастрыкина в части, касающейся ОПК: "...Есть основание полагать, что неисполнение ряда важных гособоронзаказов связано именно с косвенным контролем за такими предприятиями со стороны иностранных инвесторов, которые умышленно препятствуют исполнению обязательств по гособоронзаказам. И даже неизвестно, кому в конечном итоге аффилированы эти инвесторы - зарубежным бизнесменам или иностранным спецслужбам. ...Хотелось бы особо отметить, что введение уголовной ответственности за уклонение от предварительного согласования сделок, которые могут повлечь за собой установление контроля над российскими стратегическими предприятиями, не приведет к ухудшению инвестиционного климата в стране, так как действующее законодательство ограничивает возможность участия иностранного капитала в стратегических предприятиях. Такая ответственность лишь позволит навести порядок в сфере соблюдения установленных законом ограничений и значительно повысит уровень защищенности обороноспособности и безопасности России. Это законодательное предложение также поддержано заинтересованными ведомствами..." <1>.

<1> Козлова Н. Глава Следственного комитета Александр Бастрыкин об истории и будущем приватизации. Российская газета. 15.01.2014.

Вот мнение одного из них, генерал-полковника Леонида Ивашова, бывшего начальника Главного управления международного военного сотрудничества Министерства обороны РФ, ныне президента Академии геополитических проблем: "...Государство само в течение двадцати последних лет создало криминальную структуру в оборонке, декларируя приоритет рыночных отношений... В эту структуру включены высшие чиновники соответствующих министерств и ведомств, предприятия ОПК, которые могут давать чиновникам возможность зарабатывать, а также правоохранительная система, которая и законы соответствующие проталкивает, и не замечает совершаемых в оборонке преступных деяний..."

Директор Центра политологических исследований Финансового университета при Правительстве РФ Павел Салин полагает, что в "нулевые" казалось, будто нефтегазовые доходы будут только расти, и власть действовала по принципу: пусть разворуют 90%, но на 10% что-то сделают. Сейчас позиция другая - по всем направлениям идут сигналы, что нужно затягивать пояса. Коснулось это и темы оборонзаказа. Кремль, скорее всего, выделит на перевооружение армии гораздо меньше тех 20 трлн руб., которые обещал. В этой ситуации актуален сигнал, что необходимо сокращать коррупционные издержки в оборонном секторе..." <2>.

<2> Полунин А. Хищения бюджетных средств в военно-промышленном комплексе России... Генеральная прокуратура помогает крепить оборону... svpressa.ru/politic (дата доступа: 17.02.2014).

Пресса также не обходила вниманием проблемы приватизации объектов ОПК России, печатая острые статьи с кричащими названиями. В январе 2012 г. в газете "Московские Новости" был помещен материал "Энергомаш уже не наш" ("МН", N 3) о судьбе одноименного предприятия, производящего двигатели для российских ракет. Потом в той же газете напечатали "Как убивали "Буран" (Легендарное предприятие, гордость российского космоса, объявлено банкротом) <3>.

<3> Хайруллин М. Редакционное расследование о том, как была уничтожена, пожалуй, самая знаменитая советская "космическая фирма" - научно-производственное объединение "Молния". URL: http://www.mirnov.ru/mn/08-1.php (дата доступа: 16.03.2012).

Согласно п. 4 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29 сентября 2011 г. N 320 "прокурорам субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся особо режимные объекты, в десятидневный срок утвердить схему оповещения и систему незамедлительного выезда прокуроров на места катастроф, техногенных аварий, взрывов, поломок, отказов работы ядерно опасного или радиационно опасного оборудования, химических, токсических, биологических загрязнений и других чрезвычайных происшествий, определить порядок участия и взаимодействия прокуроров при проведении надзорных мероприятий...".

В соответствии с п. 5 того же Приказа "Главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства, Главному управлению по надзору за следствием, управлению по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, управлению по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму Генеральной прокуратуры Российской Федерации установить контроль за работой прокуратур субъектов Российской Федерации; с привлечением Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации оказывать им практическую и методическую помощь в организации надзора, повышении профессиональной квалификации прокуроров, во внедрении эффективных форм и методов работы <4>.

<4> Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе см. Приказ Генеральной прокуратуры от 29 сентября 2011 г. N 320.

