Мудрый Юрист

Экстерриториальное использование вооруженных сил для защиты граждан за рубежом: международно-правовые вопросы

Саврыга Константин Павлович, сотрудник Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

На сегодняшний день, в результате серьезного развития международной торговли и деловых и дипломатических связей, достаточно большое количество граждан различных государств находится и проживает постоянно или в течение длительного времени вне пределов государства, гражданами которого они являются. Однако многие государства в своем национальном законодательстве содержат нормы, которые обещают своим гражданам защиту и покровительство, в том числе за пределами территории государства, а ряд государств, как, например, Франция, США, Российская Федерация, Израиль и т.д., в своих доктринах и правовых актах содержат положения, предусматривающие возможность использования силы для спасения своих сограждан. Данные положения оказываются особенно важны в настоящее время, ввиду нарастающей политической и военной нестабильности в регионах Ближнего Востока и Африки, где традиционно находится достаточно большое количество граждан иностранных государств, занятых торговой, инвестиционной и дипломатической деятельностью.

Ключевые слова: защита граждан за рубежом, использование силы, самооборона, международное право.

Ex-territorial use of armed forces for protection of citizens being abroad: International legal issues

K.P. Savryga

Savryga, Konstantin P., Employee of the Federal Security Service of the Russian Federation.

Today many people lives outside their home-states it was the result of unprecedented development of global trade and diplomatic relations. Almost all states have provision in their legislation that provide protection for their citizens abroad. Moreover many countries such as France, United States, Israel and Russia have military doctrines and legal acts witch empower head of state to use military force abroad for protection of nationals. This kind of use of force is especially important in view of escalation political and military instability in near east and Africa region where stationed many foreign diplomatic and commercial staff.

Key words: protection national abroad, use of force, self-defence, international law.

Запрет на использование силы в международном праве является императивной нормой и "угловым камнем" современной системы международного права [3, para. 148; 18, para. 153; 5, para. 291]. Однако, несмотря на нерушимость общего запрета, процветают дискуссии о том, что же именно под него подпадает и какой объем исключений является допустимым; так, в свое время предметом дебатов был вопрос о том, какая форма насилия или принуждения и в каком качественном или количественном объеме подпадает под ограничение, а также возможен ли обход указанного запрета для принудительного исполнения решения Совета Безопасности ООН или международных трибуналов [19, p. 1].

Устав ООН устанавливает рамки, в пределах которых применение силы может являться потенциально допустимым; так, ст. 2 (4) Устава обязывает государства-члены "воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций", а ст. 42, 43 и 51 содержат возможные исключения из указанного правила; так, применение силы допустимо лишь в рамках коллективных мер безопасности и самообороны от вооруженного нападения. Несмотря на то, что указанный режим использования силы является достаточно строгим и некоторые государства явно не соблюдали его в отдельных случаях, в общем и целом все практики применения силы конструируются таким образом, чтобы не противоречить Уставу [21, p. 362].

Однако необходимо отметить, что, несмотря на то что ограничение на использование силы является "угловым камнем" международного права, это совершенно не значит, что его содержание не менялось со временем. Так, столкнувшись с новыми вызовами, государства предпочли не устанавливать новое правило использования силы, но скорее переосмыслить старое и дать ему новое толкование [6, p. 514].

Так, в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в. в международно-правовой доктрине господствовал ограничительный подход к применению силы, выраженный в трудах таких ученых, как Кот и Пеллет [8], а также Симма [20] и Кассесе [6, p. 514], поддержанный Судом ООН в таких делах, как Корфу [7] и Никарагуа [18], и рядом резолюций Генассамблеи ООН [11, 12]. Данная точка зрения также была принята и у отечественных ученых [29, с. 119 - 125], которые часто видели в праве на самооборону способ обойти ограничения на применение силы [26, с. 121 - 127; 30, с. 68]. Хотя до Второй мировой войны право государства на использование военной силы для защиты своих граждан за рубежом не подвергалось сомнению как самостоятельное основание для применения силы [4, p. 87].

В дополнение к этому к концу 80-х в академической среде сформировался консенсус, что, ввиду особенности формирования запрета как общего правила, любое использование силы должно изначально рассматриваться как противоправное [27, с. 965] и бремя доказывания его законности лежит на государстве, применившем силу [17, p. 162; 23, p. 469].

