Мудрый Юрист

История развития современного российского законодательства, направленного на обеспечение антинаркотической безопасности

Жданова Елена Вадимовна, ведущий научный сотрудник НИЦ N 2 ФГКУ "ВНИИ МВД России", кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматривается процесс становления российского антинаркотического законодательства, имевший место в XXI веке, приводятся наиболее значимые, с точки зрения автора, новеллы антинаркотического законодательства.

Ключевые слова: наркотические средства, психотропные вещества, прекурсоры, аналоги, наркоугроза, наркоситуация, наркопреступность, антинаркотическая безопасность, незаконный оборот наркотиков, немедицинское потребление наркотиков.

History of development of the modern russian legislation aimed at providing drug enforcement

E.V. Zhdanova

Zhdanova Elena V., Leading Research Scientist of SRC N 2 of FSGI "All-Russian Scientific Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia", Candidate of Juridical Sciences, Assistant Professor.

The article addresses the Russian anti-drug law formation process which occurred in the XXI century and outlines the most significant novel drug laws according to the author's point of view.

Key words: drugs, psychotropic substances, precursors, analogs, drug situation, legislation improvement, anti-drug safety, drug trafficking, non-medical use of drugs.

Вопросам исторического развития законодательства, направленного на борьбу с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов (далее - наркотики), посвящено значительное количество работ российских авторов. В частности, в работе "Развитие наркомании и незаконного оборота наркотиков в России" <1> представлена ретроспектива развития антинаркотического законодательства в России начиная с 1917 года и заканчивая концом XX века. Именно поэтому мы посчитали целесообразным остановить свое внимание на процессе становления российского антинаркотического законодательства, имеющем место с начала XXI века до настоящего времени, поскольку проблемы совершенствования такового были и продолжают оставаться актуальными на современном этапе развития российской правовой системы.

<1> Калачев Б.Ф., Сергеев А.Н., Сбирунов П.Н. Развитие наркомании и незаконного оборота наркотиков в России. URL: narcom.ru/parents/agit/8.html.

В последнее десятилетие в условиях нарастающей внешней и внутренней наркоагрессии совершенствование законодательства в сфере контроля над оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также в области противодействия их незаконному обороту и немедицинскому потреблению является одним из важнейших направлений реализации современной государственной антинаркотической политики.

К моменту создания специального федерального органа исполнительной власти по противодействию незаконному обороту наркотиков <2> (ФСКН России) законодательство Российской Федерации не содержало достаточных правовых основ для осуществления эффективного противодействия незаконному обороту наркотиков. Более того, оно (законодательство) не в полной мере отвечало требованиям международных антинаркотических конвенций (1961, 1971, 1988 гг.), тогда как эти международные документы в разные годы были подписаны и ратифицированы Российской Федерацией.

<2> Федеральный закон от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления".

Согласно изменениям и дополнениям, внесенным Федеральным законом от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ в Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", органам наркоконтроля были предоставлены специальные полномочия в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту. Дополнениями, внесенными в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ), была установлена подследственность органов наркоконтроля (п. 5 ч. 2 и п. 8 ч. 3 ст. 151), а в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) определены полномочия органов наркоконтроля по производству дел об административных правонарушениях (ст. 23.63). Кроме того, в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", органам наркоконтроля было предоставлено право осуществлять на территории Российской Федерации оперативно-розыскную деятельность (п. 9 ст. 13).

Сложившаяся в стране наркоситуация требовала от нового правоохранительного органа в допустимо короткие сроки организовать работу по качественному совершенствованию нормативной правовой базы Российской Федерации в области противодействия незаконному обороту и немедицинскому потреблению.

Действительно, сложно не согласиться с мнением ученых, что именно правоохранительные органы "должны представлять оценки эффективности нормативно-правового обеспечения своей деятельности на среднесрочную и долгосрочную перспективу и о мерах по повышению эффективности правоприменительной практики..." <3>, поскольку именно правоохранительные органы "заинтересованы в качественном уголовном законе и разумной и непротиворечивой практической уголовной политике" <4>.

<3> См.: Ревин В.П. Современная реформа уголовного законодательства как отражение непоследовательности уголовной политики России // Российский следователь. 2014. N 21. С. 15.
<4> Там же.

Одним из первых шагов на пути становления современного российского антинаркотического законодательства стал Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 161-ФЗ "О приведении УПК РФ и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации", которым были внесены изменения и дополнения в КоАП РФ. Названным Федеральным законом изменено наименование статьи 6.8 КоАП РФ и приведена новая редакция диспозиции указанной статьи, ужесточена административная ответственность за незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов.

В 2003 году Федеральным законом от 08.12.2003 N 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" была установлена уголовная ответственность за незаконный оборот аналогов наркотических средств и психотропных веществ, введены альтернативные виды наказания за преступления, предусмотренные статьей 228 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), а также повышены меры уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконными производством, сбытом и пересылкой наркотических средств и психотропных веществ.

Кроме того, произошло одновременное ужесточение ответственности за сбыт наркотиков и некоторое смягчение мер ответственности в отношении незаконных приобретателей наркотиков в целях их личного потребления.

