Мудрый Юрист

О государственном кредитовании в Российской Федерации

Богданова Александра Викторовна, аспирантка кафедры финансового, налогового и таможенного права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

Настоящая статья посвящена основной и единственной форме государственного кредитования в РФ - бюджетному кредиту. Анализируя генезис, сущность, субъектный состав и значение бюджетного кредита для публичных финансов, автор предлагает направления по совершенствованию действующего законодательства.

Ключевые слова: государственное кредитование; бюджетный кредит; источники финансирования дефицита бюджета; межбюджетные отношения.

About the government crediting in the Russian Federation

A.V. Bogdanova

Bogdanova Alexandra Victorovna, Post-graduate student of the Department of Financial, Tax and Customs Law of the National Research University "Higher School of Economics".

The present article is devoted to the main and unique form of the government crediting in the Russian Federation - to the budgetary credit. Analyzing genesis, essence, subject structure and value of the budgetary credit for public finance, the author offers the directions on improvement of the current legislation.

Key words: government crediting; budgetary credit; budget deficit financing sources; interbudgetary relations.

Государственное кредитование является более поздней формой кредитных отношений с участием государства. Возникновение института государственного кредита напрямую связано с бюджетным дефицитом и, как следствие, необходимостью изыскания источников для его финансирования. Поэтому изначально центральное место в исследовании проблематики государственного кредита занимали вопросы государственных заимствований.

Тем не менее по мере становления финансовой системы Российской Федерации развивался и институт государственного кредита. Наряду с классической формой государственных кредитных отношений - государственными заимствованиями активную роль в реализации публичных функций государства стало играть государственное кредитование.

Государственное кредитование в России осуществляется в форме бюджетного кредита, под которым в соответствии с легальной дефиницией, закрепленной в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, понимаются денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

По своему характеру бюджетный кредит близок к банковскому кредиту, что обусловлено единой экономической природой указанных категорий, заключающейся в движении ссуженной стоимости на условиях возвратности, срочности и возмездности.

На эту связь отчасти указывает и сам законодатель в ч. 1 ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ: "К правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации". При этом зафиксированный в данной норме примат бюджетной отрасли законодательства, т.е. публичной, над гражданской, т.е. частной, в регулировании отношений по бюджетному кредитованию придает бюджетному кредиту такие особенности, которые качественно отличают его от банковского кредита.

Основным отличительным признаком бюджетного кредита от банковского является субъектный состав данных кредитных отношений и главным образом статус кредитора. Если в отношениях по банковскому кредитованию в качестве заимодавца (кредитора) выступает банк или иная кредитная организация (п. 1 ст. 819 Гражданского кодекса РФ), то в отношениях по бюджетному кредитованию таковым является публично-правовое образование - Россия, субъект РФ или муниципальное образование.

Статус кредитора накладывает отпечаток и на другие характеристики указанных видов кредита. Так, если банки при осуществлении кредитных операций преследуют в качестве основной цели извлечение прибыли, то публично-правовое образование, выступая в роли кредитора, исходя из своего назначения действует в публичных интересах, т.е. в интересах общества (в рамках определенной территории), поэтому цель бюджетного кредитования неразрывно связана с решением социально-экономических задач. При этом, учитывая цели кредитования, процентные ставки по банковским кредитам значительно выше ставок по бюджетным кредитам, кроме того, законодателем допускается предоставление бюджетного кредита на безвозмездной основе (ч. 2 ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ).

Помимо этого стоит отметить, что источники предоставления рассматриваемых видов кредита принципиально разные: банки используют в качестве кредитных ресурсов в основном хранящиеся на открытых у них счетах временно свободные средства юридических и физических лиц, а в случае с бюджетным кредитом - это средства соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.

