Мудрый Юрист

Формирование судебной практики по вопросам оценки регулирующего воздействия

Ефремов Алексей Александрович, доцент Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье проведен анализ первых судебных решений по вопросам внедрения оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в субъектах Российской Федерации, а также решений, в которых рассматриваются заключения об ОРВ. Обоснованы предложения по совершенствованию законодательства, а также возможные перспективы использования заключений об ОРВ.

Ключевые слова: гражданский процесс, арбитражный процесс, судебные решения, оценка регулирующего воздействия, антикоррупционная экспертиза.

Formation of judiciary practice concerning Regulatory Impact Assessment

A.A. Efremov

Efremov Alexey A., Assistant Professor of the Voronezh State University Candidate of Juridical Sciences.

In the article first judgments on questions of implementation of Regulatory Impact Assessment (RIA) in constituent entities of the Russian Federation and judgments considering RIA statements are analyzed. Proposals on perfection of the legislation, and probable prospects of use of RIA statements are substantiated.

Key words: civil process, arbitration process, judgments, Regulatory Impact Assessment, anticorruption examination.

С 2009 г. в России нормативно оформились институты оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ), антикоррупционной экспертизы, мониторинга правоприменения, продолжается развитие их правового регулирования и внедрения в процессы нормотворчества на федеральном, региональном и муниципальном уровнях <1>.

<1> См. подробнее: Ефремов А.А. Оценка регулирующего воздействия в системе институтов повышения эффективности нормотворчества // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. N 2. С. 121 - 133.

Вместе с тем наряду с внедрением прогнозной и ретроспективной экспертизы ОРВ на федеральном, региональном (с 1 января 2014 г.) и муниципальном (с 1 января 2015 г.) уровнях актуальным является обеспечение возможности использования заключений об ОРВ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов в рамках гражданского процесса.

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ возможно признание недействующим нормативного правового акта лишь в случае противоречия его закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с действовавшей до июля 2014 г. ч. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица были вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим НПА, если полагали, что оспариваемый НПА или отдельные его положения нарушают их права и законные интересы, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По мнению С.В. Никитина, судебный контроль в сфере нормотворчества является одним из способов реализации правозащитной функции судебной власти, поскольку, признавая незаконным НПА, ущемляющий права, свободы или законные интересы, суд тем самым осуществляет их защиту <2>.

<2> Никитин С.В. Судебный нормоконтроль в гражданском процессе и арбитражном процессе: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 14.

В результате анализа 36 судебных решений Верховного Суда Российской Федерации (29 определений и 7 решений) по вопросам применения законодательства об антикоррупционной экспертизе, заключения органов прокуратуры и независимых экспертов, 33 арбитражных дел, связанных с выявлением коррупциогенных факторов и использованием соответствующих заключений, по которым было вынесено 43 судебных решения, были сделаны следующие выводы <3>.

<3> См. подробнее: Южаков В.Н., Цирин А.М., Ефремов А.А. Методика мониторинга антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в практику нормотворческой деятельности. М.: Дело; РАНХиГС, 2014. 204 с.; Южаков В.Н., Бошно С.В., Ефремов А.А., Цирин А.М. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: становление, опыт и перспективы. М.: Дело; РАНХиГС, 2014. 144 с.; Южаков В.Н., Ефремов А.А., Цирин А.М. Методика мониторинга внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в нормотворческую деятельность // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. N 1. С. 92 - 103.
  1. В судах общей юрисдикции коррупциогенные факторы рассматриваются только как дополнительный, факультативный элемент "законности". Широта дискреционных полномочий рассматривается как элемент "неясности правового регулирования".
  2. В судах общей юрисдикции, как правило, имеет место поддержка позиции прокуратуры о наличии/отсутствии коррупциогенных факторов.
  3. Практика арбитражных судов содержит следующие правовые позиции:
<4> http://kad.arbitr.ru/Card/c0ac6e8c-ddb7-457a-879a-4a41eac07d6e<5> http://kad.arbitr.ru/Card/10217823-3580-4c63-a942-df70735f5d19<6> http://kad.arbitr.ru/Card/cccca1a6-c01b-4245-ae80-692a993bc2fb
<7> http://kad.arbitr.ru/Card/b32d52f9-07a3-4e10-9624-d9290faa02ee
<8> http://kad.arbitr.ru/Card/c0ac6e8c-ddb7-457a-879a-4a41eac07d6e