Значительные изменения были внесены в российское антинаркотическое законодательство в период с 2006 по 2007 год.

Так, Федеральный закон от 5 января 2006 г. N 11-ФЗ наделил Правительство Российской Федерации полномочием по утверждению крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей статей 228, 228.1 и 229 УК РФ.

Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма" и Федерального закона "О противодействии терроризму" в УК РФ в рамках новой главы 15.1 "Конфискация имущества" восстановлен исключенный ранее институт конфискации имущества <5>, полученного в том числе в результате совершения преступлений, предусмотренных статьей 228.1, статьей 229, статьей 232 и статьей 234 УК РФ. В статью 81 УПК Российской Федерации был включен пункт 4.1, предусматривающий возможность обращения в доход государства имущества, полученного в результате преступных действий либо нажитого преступным путем, а также орудий преступлений.

<5> Прим. автора: факт упразднения института конфискации в декабре 2003 года (Федеральный закон N 162-ФЗ) был крайне непоследовательным, если не сказать труднообъяснимым, со стороны законодательных органов Российской Федерации, поскольку подписанная и ратифицированная Россией Конвенция от 20 декабря 1988 года "О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ" рассматривает конфискацию имущества в качестве одной из основных мер подрыва основ организованной наркопреступности. Конвенция ратифицирована Постановлением Верховного Совета СССР от 09.10.1990 N 1711-1.

Дальнейшее совершенствование правового регулирования контроля над оборотом наркотиков, профилактики наркомании, лечения и реабилитации лиц, больных наркоманией, привело к внесению изменений в основополагающий законодательный акт в указанной сфере деятельности - Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (далее - ФЗ N 3-ФЗ). Федеральным законом от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ внесены изменения в статью 46 ФЗ N 3-ФЗ в части установления запрета на распространение образцов лекарственных средств, содержащих наркотические средства или психотропные вещества. Кроме того, Федеральным законом от 25 октября 2006 г. N 170-ФЗ "О внесении изменений в статью 1 ФЗ N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" был дополнен перечень основных понятий указанного Закона определениями "профилактика наркомании" и "антинаркотическая пропаганда", что не только конкретизировало эти понятия, но и позволило упорядочить деятельность различных ведомств и организаций, направленную на профилактику распространения наркомании среди населения. Здесь отметим, что до этого законодательного нововведения термины "профилактика наркомании" и "антинаркотическая пропаганда" использовались в ряде правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и правовых актов субъектов Российской Федерации, но без определения их содержания.

К настоящему времени значительное количество этимологических проблем в исследуемой нами сфере уже решено, понятийный аппарат ФЗ N 3-ФЗ увеличился (по сравнению с изначальным) на треть, а термины и понятия, закрепленные в нем ранее, получили уточненные и конкретизированные дефиниции.

Федеральным законом от 19 июля 2007 г. N 134-ФЗ обеспечена возможность переработки изъятых из незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список I, для последующего использования их в медицинских, ветеринарных, научных и иных целях, предусмотренных ФЗ N 3-ФЗ. Федеральный закон N 134-ФЗ позволил Российской Федерации выполнить принятые ею международные обязательства, связанные с осуществлением компетентными органами нашей страны и иностранных государств обмена образцами наркотических средств и психотропных веществ, изъятых из незаконного оборота, в целях использования их в оперативно-розыскной и экспертной деятельности.

Федеральным законом от 4 ноября 2007 г. N 252-ФЗ "О внесении изменения в статью 234 Уголовного кодекса Российской Федерации" статья 234 УК РФ дополнена примечанием, устанавливающим полномочие Правительства Российской Федерации по утверждению списков сильнодействующих и ядовитых веществ, а также крупного размера сильнодействующих веществ для целей УК РФ.

Претерпело изменения и законодательство о контрабанде. 6 декабря 2007 г. был принят Федеральный закон N 335-ФЗ "О внесении изменений в статью 188 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", которым часть вторая статьи 188 УК РФ дополнена такими предметами контрабанды, как инструменты и оборудование, находящиеся под специальным контролем и используемые при изготовлении и производстве наркотиков, а также аналоги наркотических средств и психотропных веществ.

В 2008 году российскими законодателями была предпринята попытка придать новое качественное развитие реализации государственной антинаркотической политики.

С принятием Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статьи 5 и 28 Федерального закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" были созданы правовые основания для обеспечения беспрепятственного и оперативного вывоза лекарственных средств, содержащих наркотические средства и психотропные вещества, в целях оказания гуманитарной помощи иностранным государствам.

Принципиально новые подходы в области контроля за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ были установлены Федеральным законом от 18 июля 2009 г. N 177-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части совершенствования контроля за оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ". До принятия вышеназванного Закона все прекурсоры, подлежащие контролю в Российской Федерации, были внесены в единый Список IV Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, а это не соответствовало требованиям международного законодательства. Существенному пересмотру подвергся и сам список прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, который был увеличен с 23 до 56 веществ.

