Мудрый Юрист

Некоторые проблемы современного российского федерализма

Какителашвили Михаил Михайлович, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В статье рассматриваются проблемы современного российского федерализма на примере избирательного законодательства. Автором указывается на необоснованную централизацию власти федерального центра за счет полномочий субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: федерализм; разграничение предметов ведения и полномочий; централизация власти; органы государственной власти.

Interaction of bodies of the Prosecutor's office and territorial bodies of the Ministry of justice of Russia in ensuring of unity of legal space of the Russian Federation

M.M. Kakitelashvili

Kakitelashvili Mikhail Mikhailovich, Senior Researcher, Institute Academy of the R.F. Prosecutor General's Office, Candidate of Laws.

In article problems of modern Russian federalism on the example of electoral laws are considered. The author points to unreasonable centralization of the power of the federal center due to powers of subjects of the Russian Federation.

Key words: federalism; differentiation of areas of jurisdiction and powers; centralization of the power; public authorities.

Современному российскому федерализму (фр. federalisme, от лат. feodus - договор, союз) уже более 20 лет. Идеи и содержание Федеративного договора от 31 марта 1992 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации" <1> стали основой Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. Поэтому отличительной особенностью российской Конституции является договорная природа.

<1> Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.

Однако многие вопросы федерализма до сегодняшнего дня не разрешены, тем более что для некоторых федеративных государств - участников СНГ вопрос об оптимальной форме государственного устройства остается актуальным, и ситуация в Украине является ярким тому подтверждением <2>.

<2> См., например: Глигич-Золотарева М.В. Соединенные штаты Украины // Федерализм. 2014. N 2(74). С. 35 - 50.

В теории государства и права федерализм обозначен как способ распределения властных полномочий (определения предметов ведения) по вертикали между федеральным центром и его субъектами на основе конституции, договоров или соглашений (общих или индивидуальных) <3>.

<3> См., например: Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп.

По справедливому утверждению профессора Ж.И. Овсепяна, существенным показателем федерализма, составляющим квинтэссенцию федеративной формы государственного устройства, является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов <4>.

<4> См.: Овсепян Ж.И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 1. С. 23 - 37.

Несмотря на разнообразие определений федерализма, в рамках настоящей статьи под федерализмом понимается форма государственного устройства, предполагающая осуществление одних государственных полномочий (предмета ведения) федеральным центром, а других - региональными органами, являющимися вторым уровнем органов государственной власти.

Одной из основных проблем, стоящих перед современным российским федерализмом, как нам представляется, является нарушение принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, чрезмерная концентрация властных полномочий у Федерации <5>. При этом действующее законодательство и судебная практика усугубляют и без того слабое положение субъектов Федерации.

<5> См., например: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8. С. 2 - 7; Умнова И.А. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 2. С. 45 - 55.

Безусловно, на разных этапах развития российского федерализма наблюдался перекос и в другую сторону - высокой децентрализации властных полномочий.

В ходе политических реформ наивысший пик децентрализации власти пришелся на начало 90-х годов прошлого века. Так называемый парад суверенитетов привел в ряде случаев к конфронтации между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и к военному конфликту на территории Чеченской Республики.

В период 1993 - 2000 гг. дезинтеграция системы государственной власти, длящийся процесс перераспределения власти в пользу регионов привели к такому уровню деформации принципов федерализма и российской конституционной системы, когда взаимоисключающие положения законодательства Федерации и ее субъектов перестали поддаваться контролю со стороны федеральной власти.

Проведенный в 2000 - 2001 гг. учеными Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ анализ показал, что 50 из 89 конституций, уставов субъектов Федерации противоречили Конституции РФ, федеральным законам и принципам федерализма. Большинство договоров, заключенных между Федерацией и ее субъектами, содержали нарушения федерального законодательства <6>.

<6> Более подробно см.: Бессарабов В.Г., Какителашвили М.М. Роль российской прокуратуры в обеспечении конституционной законности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2013. N 5(37). С. 45 - 51.

На сегодняшний день чрезмерная децентрализация власти стала сменяться избыточной концентрацией властных полномочий у Федерации. По мнению ряда ученых, с которым стоит согласиться, правовые реформы в области властных полномочий Федерации принижают статус ее субъектов <7>.

<7> См.: Бланкенагель А.В. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 1(58). С. 153 - 162.

В качестве примера избыточной централизации власти при реализации предметов ведения Федерации и ее субъектов обратимся к полномочиям в сфере законотворчества по вопросу избрания органов государственной власти субъектов Федерации.

Конституция РФ подробно избирательную систему не регламентирует <8>. При этом установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В ст. 77 Конституции РФ (ч. 1) указывается, что система государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Такими законами являются Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <9> (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), а также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <10> (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ).

<8> Стоит отметить, что во всех Конституциях СССР и РСФСР, в отличие от Конституции РФ 1993 г., содержалась отдельная глава, посвященная избирательной системе.
<9> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<10> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Сравнение избирательных законов субъектов Федерации с федеральными законами позволяет сделать вывод, что в своем большинстве региональные законы дублируют нормы федерального законодательства. Как нам представляется, избрание органов государственной власти, исходя из норм Конституции РФ (ст. 72), должно регламентироваться Федерацией и ее субъектами совместно. В настоящее время федеральный законодатель фактически лишает субъекты Федерации возможности участвовать в законодательной регламентации процедуры избрания органов государственной власти.