Угроза совершения преступлений террористической направленности в России сохраняется <5> (достаточно вспомнить резонансные террористические акты в декабре 2013 г. в Волгограде) <6>, в том числе террористические акты на объектах ОПК. В целях обеспечения режима безопасности особо важных и особо режимных объектов ОПК, выполнения государственной программы вооружения (ГПВ), действенного прокурорского надзора и контроля за целевым расходованием 23 трлн бюджетных средств на новые виды вооружений в научно-практической литературе высказывалось предложение о целесообразности рассмотрения вопроса о восстановлении координирующего органа, руководившего деятельностью прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (прокуратур ОРО) (ранее Второе управление Генеральной прокуратуры СССР и Российской Федерации).

<5> Амелина Я. Сирийские боевики: следующая станция - Россия? URL: http://www.regnum.ru/news/polit/1761395.html#ixzz2sYBtL7vx (дата доступа: 17.02.2014).
<6> Напомним, в результате взрывов на вокзале и в троллейбусе в Волгограде в конце 2013 г. погибли 34 человека, еще 106 были ранены.

Принятие этого решения также обусловлено следующим причинным комплексом:

  1. Специфика и сложность задач, решаемых отраслями и подотраслями ОПК, включая Росатом, требующие выработки общих и специфических подходов обеспечения безопасности особо важных и особо режимных объектов на уровне именно Генеральной прокуратуры Российской Федерации (а не прокуратур субъектов России), в целях повышения эффективности решения возникающих проблем и подготовки и внесения актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов, будут способствовать своевременному выполнению объектами ОПК плановых заданий, повышению трудовой дисциплины, обеспечению режима секретности и системных профилактических мер, в том числе от потенциально возможных террористических актов.
  2. Необходимо централизованное руководство всеми прокуратурами ОРО в целях оперативного реагирования на нарушения внешнего и внутреннего контура безопасности объектов ОПК, новые вызовы и угрозы, включая террористические (внутренние и международные).
  3. Необходимость оперативного реагирования на нарушения прав человека и гражданина, трудовых прав и правил по технике безопасности на предприятиях ОПК (объединенная судостроительная корпорация (ОСК), объединенная авиастроительная корпорация (ОАК) и другие), экологического законодательства в закрытых административно-территориальных объектах (ЗАТО).
  4. Ликвидация промежуточного звена - прокуратур субъектов Российской Федерации (горизонтальное подчинение) важна для принятия оптимальных и эффективных управленческих решений непосредственно вновь созданным управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации не только по повышению эффективности деятельности прокуратур ОРО, но и оперативных решений по надежному заслону хищениям и коррупционным проявлениям на режимных и особо режимных объектах ОПК и Росатома, куда планируется вложить более двух десятков триллионов рублей.

Эти преобразования не повлекут никаких дополнительных материальных затрат, так как могут происходить в рамках штатной численности работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации (в настоящее время прокуратуры ОРО находятся в структуре областных, краевых и республиканских прокуратур, которые напрямую не подчиняются Генеральной прокуратуре РФ).

Пути оптимизации решения проблемы прокурорского надзора в сфере ОПК <7>:

<7> Роман Чернышевского "Что делать?", в котором красной нитью проходит вопрос: кто виноват? Ответ на вопрос "что делать?" был однозначный - революцию. В свою очередь, Герцен написал роман "Кто виноват?". Эти два вопроса так и ставят вместе, как и авторов. Отсюда и появилось устойчивое выражение - по названиям этих двух книг. URL: http://www.allrussian.info/index.php?page=Thread&threadID=116038. 17.02.2014.
  1. В советские времена надзор за предприятиями ВПК осуществляли вертикально структурированные прокуратуры войсковых частей во главе со Вторым управлением Генеральной прокуратуры СССР и РФ. Аналогичная система была в МВД СССР (Восьмое Главное управление МВД СССР).

В настоящее время горизонтальное подчинение (нахождение в структуре прокуратур субъектов) прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (прокуратуры ОРО) не позволяет полностью использовать потенциал этих надзорных органов и настоятельно требует координации действий на уровне Генеральной прокуратуры РФ.