Последняя характеристика предопределяет различия в способах защиты прав кредитора. Бюджетные средства, предоставляемые по бюджетному кредиту, подлежат не только судебной защите, как в случае с банковским кредитованием, притом в условиях специального регулирования сроков исковой давности по таким требованиям (ч. 4 ст. 93.4 Бюджетного кодекса РФ), а их сохранность обеспечивается также посредством проведения государственного (муниципального) финансового контроля, по результатам которого в случае установления нарушения сроков возврата бюджетного кредита или иных условий предоставления бюджетного кредита заемщик может быть привлечен к административной ответственности (ст. 15.15 - 15.15.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях), а также быть подвергнутым бюджетным мерам принуждения (ст. 306.5 - 306.7 Бюджетного кодекса РФ). При этом согласие получателя бюджетного кредита на осуществление проверок соблюдения им условий, целей и порядка предоставления бюджетного кредита является существенным условием договора о предоставлении бюджетного кредита.

Следует добавить, что особый предмет правоотношений по бюджетному кредитованию - публичные финансы налагает на получателя бюджетного кредита обязанность использования средств бюджетного кредита строго в соответствии с целями, на которые он был предоставлен. Банковские кредиты также могут быть целевыми (ипотечные кредиты, автокредиты и т.п.), причем от цели варьируются размеры процентных ставок. Однако характер юридической ответственности за нецелевое использование средств банковского или бюджетного кредита весьма различен. Нецелевое использование средств бюджетного кредита является основанием не только для досрочного возврата бюджетного кредита, но и для применения мер ответственности (административной (ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях), уголовной (ст. 285.1 Уголовного кодекса РФ)) и бюджетной меры принуждения (ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ).

Говоря о формах государственного кредитования в России, следует отметить, что бюджетный кредит имел своих предшественников.

До принятия в России кодифицированного акта бюджетного законодательства в ст. 12 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" <1> предусматривалось, что при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, или в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения утвержденного бюджета исполнительные органы власти могут получать процентные и беспроцентные ссуды из иных бюджетов. Несмотря на то, что в данной норме бюджетная ссуда рассматривалась только как форма привлечения денежных средств в бюджет, важно то, что законодатель сразу определил цель подобного кредитования - финансирование дефицита бюджета, образовавшегося вследствие превышения запланированных расходов над доходами.

<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 18. Ст. 635.

Качества бюджетной ссуды как инструмента размещения бюджетных средств были учтены законодателем в ее легальной дефиниции, появившейся в правовом поле со вступлением в силу с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса РФ. В соответствии со ст. 6 под бюджетной ссудой понимались бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной и возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Тогда же Бюджетным кодексом РФ была закреплена новая для того времени форма государственного кредитования - бюджетный кредит, отличавшийся от бюджетной ссуды субъектом, с которым публично-территориальное образование вступает в кредитные отношения. Так, согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетным кредитом признавалась форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и возмездной основах.

В ст. 76 - 77 Бюджетного кодекса РФ содержалось регулирование бюджетного кредитования юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, и бюджетного кредитования государственных и муниципальных унитарных предприятий. Основным различием в их регулировании являлся порядок предоставления бюджетных кредитов в части необходимости предварительного проведения проверки финансового состояния юридического лица, не являющегося государственным или муниципальным унитарным предприятием, бюджетным учреждением, и предоставления таким лицом обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита при отсутствии таких требований к государственным и муниципальным унитарным предприятиям - получателям бюджетных кредитов. Названные различия были обусловлены особенностями организационно-правовых форм указанных юридических лиц.

Интересно отметить, что в первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ понятием бюджетного кредита охватывались в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и платежей и других обязательств (ст. 69). Частью 5 ст. 76 Бюджетного кодекса РФ предусматривалось, что налоговые кредиты могут предоставляться юридическому лицу только в форме бюджетного кредита в порядке, определенном настоящей статьей.

В соответствии со ст. 64 - 65 Налогового кодекса РФ, действовавшими в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г. N 13-ФЗ <2>, налоговый кредит и отсрочка или рассрочка по уплате налога представляли собой изменение срока уплаты налога при наличии оснований, установленных налоговым законодательством РФ.

<2> Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 13-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 134.

Отождествление указанных категорий налогового права с бюджетным кредитом представляется абсолютно необоснованным. Ведь при предоставлении налоговых кредитов, равно как и при предоставлении отсрочки или рассрочки по уплате налога, отсутствует характерное для кредитования встречное движение капитала. Изменяется лишь срок исполнения конституционной обязанности - уплатить законно установленный налог в соответствующий бюджет, т.е. имеется одностороннее движение денежных средств. Поэтому общим у бюджетного и налогового кредита является только присутствие в их названии слова "кредит". Позднее законодатель изъял налоговые кредиты из понятия бюджетного кредита <3>.