Проиллюстрируем это на следующих примерах.

Выборы глав субъектов Российской Федерации проходили в период с 1991 г. с перерывом на 2005 - 2011 гг.

В сентябре 2004 г. по инициативе Президента России В.В. Путина изменен порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации, которых стали утверждать в должности решениями законодательных органов по предложению Президента РФ. Соответствующий законопроект разработан и принят в декабре 2004 г.

Как известно, Конституционный Суд РФ вносит весомый вклад в развитие и реализацию конституционных принципов в отношении организации органов государственной власти в стране. Однако, наш взгляд, его решения порой можно трактовать двояко. Так, в своем Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П <11> Конституционный Суд РФ признал порядок избрания главы администрации Законодательным Собранием Алтайского края не соответствующим Конституции РФ, указав, что "Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным, независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах".

<11> Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" // СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

Однако в Постановлении от 21 декабря 2005 г. N 13-П <12> Конституционный Суд РФ нашел легитимным новый порядок приведения к должности главы субъекта Федерации, мотивировав это так: "Федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органов государственной власти и должностных лиц".

<12> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан" // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336.

В апреле 2012 г. по инициативе Президента России Д.А. Медведева принят Федеральный закон, предусматривающий возвращение прямых выборов глав регионов. А уже в апреле 2013 г. по инициативе вновь избранного Президента РФ В.В. Путина в Закон внесены поправки, дающие субъектам Федерации право заменить всенародные выборы своих глав голосованием в парламенте по нескольким кандидатурам.

Таким образом, по инициативе федеральных органов, а не субъектов Федерации (региональных парламентов) институт выборов глав субъектов вводился, ограничивался и наконец-то остался на усмотрение самих субъектов. На наш взгляд, данный вопрос должен находиться в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а не насаждаться сверху. Полагаем, что в федеративном государстве (образованном на договорной, союзной основе) навязывание федеральной властью порядка избрания глав субъектов Федерации в принципе неверно.

Возникает также вопрос об отрешении главы субъекта от должности Президентом РФ в связи с "утратой доверия Президента РФ" <13>. В первоначальной редакции данная норма введена в действие Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ <14>, т.е. когда были внесены изменения в Федеральный закон N 184-ФЗ, отменяющие прямые выборы глав субъектов и утверждение их региональными парламентами по предложению Президента РФ. Однако в современных условиях отстранение главы субъекта Федерации, избранного на прямых выборах, представляется нарушением конституционного принципа разделения предмета ведения Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Получается парадоксальная ситуация: население субъекта избирает себе главу региона, а Президент РФ его отстраняет в связи с утратой доверия.

<13> См., например: Указ Президента РФ от 28 сентября 2010 г. N 1183 "О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы" // СЗ РФ. 2010. N 40. Ст. 5049.
<14> СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.

Насколько принципиально федеральное вмешательство, например, в вопросе об упразднении наименования "президент" в качестве главы субъекта Российской Федерации? <15> Представляется, что отношение в республиках к такой инициативе неоднозначно <16>.

<15> "...не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента Российской Федерации" (ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 406-ФЗ).
<16> Так, экс-президент Татарстана, в настоящее время Государственный Советник Республики Татарстан М. Шаймиев, выступил против упразднения "президентства" в республиках, мотивируя это тем, что этот вопрос находится в исключительной компетенции субъектов РФ // Коммерсант. 2011. 1 апр.: http://www.kommersant.ru/Doc/1612214.

Не оспаривая в принципе право федеральной власти участвовать в правовом регулировании общественных отношений, связанных с избранием органов государственной власти, заметим, что такое вмешательство должно быть направлено исключительно на обеспечение основ конституционного строя, конституционных прав и свобод, общих принципов, закрепленных в Конституции РФ, и не более того. Приведем примеры, когда вмешательство федерального центра необходимо. В ряде конституций субъектов Федерации содержатся нормы, нарушающие конституционные основы равенства при избрании на пост высших должностных лиц субъектов Российской Федерации требованиями обязательного знания второго государственного языка - по сути, вводится "языковой ценз".

Так, согласно ст. 86 Конституции Республики Башкортостан Президент Республики "обязан владеть государственными языками Республики Башкортостан", т.е. русским и башкирским.

В Конституциях Республик Татарстан (ст. 93), Коми (ст. 82), Марий Эл (ст. 78), Чувашской Республики (ст. 71), Республик Бурятия (ст. 73), Саха (Якутия) (ст. 71) действуют нормы, указывающие на обязанность принесения присяги лицами, избранными на должность главы субъекта Российской Федерации, на двух государственных языках этих республик <17>.

<17> См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2012 год: информ.-аналитич. записка / Под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2013. С. 58.

Вышеуказанные нормы напрямую входят в противоречие с Конституцией РФ, и в данном случае федеральное вмешательство просто необходимо.