  1. На переходный период возможно вертикально-горизонтальное подчинение прокуратур ОРО (в прошлом прокуратур войсковых частей) при доминировании заданий, поступающих из Генеральной прокуратуры Российской Федерации, на основе обобщения надзорной практики по всей России на предприятиях ОПК.
  2. В будущем реально создание специализированного управления в структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации, направляющего и координирующего деятельность прокуратур ОРО в масштабах всего государства.
  3. В зависимости от объемов государственного оборонного заказа, количества государственных средств, выделяемых для его реализации, следует провести укрепление кадрового потенциала прокуратур ОРО и поднадзорных правоохранительных органов (отделов полиции, УФСКН, ФСБ и т.д.).
  4. На наш взгляд, подразделение по надзору за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса Генеральной прокуратуры Российской Федерации (в структуре Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства) следует укрепить высококвалифицированными прокурорами из аппаратов прокуратур субъектов и структурных подразделений самого центрального аппарата, ранее имевшими опыт работы по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, способными генерировать новые идеи и задания прокурорам ОРО по обеспечению законности при исполнении государственного оборонного заказа, выполнения государственной программы вооружений. Это существенно поможет оптимизировать деятельность не только вновь созданного подразделения, но и прокуратур ОРО в субъектах России. Нарушения федерального законодательства могут иметь длящийся и системный характер на предприятиях ОПК, и поэтому важно выработать систему профилактики не только на региональном, а и на федеральном уровне.
  5. Разработанный план совместных мероприятий с Минобороны, МВД, ФСБ, ФНС России и Росфинмониторингом должен носить динамичный характер, в зависимости от сложившейся ситуации в регионе дислокации предприятий ОПК, предусматривать внесение в него изменений и дополнений.
  6. Созданная и функционирующая межведомственная рабочая группа должна быть также укомплектована лицами, имеющими опыт работы на оборонных предприятиях, знающими их структуру, особенности функционирования, наиболее часто совершаемые нарушения федерального законодательства.
  7. Представляется целесообразным изменение планирования работы прокуратур ОРО в соответствии с состоянием режима законности на поднадзорных предприятиях ОПК, на основе указаний координирующего подразделения в структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации, с учетом сложности решения проблем выполнения корпорациями и входящими в них предприятиями государственной программы вооружений (ГПВ) и государственного оборонного заказа (ГОЗ), объемов выделяемых средств на НИР и НИОКР.
  8. Не лишним будет выслушать мнение ветеранов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ранее служивших в системе Второго управления и в прокуратурах войсковых частей, обобщить их предложения и передать руководству нового подразделения по надзору за ОПК.
  9. Представляется, что без дополнительных научных исследований уже ясна необходимость дальнейшей вертикальной централизации надзора и контроля за объектами ОПК России, исключение промежуточных звеньев, при фактической двухзвенной системе подчинения поднадзорных объектов оборонно-промышленного комплекса.

Вертикально-горизонтальное подчинение прокуратур ОРО на данном этапе развития постепенно должно уступить место доминированию вертикального подчинения <8>, с наделением прокуроров ОРО полномочиями прокуроров субъектов, как прокуратур города и космодрома Байконур <9> и ЗАТО г. Межгорье.

<8> В настоящее время насчитывается 38 прокуратур ОРО, которые находятся в структуре областных, краевых, республиканских прокуратур и прокуратуры г. Москвы и напрямую не подчиняются Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
<9> Девятого марта 1995 г. на территории комплекса "Байконур" была создана прокуратура города и космодрома "Байконур" (в/ч 11284), которая в 2001 г. была переименована в прокуратуру комплекса "Байконур". URL: http://www.baikproc.ru/kontent.php?grp_id=7&sub=0 (дата доступа: 17.02.2014).
  1. Уже произошло воссоздание транспортных прокуратур и создание 24.05.2012 в Генеральной прокуратуре Российской Федерации специального управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей, которое уполномочено заниматься вопросами защиты прав предпринимателей. Подобные профильные подразделения созданы в прокуратурах субъектов Российской Федерации.

Реформирование и ускоренное развитие важных и особо режимных объектов ОПК требуют не меньше внимания. Долговременная комплексная программа развития предприятий ОПК требует оптимизации вертикали надзора на уровне не прокуратур субъекта, а именно Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Создание координирующего органа в виде управления в структуре Генеральной прокуратуры по прокуратурам ОРО позволит вертикально интегрированной структуре повысить ответственность органов исполнительной власти всех уровней при реализации контрольно-надзорных функций, в полной мере реализовать принципы рыночной экономики, исполнения государственного оборонного заказа, создания новых современных конкурентоспособных вооружений, обеспечить реальную модернизацию и защиту предприятий ОПК и их работников.