Данная интерпретация, как отмечается учеными, стала результатом компромисса между различными научными школами; так, с одной стороны, ст. 2 (4) Устава понималась исключительно в военном смысле, т.е. исключались невоенные виды принуждения [23, p. 476; 8, p. 120], с другой стороны, запрет на использование именно военной силы был тверд и абсолютен. Несмотря на то что такая интерпретация находится в согласии с текстом статьи, она была подвергнута критике почти с самого раннего периода существования Устава государствами и учеными, которые рассматривали применение силы в иных целях, нежели нарушение территориальной целостности или политической независимости, допустимым [4, p. 142; 25, p. 13 - 14; 13, p. 125 - 126]. Однако данные аргументы, хотя они иногда использовались государствами для экстерриториальных операций [16, p. 42], сложно согласовывались с формулировкой статьи и travaux preparatoires, из которых очевидно, что запрещено любое применение силы, которое идет вразрез с целями Устава, и не имели под собой цели ограничить запрет, содержащийся в статье [15, p. 31 - 33]. Поэтому указанная точка зрения не получила поддержки Суда в деле Корфу [7, p. 22] и с тех пор считается маргинальной. В деле Никарагуа Суд приравнял указанное правило к обычному международному праву [18, para. 108]. Таким образом, единственным способом, в рамках которого возможно использование вооруженных сил для защиты своих сограждан за рубежом, - это совершение указанных действий в рамках режима самообороны.

Несмотря на достаточно жаркие академические дебаты по данному вопросу, в рамках которых некоторые отрицают права государства на использование силы для защиты граждан [14, p. 217], другие же видят в этом отдельное основание для использования силы [15, p. 108], мы сконцентрируемся на позиции, что указанное право составляет часть самообороны. Наша позиция основана на следующих аргументах:

  1. Право государств использовать силу для защиты своих граждан за рубежом до принятия Устава ООН считалось частью обычного международного права в области самообороны [14, p. 218].
  2. Из текста Устава, а также из подготовительных документов к нему не следует, что создатели исключили или хотели исключить указанное право из сферы действия положения о самообороне [22, p. 614]. Единственным спорным моментом является тот факт, что самооборона возможна лишь от вооруженной атаки, которая, как было определено Международным судом в деле Nicaragua, должна обладать рядом признаков, в том числе масштаба и ущерба, а захват граждан вряд ли сможет удовлетворять указанным критериям. Признавая правоту указанной точки зрения, необходимо отметить, что по факту режим спасения граждан, как и режим экстерриториального использования силы против негосударственных акторов, имеет больше схожести с вооруженными репрессалиями, нежели самообороной [15, p. 119]. Однако современное международное право, а также академическое сообщество, как отечественное [30, с. 108], так и зарубежное [15, p. 119], видит это как попытку приспособить текст Устава к новым мировым вызовам.
  3. Государства даже после принятия Устава продолжали совершать военные операции с целою спасения своих граждан, находящихся за границей (Суэц, 1956; Ливан, 1958; Конго, 1960; Доминиканская Республика, 1965; инцидент с "Маягуэс", 1975; Иран, 1980; Панама, 1989; Либерия, 2002; Чад, 2006; Ливан, 2006; Грузия, 2008). Иногда, как в случае с операцией вооруженных сил США в Панаме в 1989 г., которая официально оправдывалась как необходимое вмешательство с целью защиты 35000 американских граждан [1], или конфликта с Грузией в 2008 г. [28], конечные результаты конфликта превосходили объявленную цель в виде спасения граждан. Но несмотря на это, сам факт злоупотреблений при осуществлении права не отменяет его существования.
  4. Совет Безопасности ООН и Международный суд в своих решениях, касающихся ситуаций, в которых государства применяли силу для освобождения своих сограждан, ни разу не высказали мнение, что такое право отсутствует [10, p. 96]; наиболее ярким примером является дело Tehran Hostages о захвате американского посольства в Иране [2, p. 197 - 198].
  5. Так как атака на граждан государства, как правило, производится с целью получения каких-либо ресурсов от такого государства или с целью повлиять на его политику, такая атака, по сути, является атакой против государства и его интересов. Подавляющее большинство действий, связанных с защитой граждан, совершались со ссылкой на правило о самообороне, независимо от того, насколько это подходило под обстоятельства. И наконец, режим использования силы в рамках Устава ООН, как уже было отмечено нами выше, допускает лишь два исключения из запрета на использование силы, а именно коллективные действия и самооборона.

Однако данное право небезгранично; так, государство может использовать силу за пределами своей территории для спасения своих граждан лишь в случае, если угроза их жизни является неотвратимой, но даже в этом случае использование силы должно быть пропорциональным и необходимым для устранения конкретной угрозы, т.е. должны быть исчерпаны или очевидно неэффективны мирные способы защиты, как, например, обращение к государству, на территории которого находятся граждане. Необходимо отметить, что количество граждан не является существенным критерием при оценке допустимости применения силы, их количество может учитываться лишь при подсчете допустимого косвенного урона для государства, на территории которого проводится операция по спасению, а также пропорциональности применения силы. Но в принципе даже захват одного человека не является препятствием для применения силы с целью его освобождения, но в таких обстоятельствах принцип пропорциональности потребует очень деликатного применения силы; так, полноценное военное вторжение вряд ли будет пропорционально. Хотя нельзя исключать возможность, что высокий статус захваченного лица или небольшой группы лиц может повлиять на оценку пропорциональности в большую сторону. Однако необходимо отметить, что у этого мнения есть и противники [30, с. 109]. Так, военная операция по спасению граждан не должна перерастать в оккупацию или смену режима в государстве, на территории которого проводится такая операция. Также государство должно проводить военные действия таким образом, чтобы уменьшить потенциальный косвенный ущерб государству, на территории которого проводится операция, независимо от того, представляет ли само государство угрозу для таких граждан или оно лишь не может справиться с негосударственным актором (например, террористической или повстанческой организацией), который представляет таковую угрозу [24, p. 467]. И конечно же, необходимо заметить, что, несмотря на то что спасаемые граждане должны иметь политическо-правовую связь с государством в виде его гражданства, это не препятствует спасению граждан третьих государств, если они оказались в состоянии опасности вместе с гражданами государства, проводящего военную операцию.