Приведем пример, на наш взгляд, неправомерного федерального вмешательства в компетенцию субъектов Федерации.

Конституция РФ (ст. 32) содержит исчерпывающий перечень ограничений для лиц, имеющих право быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Однако Федеральный закон N 67-ФЗ содержит дополнительный перечень ограничений, к примеру, в отношении граждан, подвергнутых административному наказанию за совершение административных правонарушений экстремистской направленности (пп. "в" п. 3.2 ст. 4).

Не вдаваясь в рассуждения о целесообразности введения дополнительных ограничений на конституционное право быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, необходимо заметить, что такие ограничения должны устанавливаться только конституционным актом, но никак не законами, принятыми простым большинством. А ведь указанные изменения, ограничивающие конституционные права граждан, были внесены даже не федеральным конституционным законом, а федеральным законом.

К сожалению, Конституционный Суд РФ признавал эти положения конституционными и многократно подтверждал данную позицию в своих решениях <18>.

<18> Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. N 757-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Леонова Владимира Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями подпункта "г" пункта 3.2 статьи 4 и подпункта "ж" пункта 7 статьи 76 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Вестник Центризбиркома РФ. 2010. N 7; Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 797-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 52. Ст. 6533.

Наиболее верно, хотя, возможно, излишне эмоционально высказалась по этому вопросу член Общественной палаты (2012 г.) профессор Е.А. Лукьянова: "Каким должно быть неуважение и пренебрежение к Конституции, чтобы недрогнувшей рукой вопреки закрытому перечню ограничений активного избирательного права, установленному Основным Законом (ч. 3 ст. 32), подписать изменения в избирательное законодательство, расширяющее эти ограничения на время после отбытия уголовного наказания и на административные взыскания?!" <19>.

<19> См.: Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15. С. 8. В цитате допущена опечатка: вместо "активного избирательного права" следует читать "пассивного избирательного права".

Федеральный центр неоднократно вмешивался в совместную компетенцию Федерации и ее субъектов: вводился единый день голосования; вводилась, упразднялась, затем возвращалась графа "Против всех"; вводился, а затем отменялся избирательный залог; досрочное голосование.

Отсутствие согласованной позиции с субъектами Федерации по этим вопросам приводит к несовершенству законодательства. Так, например, федеральный законодатель установил единый день голосования - второе воскресенье сентября <20>, при том что большинство членов избирательных комиссий - учителя средних школ и сентябрь для них - труднейший месяц учебного года.

<20> Пункт 1 ст. 8 Федерального закона N 67-ФЗ.

По инициативе членов Совета Федерации принят Федеральный закон от 2 ноября 2013 г. N 303-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <21>. Внесенные очередные изменения в "рамочный" Федеральный закон N 67-ФЗ снижают число депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ, избираемых по партийным спискам, с 50 до 25%. При этом данное положение не распространяется на выборы депутатов Московской городской Думы и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, которые могут быть сформированы полностью по мажоритарной избирательной системе <22>.

<21> СЗ РФ. 2013. N 44. Ст. 5642.
<22> См.: Конституционный Суд РФ счел положения столичного избирательного законодательства не противоречащими Основному Закону страны. См.: Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2014 г. N 1565-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Закона города Москвы "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы" и Закон города Москвы от 23 апреля 2003 года N 23 "О Московской городской избирательной комиссии" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. N 6.

В какой степени прав федеральный центр, фактически ограничив право субъектов самостоятельно решать, по какой избирательной системе избирать свой парламент?

По мнению судьи Конституционного Суда РФ профессора Н.В. Витрука, с которым стоит согласиться, отношения, связанные с содержанием избирательного права граждан и избирательной системой в целом по выборам органов государственной власти субъектов Федерации, составляют предмет правового регулирования самих субъектов Федерации <23>.

<23> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" // СЗ РФ. 1998. N 18. Ст. 2063.

Учитывая вышеизложенное, укрепление федерализма не должно означать централизацию властных полномочий у Федерации за счет ущемления полномочий субъектов Российской Федерации. У "слабых" субъектов Российской Федерации отняли еще один существенный элемент - право самостоятельно регулировать отношения, связанные с избранием органов государственной власти субъектов. Поэтому необходима гармонизация правоотношений между Федерацией и ее субъектами, а не максимальная централизация федеральной власти. В противном случае продолжение тенденции концентрации властных полномочий у Федерации, "затягивание гаек" могут обернуться крахом федерализма, поскольку нарушают основу федеративного государства, за счет которой обеспечивается единство страны, - децентрализацию государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Библиографический список

  1. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8.
  2. Бессарабов В.Г., Какителашвили М.М. Роль российской прокуратуры в обеспечении конституционной законности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2003. N 5(37).
  3. Бланкенагель А.Б. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 1(58).
  4. Глигич-Золотарева М.В. Соединенные штаты Украины // Федерализм. 2014. N 2(74).
  5. Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15.
  6. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп.
  7. Овсепян Ж.И. Законодательные полномочия и интересы субъектов Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2014. N 1.
  8. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2012 год: информ.-аналитич. записка / Под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2013.
  9. Умнова И.А. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 2.