<3> См.: статья 69 Бюджетного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.

Кроме вышеперечисленных форм государственного кредитования первоначальная редакция Бюджетного кодекса РФ предусматривала еще одну форму, схожую по наименованию, - государственные кредиты, предоставляемые Россией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям. В действующей редакции Бюджетного кодекса РФ указанные государственные кредиты подразделяются на государственные финансовые кредиты и государственные экспортные кредиты (ст. 122).

В настоящее время бюджетный кредит объединяет в себе все упомянутые выше формы государственного кредитования: бюджетную ссуду публично-правовым образованиям, бюджетный кредит юридическим лицам, государственный финансовый и государственный экспортный кредит иностранным государствам и их юридическим лицам. Тем самым законодатель демонстрирует единый для них источник кредитования - средства соответствующего бюджета.

Следует отметить, что не все исследователи согласны с отнесением бюджетного кредита, предоставляемого одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ, так называемого межбюджетного кредита, к институту государственного кредита.

Так, А.В. Карташов в своем диссертационном исследовании настаивает на целесообразности исключения бюджетного кредита наряду с бюджетной ссудой из структуры института государственного кредита и переведения его в институт межбюджетных отношений, обосновывая свой тезис следующим аргументом: "В одном понятии (бюджетный кредит. - Авт.) оказались смешаны правоотношения совершенно различной природы: отношения типа "государство - внутренний самостоятельный субъект" и межбюджетные отношения, предполагающие перераспределение фондов денежных средств между взаимосвязанными уровнями единой бюджетной системы РФ" <4>.

<4> Карташов А.В. Государственный кредит как инструмент реализации регулирующей функции финансов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 98.

Вместе с тем Э.Х. Махмутова, исследуя проблемы правового регулирования государственного кредита в РФ, в вопросе места бюджетного кредитования в системе финансового права придерживается иного мнения: "Отношения по предоставлению бюджетных ссуд и кредитов, с учетом присущих им общих принципов кредитования, на наш взгляд, должны и могут рассматриваться в качестве дополнительных форм финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений. В то же время в рамках подотрасли государственного кредита эти отношения являются основными при рассмотрении форм государственного долга, возникающего перед РФ" <5>.

<5> Махмутова Э.Х. Государственный кредит в Российской Федерации. Проблемы правового регулирования и перспективы развития. М., 2005. С. 136.

Подобное разнообразие взглядов на природу бюджетного кредита объяснялось неоднозначностью бюджетного законодательства РФ того периода, к которому относятся вышеприведенные диссертационные работы.

Изначально бюджетная ссуда, широко применяемая с начала 1990-х годов публично-территориальными образованиями при недостаточности доходов для покрытия запланированных расходов, не значилась в перечне государственных долговых обязательств, а относилась к формам финансовой помощи <6> в составе неналоговых доходов бюджетов <7>. Позднее Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" <8> бюджетная ссуда (бюджетный кредит) была включена как форма долгового обязательства в состав государственного долга (ст. 98, 99 Бюджетного кодекса РФ), но при этом продолжала рассматриваться федеральным законодателем также в качестве формы финансовой помощи (межбюджетных трансфертов <9>).

<6> См.: статьи 133, 139 Бюджетного кодекса РФ в первоначальной редакции.
<7> См.: статья 41 Бюджетного кодекса РФ в первоначальной редакции.
<8> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3339.
<9> См.: статья 129 Бюджетного кодекса РФ в ред. Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3535.

Только в 2008 г. бюджетный кредит был изъят из состава форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ (ст. 129, 135, 142 Бюджетного кодекса РФ), и стал рассматриваться исключительно как иной источник внутреннего финансирования дефицита соответствующего бюджета (ст. 94 - 96 Бюджетного кодекса РФ) <10>.

<10> См.: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ.