Новое - это хорошо забытое старое <10>. В целях обеспечения выполнения Государственной программы вооружения (ГПВ), государственного оборонного заказа, режима безопасности особо важных и режимных объектов ОПК, повышения эффективности прокурорского надзора за расходованием 23 трлн бюджетных средств на реформирование объектов ОПК и разработку новых видов вооружений, пресечения злоупотреблений, хищений и коррупционных проявлений представляется целесообразным рассмотреть вопрос об оптимизации деятельности прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (прокуратур ОРО, действующих на правах районных прокуратур), создании специализированного управления в структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации, направляющего и координирующего деятельность прокуратур ОРО, в структуре которого предусмотреть пять отделов, соответствующих по названию управлениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, т.е. отдел по надзору за исполнением федерального законодательства, отдел по надзору за следствием, отдел по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, отдел по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму, отдел кадров, всего численностью 31 штатная единица.

<10> В 1824 г. во Франции вышли мемуары модистки Марии-Антуанетты мадемуазель Бертен, в которых она эти слова сказала по поводу подновленного ею старого платья королевы (в действительности ее мемуары поддельны, их автор - Жак Пеше). Мысль эта была воспринята как новая тоже только потому, что она была хорошо забыта. Уже Джефри Чосер (1340 - 1400) сказал, что "нет того нового обычая, который не был бы старым". Эта цитата из Чосера была популяризирована книгой Вальтера Скотта "Народные песни Южной Шотландии". URL: http://ru.wiktionary.org/wiki/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D0%B5_%E2%80%94_%D1%8D%D1%82%D0%BE_%D1%85%D0%BE%D1%80%D0%BE%D1%88%D0%BE_%D0%B7%D0%B0%D0%B1%D1%8B%D1%82%D0%BE%D0%B5_%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%80%D0%BE%D0%B5 (дата доступа: 17.02.2014).

Восстановление вертикально интегрированных прокуратур ОРО во главе со специальным управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации идет в русле Военной доктрины России, Концепции противодействия терроризму, соответствует требованиям Стратегии национальной безопасности России, Государственной программы вооружений (ГПВ), Федерального закона "Об обороне".

В целях укрепления национальной безопасности и бесперебойного исполнения Государственной программы вооружений следует создать управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации по надзору за исполнением законов в ОПК <11>.

<11> Подробные материалы по теме опубликованы: Потемкин Ю.А. Специальные подразделения органов прокуратуры: история, кадры и опыт работы // в книге: Преступность, ее виды и проблемы борьбы / под общ. ред. А.И. Долговой. М., 2011. С. 371; Паненков А.А. Совершенствование деятельности прокуратур по надзору за исполнением законов на объектах оборонно-промышленного комплекса России // Советник юриста. N 3. 2012.

Такой вариант оптимизации структуры надзорно-контрольных органов будет способствовать выполнению задач, стоящих перед предприятиями ОПК России.

/"Военно-юридический журнал", 2015, N 9/

При оценке любого явления, в том числе состояния законности в сфере оборонно-промышленного комплекса, важна оценка и мнение экспертов высшей категории (профессионалов). Вот оценка руководителя Следственного комитета Российской Федерации А. Бастрыкина в части, касающейся оборонно-промышленного комплекса (далее - ОПК): "Есть основание полагать, что неисполнение ряда важных гособоронзаказов связано именно с косвенным контролем за такими предприятиями со стороны иностранных инвесторов, которые умышленно препятствуют исполнению обязательств по гособоронзаказам. И даже неизвестно, кому в конечном итоге аффилированы эти инвесторы - зарубежным бизнесменам или иностранным спецслужбам... Хотелось бы особо отметить, что введение уголовной ответственности за уклонение от предварительного согласования сделок, которые могут повлечь за собой установление контроля над российскими стратегическими предприятиями, не приведет к ухудшению инвестиционного климата в стране, так как действующее законодательство ограничивает возможность участия иностранного капитала в стратегических предприятиях. Такая ответственность лишь позволит навести порядок в сфере соблюдения установленных законом ограничений и значительно повысит уровень защищенности обороноспособности и безопасности России. Это законодательное предложение также поддержано заинтересованными ведомствами..." <1>.