2010 год также был ознаменован совершенствованием нормативного правового регулирования вопросов, связанных с противодействием незаконному обороту наркотиков. В частности, Федеральный закон N 417-ФЗ ввел целый ряд законодательных новелл. В частности, впервые в отечественной юриспруденции институт административного выдворения иностранных граждан за пределы Российской Федерации стал применяться не только за совершение миграционных правонарушений, но и за правонарушения в сфере незаконного оборота наркотиков.

Принятие 7 декабря 2011 г. Федерального закона N 420-ФЗ стало первым шагом на пути создания в Российской Федерации системы альтернативного уголовному наказанию лечения для больных наркоманией лиц, совершивших преступления небольшой тяжести. Названный Закон дополнил УК РФ новой статьей 82.1, установившей, что лицам, впервые осужденным за совершение преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 228, ч. 1 ст. 231 и ст. 233 УК РФ, и изъявившим желание добровольно пройти курс лечения от наркомании, может быть отсрочено реальное отбывание наказания до окончания курса лечения.

Еще одной важной новеллой, установленной названным Федеральным законом, стало выделение преступления, связанного с контрабандой наркотических средств, психотропных веществ, а также их прекурсоров, в отдельную статью УК РФ (статья 229.1) с установлением его квалифицированных и особо квалифицированных составов в зависимости от размеров незаконно перемещаемых средств и веществ.

В рамках повышения эффективности нормативного правового обеспечения антинаркотической деятельности Федеральным законом от 1 марта 2012 года N 18-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлена уголовная и административная ответственность за незаконный оборот прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ; дополнительно дифференцирована уголовная ответственность за наркопреступления. Двухступенчатая система дифференциации уголовной ответственности за совершение данных преступлений заменена на трехступенчатую (значительный, крупный и особо крупный размеры); усилена уголовная ответственность за сбыт и контрабанду наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в особо крупных размерах вплоть до пожизненного лишения свободы; институт конфискации денежных средств, ценностей и иного имущества, полученного в результате совершения преступлений, дополнен возможностью изъятия и обращения в собственность государства денег, ценностей и иного имущества, полученных в результате совершения преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 228.2 и ст. 228.4 УК РФ; установлено, что совершение преступления с использованием наркотических средств, а также психотропных и сильнодействующих веществ является обстоятельством, отягчающим наказание, и др.

В конце 2013 года в связи с принятием ФЗ N 313-ФЗ редакции подверглась и ст. 1 ФЗ N 3-ФЗ, в которую были включены понятия "лечение больных наркоманией", "реабилитация больных наркоманией", "профилактические мероприятия", "побуждение больных наркоманией к лечению от наркомании и реабилитации". УК РФ был, соответственно, дополнен ст. 72.1 "Назначение наказания лицу, признанному больным наркоманией" и др.

Подверглась редакции и ст. 232 УК РФ. Федеральный закон от 28 декабря 2013 года N 381-ФЗ изменил наименование названной статьи и изложил ее в следующей редакции: "Организация либо содержание притонов или систематическое предоставление помещений для потребления наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов", а также дополнил ее примечанием, в котором раскрыл понятие "систематическое предоставление помещений": под ним понимается предоставление помещений для потребления наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов более двух раз.

31 декабря 2014 г. российские законодатели приняли Федеральный закон N 501-ФЗ, который еще раз дополнил ст. 1 ФЗ N 3-ФЗ новыми абзацами: "Реализация наркотических средств, психотропных веществ", "Отпуск наркотических средств, психотропных веществ", новым положением был дополнен и п. 2 ст. 4 ФЗ N 3-ФЗ: "Доступность наркотических средств, психотропных веществ"; редакции были подвергнуты также ст. ст. 21, 25, 27, 29, 31, 39 названного Закона.

Федеральный закон от 03.02.2015 N 7-ФЗ дополнил УК РФ новой ст. 234.1 "Незаконный оборот новых потенциально опасных психоактивных веществ", дополнив таким образом инструментарий для борьбы правоохранительных органов с лицами, осуществляющими незаконный оборот потенциально опасных психоактивных веществ.

Подводя итог проведенному анализу изменений российского законодательства, направленного на обеспечение антинаркотической безопасности, важно подчеркнуть, что эффективность борьбы с незаконным оборотом наркотиков во многом зависит от оперативности принятия адекватных складывающейся наркоситуации законодательных решений.

Законодательные новации и инициативы, предпринятые в начале XXI века, показали, что заинтересованные уполномоченные государственные органы и, прежде всего ФСКН России, провели значительную работу в этом направлении и, как показывает анализ разработанных проектов законодательных актов, собираются продолжить работу по систематизации и совершенствованию антинаркотического законодательства.

Литература

  1. Калачев Б.Ф., Сергеев А.Н., Сбирунов П.Н. Развитие наркомании и незаконного оборота наркотиков в России. URL: www.narcom.ru/parents/agit/8.html.
  2. Ревин В.П. Современная реформа уголовного законодательства как отражение непоследовательности уголовной политики России // Российский следователь. 2014. N 21. С. 15.