Мудрый Юрист

Концепция "единой фабрики" в организации местного самоуправления в России

Костюков Александр Николаевич, заведующий кафедрой государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

В статье анализируются последние изменения законодательства о местном самоуправлении, касающиеся территориальной организации местного самоуправления, организационных моделей местного самоуправления, компетенции органов местного самоуправления. По мнению автора, данные изменения повлекут за собой снижение роли муниципальных образований и демократического потенциала местного самоуправления, замедление экономического развития России, серьезное ограничение конституционных прав граждан РФ.

Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная организация местного самоуправления, организационная модель местного самоуправления, мэр, выборы, экономическое развитие.

Unified Factory concept in organizing local self-government in Russia

A.N. Kostyukov

Kostyukov Aleksandr N., Head of the State and Municipal Law Department at Dostoevsky Omsk State University, Doctor of Juridical Sciences, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation.

In the article are analyzed the recent changes in legislation of local self-government regarding the territorial organization of self-government, models of self-government, the jurisdiction of the local government. In author's opinion, these changes will lead to the reduction of the role of municipalities and democratic local government capacity, slowing economic development of Russia, a serious restriction of the constitutional rights of citizens of the Russian Federation.

Key words: self-government, the territorial organization of self-government, organizational model of local self-government, the mayor, elections, economic development.

Как известно, Послание Президента России Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. <1>, в котором он заявил о необходимости серьезных изменений в системе местного самоуправления, положило начало масштабной реформе (ряд ученых называют ее контрреформой) местного самоуправления, которая продолжается и в настоящее время. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> и Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4> были внесены существенные изменения в части правовых, территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления.

<1> Российская газета. 2013. N 282. 13 декабря.
<2> СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.
<3> СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 886.
<4> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

9 апреля 2015 г. Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления провел парламентские слушания на тему "Вопросы реализации Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и задачи совершенствования федерального законодательства на новом этапе муниципального строительства". Принявшие участие в парламентских слушаниях депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, представители региональных органов законодательной и исполнительной власти, главы, руководители и специалисты органов местного самоуправления, руководители общероссийских и межрегиональных объединений муниципальных образований, представители научного и экспертного сообщества дали положительную оценку всем направлениям проходящей муниципальной реформы, назвав ее новым этапом муниципального строительства в России <5>. Подобные позитивные оценки, высказываемые на столь высоком уровне, вызывают ряд серьезных вопросов и опасений ввиду следующего.

<5> Материалы Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. Апрель 2015 г. // Официальный сайт Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/050056053124049057055049.html.

В соответствии с положениями ст. 130, 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Исходя из процитированных конституционных положений, местное население является основным субъектом местного самоуправления, осуществляющим свою власть непосредственно путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Устав муниципального образования является основополагающим нормативным правовым актом муниципального образования, актом учредительного (правоустанавливающего) характера, имеет высшую юридическую силу в системе муниципальных нормативных правовых актов <6>. Именно в уставе должен закрепляться статус муниципального образования, предметы его ведения, организационная структура органов местного самоуправления и их компетенция.

<6> Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика: монография. М., 2012. С. 74.

Однако федеральный законодатель, руководствуясь не Конституцией РФ и ее положениями о местном самоуправлении, а исключительно иными соображениями, переложил принятие ключевых решений в сфере местного самоуправления на органы государственной власти субъектов РФ. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона N 136-ФЗ каждый субъект РФ обязан в течение шести месяцев со дня вступления в силу данного Закона путем принятия регионального закона определить порядок избрания главы муниципального образования. Статьей 1 Федерального закона N 136-ФЗ субъектам РФ впервые в истории современного муниципально-правового развития предоставлено право путем принятия регионального закона осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ на срок не менее срока полномочий соответствующего представительного органа субъекта РФ. Кроме того, ч. 7 ст. 2 Федерального закона N 136-ФЗ наделяет субъекты РФ правом установления дополнительных вопросов местного значения городских округов с внутригородским делением. Ранее действовавшая редакция ст. 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ допускала изменение перечня вопросов местного значения муниципальных образований всех типов только путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

О перенесении центра принятия решений на уровень субъекта РФ свидетельствуют и другие законодательные новации. Так, в соответствии с п. "г" ч. 4 ст. 2 Федерального закона N 136-ФЗ "изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего городского округа". В соответствии с п. "д" ч. 16 статьи 2 Федерального закона N 136-ФЗ "численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района определяется законом субъекта РФ".