<1> Козлова Н. Глава Следственного комитета Александр Бастрыкин об истории и будущем приватизации // Российская газета. 2014. 15 янв.

Вот мнение одного из них, генерал-полковника Леонида Ивашова, бывшего начальника Главного управления международного военного сотрудничества Министерства обороны РФ, ныне президента Академии геополитических проблем: ..."Государство само в течение 20 последних лет создало криминальную структуру в оборонке, декларируя приоритет рыночных отношений... В эту структуру включены высшие чиновники соответствующих министерств и ведомств, предприятия ОПК, которые могут давать чиновникам возможность зарабатывать, а также правоохранительная система, которая и законы соответствующие проталкивает, и не замечает совершаемых в оборонке преступных деяний...".

Директор Центра политологических исследований Финансового университета при Правительстве РФ Павел Салин полагает, что в "нулевые" казалось, что нефтегазовые доходы будут только расти, и власть действовала по принципу: пусть разворуют 90%, но на 10% что-то сделают. Сейчас позиция другая - по всем направлениям идут сигналы, что нужно затягивать пояса. Коснулось это и темы оборонзаказа. Кремль, скорее всего, выделит на перевооружение армии гораздо меньше тех 20 трлн. рублей, которые обещал. В этой ситуации актуален сигнал, что необходимо сокращать коррупционные издержки в оборонном секторе..." <2>.

<2> Полунин А. Хищения бюджетных средств в военно-промышленном комплексе России... Генеральная прокуратура помогает крепить оборону... URL: svpressa.ru/politic (дата обращения: 17.02.2014).

Пресса также не обходила вниманием проблемы приватизации объектов ОПК России, печатая острые статьи с "кричащими названиями". В январе 2012 года в газете "Московские новости" был помещен материал "Энергомаш уже не наш" (МН, N 3) о судьбе одноименного предприятия, производящего двигатели для российских ракет. Потом в той же газете напечатана "Как убивали "Буран" (Легендарное предприятие, гордость Российского космоса, объявлено банкротом) <3>.

<3> Хайруллин М. URL: http://www.mirnov.ru/mn/08-1.php (дата обращения: 16.03.2012). Редакционное расследование о том, как была уничтожена, пожалуй, самая знаменитая советская "космическая фирма" - научно-производственное объединение "Молния".

Согласно п. 4 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29 сентября 2011 г. N 320 "прокурорам субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся особо режимные объекты, в десятидневный срок утвердить схему оповещения и систему незамедлительного выезда прокуроров на места катастроф, техногенных аварий, взрывов, поломок, отказов работы ядерно опасного или радиационно опасного оборудования, химических, токсических, биологических загрязнений и других чрезвычайных происшествий, определить порядок участия и взаимодействия прокуроров при проведении надзорных мероприятий...".

В соответствии с п. 5 того же Приказа "главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства, главному управлению по надзору за следствием, управлению по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, управлению по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму Генеральной прокуратуры Российской Федерации установить контроль за работой прокуратур субъектов Российской Федерации; с привлечением Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации оказывать им практическую и методическую помощь в организации надзора, повышении профессиональной квалификации прокуроров, во внедрении эффективных форм и методов работы <4>.

<4> Приказ Генеральной прокуратуры от 29 сентября 2011 г. N 320 "Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе".

Угроза совершения преступлений террористической направленности в России сохраняется <5> (достаточно вспомнить резонансные террористические акты в декабре 2013 года в г. Волгограде) <6>, в том числе террористические акты на объектах ОПК. В целях обеспечения режима безопасности особо важных и особо режимных объектов ОПК, выполнения государственной программы вооружения (ГПВ), действенного прокурорского надзора и контроля за целевым расходованием 23 трлн. бюджетных средств на новые виды вооружений, в научно-практической литературе высказывалось предложение о целесообразности рассмотрения вопроса о восстановлении координирующего органа, руководившего деятельностью прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (прокуратур ОРО), ранее Второе управление Генеральной прокуратуры СССР и Российской Федерации.