Указанные позиции судов имеют значение и в формировании судебной практики по оценке регулирующего воздействия.

По вопросам внедрения ОРВ на региональном уровне интерес представляет гражданское дело по заявлению прокурора Пермского края о признании недействующими абзаца первого п. 1, п. п. 2 и 5 Положения об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, включая порядок проведения и критерии оценки регулирующего воздействия, утвержденного Указом губернатора Пермского края от 21 декабря 2012 г. N 105. По указанному делу принято решение Пермского краевого суда от 2 июня 2014 г. и Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2014 N 44-АПГ14-13 "Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 02.06.2014, которым было удовлетворено заявление о признании недействующими абзаца 1 пункта 1, пунктов 2 и 5 Положения об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, включая порядок проведения и критерии оценки регулирующего воздействия, утвержденного Указом губернатора Пермского края от 21.12.2012 N 105" <9>.

<9> http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=608488

В соответствии с п. 9 Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения ОРВ в субъектах Российской Федерации, утв. Приказом Минэкономразвития России от 25.09.2012 N 623, процедура ОРВ может применяться в отношении проекта концепции государственного регулирования, проекта нормативного правового акта, действующего нормативного правового акта по вопросам: распределения ограниченных ресурсов и государственного регулирования инвестиционной деятельности; реализации государственных целевых программ; установления правил и порядка предоставления поддержки субъектам предпринимательской деятельности; осуществления государственного контроля (надзора); установления требований для целей допуска хозяйствующих субъектов к осуществлению определенных видов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности.

В период 2012 - 2013 гг. свыше 20 субъектов Российской Федерации приняли свои нормативные акты по ОРВ с учетом указанных Методических рекомендаций. Например, в Воронежской области (Постановление правительства области от 03.06.2013 N 457) из указанных выбрана одна сфера - установление правил и порядка предоставления поддержки субъектам предпринимательской деятельности, в Пермском крае (Указ Губернатора Пермского края от 21.12.2012 N 105) - 3 из 5 указанных сфер, в Пензенской области (Постановление правительства Пензенской обл. от 12.09.2013 N 682-пП) - 4 из 5 указанных сфер, в Республике Хакасия (Постановление правительства Республики Хакасия от 02.12.2013 N 671), Красноярском крае (Указ Губернатора Красноярского края от 25.11.2013 N 224-уг) - все 5 из указанных.

31 октября 2013 г. заместитель Министра экономического развития Российской Федерации направил запрос по данному вопросу в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Согласно позиции Генеральной прокуратуры Российской Федерации, изложенной в ответе первого заместителя Генерального прокурора РФ А.Э. Буксмана от 18.12.2013, проведение ОРВ должно осуществляться в отношении всех проектов НПА, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Данная позиция Генеральной прокуратуры получила свою поддержку и в рассматриваемом "пермском" деле.

В решении Пермского краевого суда от 02.06.2014 по делу N 3-52/2014 указано, что исходя из положений ст. 26.3-3 "Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" оценка регулирующего воздействия должна проводиться в отношении всех проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности. Иные критерии для определения подлежащих оценке проектов как ст. 26.3-3 названного Закона, так и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации не предусмотрены. Субъекты Российской Федерации не наделены правом самостоятельно устанавливать состав проектов нормативных правовых актов, на которые распространяется указанная процедура.