Таким образом, мы можем утверждать, что право государств на использование силы экстерриториально для защиты своих граждан не противоречит текущему международному праву; более того, несмотря на возражения ряда авторов, которые стоят на консервативных позициях в отношении применения силы, мы можем заключить, что, по сути дела, их позиция не отражает современного развития международного права, которое после прекращения межблокового противостояния во время холодной войны стало более свободно относиться к применению силы [15, p. 33]. Особенно в той части, в которой это касается применения силы против противоправных действий (спасение сограждан, гуманитарные интервенции) и негосударственных акторов (экстерриториальное использование силы против террористов).

Литература

  1. A Transcript of President Bush's Address on the Decision to Use Force. The New York Times. 21 December 1989.
  2. Alexandrov S. Self-defence against the use of force in international law. 1996. P. 359.
  3. Armed Activities on the Territory of the Congo (DRC - Uganda case), [2005] ICJ Rep 201.
  4. Bowett D. Self-Defence in International Law. Manchester. 1958. P. 385.
  5. Case concerning Oil Platforms (Islamic Republic of Iran v. United States of America) (Oil Platforms case), Judgment of 6 Nov. 2003, [2003] ICJ Rep 161, dissenting opinion of Judge Elaraby.
  6. Cassese A. Return to Westphalia?, in Cassese A. (ed.), The Current Legal Regulation of the Use of Force. Dordrecht. 1986. P. 502 - 528.
  7. Corfu Channel case (UK v. Albania) ICJ Rep. 1949.
  8. Cot J.P. and Pellet A. (eds.), La Charte des Nations Unies. Paris. Economica. 1985. 237.
  9. Frank T. Recourse to Force: State action against threats and armed attacks. Cambrige. 2002. P. 220.
  10. GA Res. 2131 (XX); GA Res. 2625 (XXV).
  11. GA Res. 3314 (XXIX); GA Res. 42/22 (1987).
  12. Gazzini T., The Changing Rules on the Use of Force in International Law. Juris. 2005. P. 266.
  13. Gill T., Fleck D. The handbook of the international law of military operations. Oxford. 2011. P. 657.
  14. Gray C. International Law and the Use of Force. Oxford. 2010. P. 455.
  15. Kuhn M. Terrorism and the Right of Self-Defence // South African Yearbook of International Law. 1980. P. 23 - 78.
  16. Lachs M. General Course on Public International Law // Recueil des Cours (1980-IV), vol. 169. P. 229 - 342.
  17. Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States) (Nicaragua case) [1986] ICJ Rep 14, separate opinion of President Singh.
  18. Schachter O. The Enforcement of International Judicial and Arbitral Decisions // American Journal of International Law, 1960. P. 1 - 24.
  19. Simma B., Mossler H., Bernhardt R. (eds.), Die Charta der Vereinten Nationen. . 1991. P. 879.
  20. Tams C. Use of Force against Terrorists // European Journal of International law. 2009. N 2. P. 359 - 397.
  21. UK Materials on international law // British Yearbook of international law. 1986. Vol. 57. P. 601 - 636.
  22. Verdross A. and B. Simma, Universelles Volkerrecht. Berlin. 1984. P. 978.
  23. Waldock H. The regulation of the use of force by individual state in international law // Receueil dec Cours de l'Academie de Droit International de la Haye. 1952. P. 455 - 517.
  24. Wengler W. Das volkerrechtliche Gewaltverbot. Probleme und Tendenzen. Springer. 1967. P. 67.
  25. Бегинян К.А. Вооруженная агрессия под предлогом самообороны // Советское государство и право. 1959. N 1. С. 121 - 127.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Международное право" (отв. ред. С.А. Егоров) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2014 (5-е издание, переработанное и дополненное).

  1. Егоров С.А. Международное право. М., 2013. С. 1086.
  2. Заявление в связи с ситуацией в Южной Осетии. http://archive.kremlin.ru/appears/2008/08/08/1522_type63374type63378type82634_205027.shtml.
  3. Скакунов Э.И. Самооборона в международном праве. М., 1973. С. 176.
  4. Ушаков Н.А. Правовое регулирование использования силы в международных отношениях. М., 1997. С. 96.
  5. Тарасова Л.Н. Правовые основания использования силы государствами для защиты своих граждан за рубежом // Современное право. 2013. N. 1. С. 105 - 109.