<5> Амелина Я. Сирийские боевики - следующая станция Россия? URL: http://www.regnum.ru/news/polit/1761395.html#ixzz2sYBtL7vx (дата обращения: 17.02.2014).
<6> Напомним, в результате взрывов на вокзале и в троллейбусе в Волгограде в конце 2013 года погибли 34 человека, еще 106 были ранены.

Принятие этого решения также обусловлено следующим причинным комплексом.

  1. Специфика и сложность задач, решаемых отраслями и подотраслями ОПК, включая Росатом, требующая выработки общих и специфических подходов обеспечения безопасности особо важных и особо режимных объектов на уровне именно Генеральной прокуратуры Российской Федерации (а не прокуратур субъектов России), в целях повышения эффективности решения возникающих проблем и подготовки и внесения актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов будет способствовать своевременному выполнению объектами ОПК плановых заданий, повышению трудовой дисциплины, обеспечению режима секретности и системных профилактических мер, в том числе от потенциально возможных террористических актов.
  2. Необходимо централизованное руководство всеми прокуратурами ОРО в целях оперативного реагирования на нарушения внешнего и внутреннего контура безопасности объектов ОПК, новые вызовы и угрозы, включая террористические (внутренние и международные).
  3. Необходимость оперативного реагирования на нарушения прав человека и гражданина, трудовых прав и правил по технике безопасности на предприятиях ОПК (объединенная судостроительная корпорация (ОСК), объединенная авиастроительная корпорация (ОАК) и другие), экологического законодательства в закрытых административно-территориальных объектах (ЗАТО).
  4. Ликвидация промежуточного звена - прокуратур субъектов Российской Федерации (горизонтальное подчинение) важна для принятия оптимальных и эффективных управленческих решений непосредственно вновь созданным управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации не только по повышению эффективности деятельности прокуратур ОРО, но и оперативных решений по надежному заслону хищениям и коррупционным проявлениям на режимных и особо режимных объектах ОПК и Росатома, куда планируется вложить более двух десятков трлн. рублей.

Эти преобразования не повлекут никаких дополнительных материальных затрат, так как могут происходить в рамках штатной численности работников Генеральной прокуратуры Российской Федерации (в настоящее время прокуратуры ОРО находятся в структуре областных, краевых и республиканских прокуратур, которые напрямую не подчиняются Генеральной прокуратуре РФ).

Пути оптимизации решения проблемы прокурорского надзора в сфере ОПК <7>.

<7> Роман Чернышевского "Что делать?", в котором красной нитью проходит вопрос "кто виноват?". Ответ на вопрос "что делать?" был однозначный - революцию. В свою очередь Герцен написал роман "Кто виноват?". Эти два вопроса так и ставят вместе, как и авторов. Отсюда и появилось устойчивое выражение - по названиям этих двух книг. URL: http://www.allrussian.info/index.php?page=Thread&threadID=116038 (дата обращения: 17.02.2014).
  1. В советские времена надзор за предприятиями ВПК осуществляли вертикально-структурированные прокуратуры войсковых частей во главе со Вторым управлениям Генеральной прокуратуры СССР и РФ. Аналогичная система была в МВД СССР (Восьмое Главное управление МВД СССР).

В настоящее время горизонтальное подчинение (нахождение в структуре прокуратур субъектов) прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (прокуратуры ОРО) не позволяет полностью использовать потенциал этих надзорных органов и настоятельно требует координации действий на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