В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2014 N 44-АПГ14-13 "Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 02.06.2014, которым было удовлетворено заявление о признании недействующими абзаца 1 пункта 1, пунктов 2 и 5 Положения об оценке регулирующего воздействия в Пермском крае, включая порядок проведения и критерии оценки регулирующего воздействия, утвержденного указом губернатора Пермского края от 21.12.2012 N 105" <10> данная позиция была подтверждена.

<10> http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=608488

Указанное решение Верховного Суда Российской Федерации важно по двум позициям:

а) оценка регулирующего воздействия проводится в отношении всех проектов НПА субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной предпринимательской деятельности;

б) Методические рекомендации Минэкономразвития Российской Федерации (Приказ от 26.03.2014 N 159) рассматриваются в решении как императивный нормативный акт.

Несмотря на то что формально в доктрине российского права нет признания судебного прецедента как источника права, фактически данное Определение может в дальнейшем применяться и иными судами, а также органами прокуратуры, что может привести к широкомасштабному обжалованию и опротестованию НПА субъектов Российской Федерации, установивших в своих актах критерии отбора проектов НПА для проведения ОРВ.

Достаточно курьезным является и Апелляционное определение Верховного суда Республики Алтай от 24.09.2014 по делу N 33-763 <11>. В Определении подтверждена законность увольнения заместителя Министра туризма и предпринимательства Республики Алтай за несвоевременное исполнение поручения о разработке проекта НПА, регламентирующего процедуру оценки регулирующего воздействия принятых и принимаемых нормативно-правовых актов, затрагивающих предпринимательскую деятельность в срок до 1 ноября 2013 г.

<11> http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=SOJ;n=1048472;div=ARB;mb=ARB;ts=D6EFB7FE207E6FDFA6F1A4BD1D0FC916;rnd=0.3466780539602041

Использование заключений об ОРВ, а также рассмотрение вопросов о проведении или непроведении оценки, ее качестве пока не получило широкого распространения в судебной практике. Однако уже имеется целый ряд решений, закладывающих определенный фундамент для развития судебной практики.

Такие решения имеются как в практике судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов. Они будут рассмотрены в хронологическом порядке.

В Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2012 N 09АП-7570/2012, Постановлении ФАС Московского округа от 29.08.2012 по делу N А40-102671/11-2-683 <12> об обжаловании решения ФАС о нарушении Министерством сельского хозяйства Российской Федерации отмечен сам факт прохождения процедуры ОРВ проекта нормативного правового акта.

<12> http://kad.arbitr.ru/Card/aaac7652-79fd-4230-b7f7-1f73640074ce

В Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.06.2013 по делу N А56-2543/2013 <13> о признании незаконным и отмене постановления Северо-Западного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта уже используется заключение об ОРВ: "...Суд первой инстанции правомерно сослался на пункт 2 заключения Министерства экономического развития Российской Федерации "Об оценке регулирующего воздействия на Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 01.10.2010 N 210 "Об утверждении Порядка осуществления весового и габаритного контроля транспортных средств, в том числе порядка организации пунктов весового и габаритного контроля транспортных средств".

<13> http://kad.arbitr.ru/Card/567cea5d-15f9-4a8b-afa5-0049f43912c1

В судах общей юрисдикции первым является решение Вологодского областного суда от 08.10.2013 по делу N 3-23/2013 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим приложения 21 к Постановлению правительства Вологодской области от 17.12.2012 N 1499 "Об установлении порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы" <14>. В данном решении также имеется ссылка на результаты ОРВ: "В ходе рассмотрения проекта начальником Департамента экономики области И. дано заключение об оценке регулирующего воздействия, в соответствии с которым положения, предусматривающие избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их введению, возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также способствующие возникновению необоснованных расходов консолидированного бюджета области, в проекте акта отсутствуют...".