Подобное регулирование бюджетного кредита отличается определенностью и, на наш взгляд, отражает сущность данного правового явления. Несмотря на то, что отношения бюджетного кредитования складываются между бюджетами бюджетной системы РФ, т.е. по субъектному составу являются межбюджетными, их внутреннее содержание предопределяют присущие кредитным отношениям характеристики - возвратность, срочность и возмездность (в определенных законом случаях), что существенно отличает бюджетный кредит от межбюджетного трансферта в рамках межбюджетных отношений.

Правовая регламентация бюджетного кредита, некогда складывающаяся из норм, рассредоточенных по нескольким разделам Бюджетного кодекса РФ: раздел I "Доходы бюджетов" (ст. 42), раздел III "Расходы бюджетов" (ст. 69, 76, 77) и раздел IV "Сбалансированность бюджетов" (ст. 94, 95, 133, 137) <11>, в настоящее время осуществляется в рамках гл. 13 "Дефицит бюджета и источники его финансирования" раздела IV "Сбалансированность бюджетов" Бюджетного кодекса РФ.

<11> См.: Бюджетный кодекс РФ в первоначальной редакции.

В соответствии с ч. 1 ст. 94, ч. 1 ст. 95 и ст. 96 Бюджетного кодекса РФ, регламентирующими правовой статус источников финансирования дефицитов федерального, регионального и местного бюджетов, в состав иных источников внутреннего финансирования дефицита соответствующего бюджета включаются:

разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов в валюте РФ;

разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из одного бюджета бюджетной системы РФ юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте РФ.

На первый взгляд может показаться, что речь идет о процентах, полученных от использования бюджетных кредитов, так как в ч. 2 ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена обязанность заемщиков при возврате бюджетного кредита уплатить проценты за пользование им (в случае предоставления бюджетного кредита на возмездной основе). Однако согласно ст. 42 Бюджетного кодекса РФ плата за пользование бюджетными кредитами относится к доходам бюджета от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в составе неналоговых доходов бюджета (ст. 41).

Действительно, в законах о бюджете <12> в источниках финансирования дефицитов соответствующих бюджетов отдельно отражаются суммы предоставленных бюджетных кредитов и суммы от возврата предоставленных бюджетных кредитов (основного долга), а в доходах - суммы процентов, полученных от предоставления бюджетных кредитов.

<12> См., например: Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" // СЗ РФ. 2014. N 49 (ч. 1). Ст. 6893; Закон г. Москвы от 19 ноября 2014 г. N 54 "О бюджете города Москвы на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2014. N 70. Т. 1 и 2.

При этом следует отметить, что порядок отражения операций с бюджетными кредитами в Бюджетном кодексе РФ не регламентирован, в то время как подобный порядок предусмотрен законодателем для других составляющих государственного кредита - государственных заимствований (ст. 113) и государственных гарантий (ч. 12 ст. 115).

Так, например, если исполнение гарантом государственной или муниципальной гарантии ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу, исполнение таких гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета.

Порядок отражения в бюджетах поступлений и выбытий по источникам финансирования дефицитов бюджетов не только указывает на способы бюджетного учета операций с денежными средствами, а идентифицирует предназначение указанных денежных средств - покрытие дефицита бюджета.

Стоит заметить, что поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности РФ, и поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней за вычетом выплат на их приобретение в соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса РФ к неналоговым доходам не относятся, а согласно ч. 1 ст. 94 Бюджетного кодекса РФ включены в состав иных источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета. Иными словами, средства от продажи отдельных объектов государственного имущества рассматриваются законодателем не как ординарные доходы федерального бюджета, а как один из способов финансирования дефицита федерального бюджета.

Подобное отношение к указанным ресурсам, как видится, продиктовано ограниченностью реализуемых объектов и их значением для экономики страны (в особенности это касается государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней). Поэтому основным назначением средств от реализации указанных объектов является покрытие так называемых чрезвычайных расходов, образовавшихся вследствие превышения запланированных доходов над расходами.

Представляется, что и плата за пользование бюджетными кредитами может и должна рассматриваться в качестве способа покрытия дефицита соответствующего бюджета. Диверсификация источников финансирования бюджетного дефицита снижает экономические риски, связанные с увеличением государственного долга, являющегося следствием использования основного источника финансирования дефицита бюджета - государственных заимствований. Кроме того, использование платы за пользование бюджетными кредитами для покрытия дефицита соответствующего бюджета отвечает природе бюджетного кредита как активной формы государственного кредита, призванного сбалансировать бюджет.