  1. На переходный период возможно вертикально-горизонтальное подчинение прокуратур ОРО (в прошлом прокуратур войсковых частей) при доминировании заданий, поступающих из Генеральной прокуратуры Российской Федерации, на основе обобщения надзорной практики по всей России на предприятиях ОПК.
  2. В будущем реально создание специализированного управления в структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации, направляющего и координирующего деятельность прокуратур ОРО в масштабах всего государства.
  3. В зависимости от объемов государственного оборонного заказа, количества государственных средств, выделяемых для его реализации, следует провести укрепление кадрового потенциала прокуратур ОРО и поднадзорных правоохранительных органов (отделов полиции, УФСКН, ФСБ и т.д.).
  4. На наш взгляд, подразделение по надзору за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса Генеральной прокуратуры Российской Федерации (в структуре главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства) следует укрепить высококвалифицированными прокурорами из аппаратов прокуратур субъектов и структурных подразделений самого центрального аппарата, ранее имевших опыт работы по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, способных генерировать новые идеи и задания прокурорам ОРО по обеспечению законности при исполнении государственного оборонного заказа, выполнения государственной программы вооружений. Это существенно поможет оптимизировать деятельность не только вновь созданного подразделения, но и прокуратур ОРО в субъектах России. Нарушения федерального законодательства могут иметь длящийся и системных характер на предприятиях ОПК, и поэтому важно выработать систему профилактики не только на региональном, а на федеральном уровне.
  5. Разработанный план совместных мероприятий с Минобороны, МВД, ФСБ, ФНС России и Росфинмониторингом должен носить динамичный характер, в зависимости от сложившейся ситуации в регионе дислокации предприятий ОПК, предусматривать внесение в него изменений и дополнений.
  6. Созданная и функционирующая межведомственная рабочая группа должна быть также укомплектована лицами, имеющими опыт работы на оборонных предприятиях, знающих их структуру, особенности функционирования, наиболее часто совершаемые нарушения федерального законодательства.
  7. Представляется целесообразным изменение планирования работы прокуратур ОРО в соответствии с состоянием режима законности на поднадзорных предприятиях ОПК, на основе указаний координирующего подразделения в структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации, с учетом сложности решения проблем выполнения корпорациями и входящими в них предприятиями государственной программы вооружений (ГПВ) и государственного оборонного заказа (ГОЗ), объемов выделяемых средств на НИР и НИОКР.
  8. Нелишним будет выслушать мнение ветеранов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ранее служивших в системе Второго управления и в прокуратурах войсковых частей, обобщить их предложения и передать руководству нового подразделения по надзору за ОПК.
  9. Представляется, что без дополнительных научных исследований уже ясна необходимость дальнейшей вертикальной централизации надзора и контроля за объектами ОПК России, исключение промежуточных звеньев при фактической двухзвенной системе подчинения поднадзорных объектов оборонно-промышленного комплекса.

Вертикально-горизонтальное подчинение прокуратур ОРО на данном этапе развития постепенно должно уступить место доминированию вертикального подчинения <8> с наделением прокуроров ОРО полномочиями прокуроров субъектов, как прокуратур города и космодрома Байконур <9> и ЗАТО г. Межгорье.

<8> В настоящее время насчитывается 38 прокуратур ОРО, которые находятся в структуре областных, краевых, республиканских прокуратур и прокуратуры г. Москвы и напрямую не подчиняются Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
<9> 9 марта 1995 г. на территории комплекса "Байконур" была создана прокуратура города и космодрома "Байконур" (в/ч 11284), которая в 2001 г. была переименована в прокуратуру комплекса "Байконур". URL: http://www.baikproc.ru/kontent.php?grp_id=7&sub=0 (дата обращения: 17.02.2014).
  1. Уже произошло воссоздание транспортных прокуратур и создание 24 мая 2012 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации специального управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей, которое уполномочено заниматься вопросами защиты прав предпринимателей. Подобные профильные подразделения созданы в прокуратурах субъектов Российской Федерации.

Реформирование и ускоренное развитие важных и особо режимных объектов ОПК требуют не меньше внимания. Долговременная комплексная программа развития предприятий ОПК требует оптимизации вертикали надзора на уровне не прокуратур субъекта, а именно Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Создание координирующего органа в виде управления в структуре Генеральной прокуратуры по прокуратурам ОРО позволит вертикально интегрированной структуре повысить ответственность органов исполнительной власти всех уровней при реализации контрольно-надзорных функций, в полной мере реализовать принципы рыночной экономики, исполнения государственного оборонного заказа, создания новых современных конкурентоспособных вооружений, обеспечить реальную модернизацию и защиту предприятий ОПК и их работников.

Новое - это хорошо забытое старое <10>. В целях обеспечения выполнения государственной программы вооружения (далее - ГПВ), государственного оборонного заказа, режима безопасности особо важных и режимных объектов ОПК, повышения эффективности прокурорского надзора за расходованием 23 трлн. бюджетных средств на реформирование объектов ОПК и разработку новых видов вооружений, пресечения злоупотреблений, хищений и коррупционных проявлений, представляется целесообразным рассмотреть вопрос об оптимизации деятельности прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (прокуратур ОРО, действующих на правах районных прокуратур) и создание специализированного управления в структуре Генеральной прокуратуры Российской Федерации, направляющего и координирующего деятельность прокуратур ОРО, в структуре которого предусмотреть пять отделов, соответствующих по названию управлениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации (то есть отдел по надзору за исполнением федерального законодательства, отдел по надзору за следствием, отдел по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, отдел по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму, отдел кадров, всего численностью 31 штатная единица).