<14> http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=SOJ;n=727986;div=ARB;mb=ARB;ts=D6EFB7FE207E6FDFA6F1A4BD1D0FC916;rnd=0.7619191084522754

В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 25.03.2014 N АПЛ14-63 об оставлении без изменения решения Верховного Суда Российской Федерации от 20.12.2013, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Постановления Правительства Российской Федерации от 25.06.2013 N 534 <15>, также использовано заключение об ОРВ для аргументации позиции суда.

<15> http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=388629;div=ARB;mb=ARB;ts=D6EFB7FE207E6FDFA6F1A4BD1D0FC916;rnd=0.43265636870637536

В Апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 28.10.2014 N АПЛ14-521 <16> также рассмотрена законность проведения процедуры ОРВ. При этом данное решение содержит важную правовую позицию, связанную с действием порядков проведения ОРВ на федеральном уровне.

<16> http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=410869;div=ARB;mb=ARB;ts=D6EFB7FE207E6FDFA6F1A4BD1D0FC916;rnd=0.6305515980347991

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" закрепляет, что утвержденные им Правила применяются в отношении тех проектов НПА, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета ЕЭК, решение о подготовке которых принято после вступления в силу указанного Постановления (п. 2). Названные Правила, утвержденные Постановлением, вступили в силу с 1 июля 2013 г. (п. 6 Постановления). Поскольку решение о подготовке проекта Правил, оспариваемых заявителями, было принято ранее 1 июля 2013 г., довод заявителей о принятии оспариваемого НПА с нарушением предусмотренной Постановлением процедуры ошибочен.

В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 25.02.2015 N 59-АПГ15-1 <17> содержится важная правовая позиция о том, что законодательством Российской Федерации и Амурской области не предусмотрено проведение повторной процедуры оценки регулирующего воздействия каждой редакции одного проекта нормативного правового акта.

<17> http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi7req=doc;base=ARB;n=421890;div=ARB;mb=ARB;ts=D6EFB7FE207E6FDFA6F1A4BD1D0FC916;rnd=0.8208551907446235

В решении Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2015 N АК-ПИ14-1654 об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подп. 1 и 2 п. 24 Правил движения и стоянки судов в Волго-Балтийском бассейне внутренних водных путей Российской Федерации, утв. Приказом Минтранса России от 10.07.2013 N 235 <18>, указано на факт надлежащего прохождения процедуры ОРВ.

<18> http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=423741;div=ARB;mb=ARB;ts=D6EFB7FE207E6FDFA6F1A4BD1D0FC916;rnd=0.7812791366595775

Проведенный анализ позволяет обосновать следующие выводы.

  1. В российских условиях целесообразно расширение сферы судебного контроля не только за соответствием нормативных правовых актов актам, имеющим большую юридическую силу, но и за качеством проведенной оценки регулирующего воздействия, а также за учетом разработчиком акта указанных в заключении об ОРВ замечаний и предложений.
  2. Для совершенствования судебного контроля нормотворчества на основе ОРВ необходимы дополнения процессуального законодательства (ГПК РФ), а также положений пленумов Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности.
  3. Использование заключений об ОРВ имеет перспективу в рамках процедур в Суде Евразийского экономического союза и в органе по разрешению споров ВТО.

Литература

  1. Ефремов А.А. Оценка регулирующего воздействия в системе институтов повышения эффективности нормотворчества // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. N 2. С. 121 - 133.
  2. Никитин С.В. Судебный нормоконтроль в гражданском процессе и арбитражном процессе: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. 48 с.
  3. Южаков В.Н., Цирин А.М., Ефремов А.А. Методика мониторинга антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в практике нормотворческой деятельности. М.: Дело; РАНХиГС, 2014. 204 с.
  4. Южаков В.Н., Бошно С.В., Ефремов А.А., Цирин А.М. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: становление, опыт и перспективы. М.: Дело; РАНХиГС, 2014. 144 с.
  5. Южаков В.Н., Ефремов А.А., Цирин А.М. Методика мониторинга внедрения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в нормотворческую деятельность // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. N 1. С. 92 - 103.