В этой связи считаем целесообразным урегулировать в Бюджетном кодексе РФ порядок отражения в бюджетах операций с бюджетными кредитами следующим образом: "Предоставление бюджетных кредитов учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Поступления в бюджет от возврата бюджетных кредитов, в том числе платы за их использование, учитываются в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем увеличения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета".

Рассматривая бюджетный кредит как современную форму государственного кредитования в РФ, следует уделить внимание участникам данных правоотношений.

Думается, что правовой статус заимодавца (кредитора) сомнения не вызывает. Уже из наименования данного вида кредита понятно, что таковым является публично-правовое образование (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) в лице своих компетентных органов. Как следует из ч. 4 ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ, Россию, субъект РФ и муниципальное образование в договоре о предоставлении бюджетного кредита, а также в правоотношениях, возникающих в связи с его заключением, представляют уполномоченные в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, нормативными актами субъекта РФ, нормативными актами муниципальных образований соответственно органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Согласно положениям ст. 165 Бюджетного кодекса РФ на федеральном уровне таким уполномоченным органом является Министерство финансов РФ, за исключением случаев предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) в соответствии со ст. 93.6 Бюджетного кодекса РФ. В последнем случае в качестве кредитора выступает соответствующий территориальный орган Федерального казначейства.

Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований в рассматриваемой сфере показал, что субъекты РФ и муниципальные образования в правоотношениях по бюджетному кредитованию также представляют в основном финансовые органы. Например, в Санкт-Петербурге - это Комитет финансов <13>, в Республике Карелия - Министерство финансов <14>, в г. Королеве Московской области - Финансово-казначейское управление администрации г. Королева <15>.

<13> См.: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31 января 2014 г. N 55 "Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата) в 2014 году бюджетных кредитов из бюджета Санкт-Петербурга бюджетам внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга" // http://www.gov.spb.ru - официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга (дата публикации - 6 февраля 2014 г.).
<14> См.: Постановление Правительства Республики Карелия от 27 марта 2008 г. N 75-П "Об утверждении условий предоставления из бюджета Республики Карелия бюджетам муниципальных образований Республики Карелия бюджетных кредитов для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении указанных бюджетов, на частичное покрытие дефицитов местных бюджетов, на осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, на иные цели, предусмотренные Законом Республики Карелия о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, а также использования и возврата предоставленных бюджетных кредитов" // СЗ РК. 2008. N 3 (ч. 2).
<15> См.: решение Совета депутатов муниципального образования г. Королева Московской области от 31 января 2003 г. N 38/234 "Об утверждении Положений о предоставлении бюджетных кредитов из местного бюджета юридическим лицам в г. Королеве Московской области; о порядке планирования и расходования средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений; о порядке расходования средств резервного фонда главы города Королева Московской области" // Информационный сборник нормативно-правовых актов Совета депутатов г. Королева Московской области. 2003. N 5 (1 полугодие).

В данной связи интересно обратиться к опыту организации предоставления бюджетных кредитов в зарубежных странах.

Так, в Федеративной Республике Германии юридическое или физическое лицо, желающее получить бюджетный кредит, вначале обращается с соответствующим заявлением (ходатайством) в банк, обычно представляющий его интересы по различным вопросам (Hausbank). В случае одобрения предложенного заявителем проекта банк направляет данное ходатайство со всеми документами в орган публичной власти, который уполномочен принимать решение о предоставлении бюджетного кредита (Forderinstitut).

При положительном решении соответствующего уполномоченного государственного учреждения о предоставлении кредита, как правило, заключаются два кредитных договора. Первый кредитный договор о рефинансировании кредита органом публичной власти подписывается органом публичной власти, уполномоченным предоставлять кредит, и банком заявителя. Сторонами второго кредитного договора, на основании которого собственно и осуществляется выплата кредита, являются банк заявителя и сам заявитель (конечный заемщик). Между органом публичной власти, уполномоченным принимать решение о предоставлении кредитов, и конечным заемщиком, как правило, не существует договорных отношений.