<10> В 1824 г. во Франции вышли мемуары модистки Марии-Антуанетты мадемуазель Бертен, в которых она эти слова сказала по поводу подновленного ею старого платья королевы (в действительности ее мемуары поддельны - автор их Жак Пеше). Мысль эта была воспринята как новая тоже только потому, что она была хорошо забыта. Уже Джефри Чосер (1340 - 1400) сказал, что "нет того нового обычая, который не был бы старым". Эта цитата из Чосера была популяризирована книгой Вальтера Скотта "Народные песни южной Шотландии". URL: http://ru.wiktionary.org/wiki/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D0%B5_%E2%80%94_%D1%8D%D1%82%D0%BE_%D1%85%D0%BE%D1%80%D0%BE%D1%88%D0%BE_%D0%B7%D0%B0%D0%B1%D1%8B%D1%82%D0%BE%D0%B5_%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%80%D0%BE%D0%B5 (дата обращения: 17.02.2014).

Восстановление вертикально интегрированных прокуратур ОРО во главе со специальным управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации идет в русле Военной доктрины России, Концепции противодействия терроризму, соответствует требованиям Стратегии национальной безопасности России, Государственной программе вооружений (ГПВ), Федеральному закону "Об обороне".

В целях укрепления национальной безопасности и бесперебойного исполнения Государственной программы вооружений следует создать управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации по надзору за исполнением законов в ОПК <11>.

<11> Подробные материалы по теме опубликованы: Потемкин Ю.А. Специальные подразделения органов прокуратуры: история, кадры и опыт работы // Преступность, ее виды и проблемы борьбы / Под общ. ред. А.И. Долговой. М., 2011. С. 371; Паненков А.А. Совершенствование деятельности прокуратур по надзору за исполнением законов на объектах оборонно-промышленного комплекса России // Советник юриста. 2012. N 3.

Такой вариант оптимизации структуры надзорно-контрольных органов будет способствовать выполнению задач, стоящих перед предприятиями ОПК России.

Литература

  1. Козлова Н. Глава Следственного комитета Александр Бастрыкин об истории и будущем приватизации // Российская газета. 15.01.2014.
  2. Полунин А. Хищения бюджетных средств в военно-промышленном комплексе России... Генеральная прокуратура помогает крепить оборону... / А. Полунин. svpressa.ru/politic (дата доступа: 17.02.2014).
  3. Хайруллин М. Редакционное расследование о том, как была уничтожена, пожалуй, самая знаменитая советская "космическая фирма" - научно-производственное объединение "Молния". URL: http://www.mirnov.ru/mn/08-1.php (дата доступа: 16.03.2012).
  4. Приказ Генеральной прокуратуры от 29 сентября 2011 г. N 320 об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе.
  5. Амелина Я. Сирийские боевики: следующая станция - Россия? URL: http://www.regnum.ru/news/polit/1761395.html#ixzz2sYBtL7vx. 17.02.2014.
  6. URL: http://www.baikproc.ru/kontent.php?grp_id=7&sub=0. 17.02.2014.
  7. URL: http://ru.wiktionary.org/wiki/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D0%B5_%E2%80%94_%D1%8D%D1%82%D0%BE_%D1%85%D0%BE%D1%80%D0%BE%D1%88%D0%BE_%D0%B7%D0%B0%D0%B1%D1%8B%D1%82%D0%BE%D0%B5_%D1%81%D1%82%D0%B0%D1%80%D0%BE%D0%B5 (дата доступа: 17.02.2014).
  8. Потемкин Ю.А. Специальные подразделения органов прокуратуры: история, кадры и опыт работы // в книге: Преступность, ее виды и проблемы борьбы / под общ. ред. А.И. Долговой. М., 2011. С. 371.
  9. Паненков А.А. Совершенствование деятельности прокуратур по надзору за исполнением законов на объектах оборонно-промышленного комплекса России // Советник юриста. N 3. 2012.