При этом при предоставлении бюджетных кредитов банк заявителя несет полную ответственность за возврат кредита заемщиком и, в свою очередь, требует от заемщика надлежащего обеспечения обязательств перед ним <16>. Таким образом, банк заявителя выступает неким промежуточным звеном в механизме бюджетного кредитования, служащим дополнительной гарантией возврата бюджетного кредита.

<16> См. подробнее: Институты финансового права / Под ред. Н.М. Казанцева. ИЗиСП. М.: Юриспруденция, 2009. С. 350 - 361.

В Соединенных Штатах Америки также действует отличная от отечественной система предоставления бюджетных кредитов, особенностью которой является отраслевой подход. Каждая отрасль экономики, которая может стать субъектом кредитования через соответствующее агентство, уполномоченное регулировать отрасль, имеет свою собственную правовую базу, устанавливающую порядок выдачи займов, сроки возвратов, штрафы, пени и даже по некоторым отраслям установлены требования к контрактам, которые заключает заемщик с кредитором. В частности, в соответствии с Pub. L. 106 - 181. title II, Sec.210 (a), Apr. 5, 2000, 114 Stat. 97 министр перевозок может заключить соглашение с одним или более лицами, готовыми принять обязательства по данному кредиту <17>.

<17> Там же. С. 373.

Возвращаясь к участникам бюджетного кредитования в РФ, отметим, что получателями бюджетных кредитов (заемщиками), исходя из положений ст. 93.2, 93.3, 93.5, 93.6 Бюджетного кодекса РФ, являются:

Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования;

российские юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений);

иностранные государства;

иностранные юридические лица.

Следует обратить внимание на то, что действующее законодательство ограничивает круг получателей бюджетных кредитов публично-правовыми образованиями и юридическими лицами. Собственно физические лица никогда в истории бюджетного кредитования в РФ не являлись заемщиками средств из бюджета. Финансовая поддержка указанных субъектов права осуществлялась и ныне осуществляется только посредством бюджетного субсидирования (ст. 78 Бюджетного кодекса РФ).

Как известно, в отличие от кредита субсидия характеризуется в первую очередь своей безвозвратностью, а также безвозмездностью, что, как видится, создает большую нагрузку на бюджет в сравнении с кредитным механизмом финансирования. Более того, как справедливо отмечает М.Е. Можарова, присущая кредиту возвратность обладает высокой стимулирующей функцией, способствуя наиболее эффективному использованию заемщиком заемных средств <18>.

<18> См. подробнее: Можарова М.Е. Правовое регулирование публичного кредита субъектов Российской Федерации (на примере г. Москвы): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 29.

В этой связи, на наш взгляд, бюджетное кредитование физических лиц стало бы если не альтернативой субсидированию, то хорошим дополнением к системе государственной финансовой помощи гражданам, главным образом индивидуальным предпринимателям, что способствовало бы повышению конкурентоспособности малого бизнеса в РФ и, как следствие, развитию экономики страны в целом.

Д.Л. Хейло, отмечая в своей работе, что в соответствии с действующим законодательством бюджетный кредит не предоставляется физическим лицам, объясняет такое положение вещей тем, что это идет вразрез с публичными целями государственного кредита <19>.

<19> См.: Хейло Д.Л. Государственный кредит в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 150.

Подобная позиция является весьма спорной, прежде всего, по отношению к кредитованию из бюджета индивидуальных предпринимателей, составляющих основу малого бизнеса в РФ. Также не стоит игнорировать и другие направления кредитования, способные оказать социальный эффект.

Безусловно, бюджетное кредитование должно отвечать публичным целям, к этому обязывает сам источник кредитования - бюджетные средства. Кредитование физического лица за счет средств соответствующего бюджета на приобретение телевизора или автомобиля является абсурдным с точки зрения публичных финансов.

Вместе с тем интересна практика предоставления бюджетных кредитов на образование, широко применяемая в развитых странах (например, в США из бюджета выдаются федеральные студенческие займы, Federal Study Loans). Думается, что капитализация бюджетных средств в квалификационный потенциал своих граждан также имела бы высокий социально-экономический эффект.

Таким образом, по нашему мнению, следует законодательно расширить круг получателей бюджетных кредитов путем включения в него индивидуальных предпринимателей и физических лиц в определенных законом случаях.

Подытоживая вышеизложенное, тезисно отметим сделанные нами в ходе исследования государственного кредитования в РФ выводы и предложения.

Во-первых, государственное кредитование, являющееся по сравнению с государственными заимствованиями более поздней формой кредитования с участием государства, осуществляется в РФ в форме бюджетного кредита, объединившего в себе некогда использовавшиеся в РФ бюджетную ссуду публично-правовым образованиям, бюджетный кредит юридическим лицам, государственный финансовый и государственный экспортный кредит иностранным государствам и их юридическим лицам. Тем самым законодатель демонстрирует единый для них источник кредитования - средства соответствующего бюджета.

Во-вторых, анализ источников финансирования дефицитов бюджетов показал, что плата за пользование бюджетными кредитами может и должна рассматриваться в качестве способа покрытия дефицита соответствующего бюджета. Диверсификация источников финансирования бюджетного дефицита снижает экономические риски, связанные с увеличением государственного долга, являющегося следствием использования основного источника финансирования дефицита бюджета - государственных заимствований. Кроме того, использование платы за пользование бюджетными кредитами для покрытия дефицита соответствующего бюджета отвечает природе бюджетного кредита как активной формы государственного кредита, призванного сбалансировать бюджет.

В этой связи предлагаем восполнить имеющийся в Бюджетном кодексе РФ пробел в части регулирования порядка отражения в бюджетах операций с бюджетными кредитами следующим образом: "Предоставление бюджетных кредитов учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Поступления в бюджет от возврата бюджетных кредитов, в том числе платы за их использование, учитываются в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем увеличения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета".

И, наконец, в-третьих, круг получателей бюджетных кредитов ограничен действующим бюджетным законодательством РФ публично-правовыми образованиями (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, иностранные государства) и юридическими лицами, в том числе иностранными, что представляется необоснованным с точки зрения обеспечения публичного интереса.

Полагаем целесообразным дополнить перечень заемщиков бюджетных средств физическими лицами, главным образом индивидуальными предпринимателями, финансовая поддержка которых в настоящее время осуществляется только посредством бюджетного субсидирования, создающего большую в сравнении с кредитным механизмом нагрузку на бюджет. Следует заметить, что изыскание новых, оптимальных для экономики способов стимулирования российских товаропроизводителей в свете сложившейся на сегодняшний день экономической изоляции России на фоне политической конфронтации с Западом по украинскому вопросу приобретает особую актуальность, когда в условиях фактической недоступности по ряду причин банковских кредитов частный бизнес, включая малый его сегмент, как никогда нуждается в дополнительной государственной поддержке, в том числе в виде бюджетных кредитов, льготных по своим условиям.

Помимо этого, по нашему мнению, стоит подробно проанализировать и принять во внимание положительную практику зарубежных коллег по кредитованию из бюджета и иных категорий физических лиц в публичных целях, в частности широко применяемую в развитых странах практику предоставления бюджетных кредитов на образование (например, в США из бюджета выдаются федеральные студенческие займы, Federal Study Loans). Как представляется, капитализация бюджетных средств в квалификационный потенциал своих граждан также могла бы иметь высокий социально-экономический эффект.

Иными словами, предлагаем расширить содержащийся в ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ круг получателей бюджетных кредитов путем включения в него индивидуальных предпринимателей и физических лиц в определенных законом случаях.

Библиографический список

  1. Институты финансового права / Под ред. Н.М. Казанцева. ИЗиСП. М.: Юриспруденция, 2009.
  2. Карташов А.В. Государственный кредит как инструмент реализации регулирующей функции финансов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
  3. Махмутова Э.Х. Государственный кредит в Российской Федерации. Проблемы правового регулирования и перспективы развития. М., 2005.
  4. Можарова М.Е. Правовое регулирование публичного кредита субъектов Российской Федерации (на примере г. Москвы): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
  5. Хейло Д.Л. Государственный кредит в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.