Как отметили участники парламентских слушаний, проходивших 9 апреля 2015 г., "существенное повышение роли субъектов Российской Федерации в организации местного самоуправления на своих территориях отвечает природе и правовым основам федеративного государства". Комментируя предоставление Федеральным законом N 136-ФЗ субъектам Российской Федерации права своими законами осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ, участники парламентских слушаний указали "на соответствие данного института федеративной природе Российского государства и на возможность его использования в качестве эффективного инструмента оптимизации полномочий местного самоуправления". Учитывая положения ст. 12, 130 Конституции РФ, данная позиция представляется как минимум странной.

Действующей редакцией Федерального закона N 131-ФЗ для городского округа как вида муниципального образования предусматриваются пять организационных моделей, выбор любой из них осуществляется законом субъекта РФ. Согласно первой модели глава городского округа избирается на прямых выборах и возглавляет местную администрацию. Согласно второй модели глава городского округа избирается представительным органом городского округа и одновременно замещает должность председателя представительного органа городского округа. Глава местной администрации в указанной модели назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности. Согласно третьей модели глава городского округа избирается на прямых выборах, а глава местной администрации назначается на должность по контракту. Согласно четвертой модели глава городского округа избирается представительным органом городского округа и возглавляет местную администрацию. Согласно пятой модели глава городского округа избирается представительным органом городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию (т.е. лицо, которое даже не является депутатом представительного органа (а теоретически вообще может не иметь никаких управленческих навыков), становится одновременно и главой городского округа, и главой местной администрации).

Как показала практика, в большинстве российских регионов (в том числе и в Омской области) власти отказались от прямых выборов мэров региональных столиц. На сегодняшний день прямые выборы мэров региональных столиц сохранены лишь в 13 субъектах РФ, включая оппозиционные Новосибирск и Петрозаводск. Необходимо подчеркнуть, что именно пятая модель, предполагающая совмещение одним лицом, назначенным по результатам конкурса, полномочий и главы городского округа, и главы местной администрации, последовательно внедряется на всей территории России при активном лоббировании со стороны федерального центра.

Негативные последствия отмены прямых выборов мэров хорошо известны. Только избранный руководитель поддерживает тесную связь с избравшими его жителями муниципального образования, учитывает общественное мнение при осуществлении своей деятельности, поскольку получает мандат доверия непосредственно от избирателей. С отменой прямых выборов существенно снижается уровень ответственности назначенного должностного лица за качество принимаемых им решений. Критерии оценки эффективности деятельности муниципальных должностных лиц в данном случае непонятны. Отстранение граждан от прямых выборов приведет к отчуждению власти от народа, что крайне опасно при любом развитии социально-экономической ситуации в России. А при реализации организационной модели, предусматривающей совмещение одним лицом, назначенным по результатам конкурса, полномочий и главы городского округа, и главы местной администрации, указанное должностное лицо фактически не несет никакой ответственности ни перед населением, ни перед представительным органом муниципального образования. Такое положение дел вызывает серьезнейшие опасения. Даже в практике советского строительства, не говоря уже о муниципально-правовой практике, подобной модели не было никогда!

Между тем участники парламентских слушаний, проходивших 9 апреля 2015 г., не рассматривают повсеместную отмену прямых выборов глав муниципальных образований как ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления. По их мнению, "вне зависимости от модели местной власти должность главы муниципального образования замещается в результате выборов (хотя и с разным кругом субъектов процесса избрания), а лицо, избранное главой, приобретает статус выборного должностного лица". Представляется, что подобная трактовка понятия "выборы" грубо противоречит как природе данного института, так и его законодательному определению, закрепленному в ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <7>, согласно которому выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

<7> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Последними законодательными решениями при сохранении общей централизации власти субъектам РФ передан значительный объем полномочий в сфере местного самоуправления. Очень четко просматривается усиление унификации местного самоуправления. Органы местного самоуправления все больше должны формироваться таким образом, чтобы исключить прямое волеизъявление граждан. Органы местного самоуправления все больше и больше встраиваются в систему органов государственной власти. Муниципальные образования теряют население как главного субъекта социально-экономических преобразований.

Происходящие процессы централизации и унификации в организации местного самоуправления позволяют провести исторические аналогии с процессами, имевшими место почти сто лет назад, но тем не менее чрезвычайно актуальными и поучительными.

В 1918 г. молодое Советское государство на фоне хозяйственной разрухи и Гражданской войны провело комплекс чрезвычайных экономических и политических мер, получивших название "военный коммунизм". Характерными чертами политики "военного коммунизма" были крайняя централизация управления экономикой, национализация крупной, средней и даже мелкой промышленности (частично), государственная монополия на многие продукты сельского хозяйства, продуктовая разверстка, запрет частной торговли, свертывание товарно-денежных отношений, уравнительство в распределении материальных благ, милитаризация труда.

После проведения национализации промышленности, банковской системы, по мере формирования и роста государственного сектора экономики перед руководством РСФСР встал вопрос о формах его организации, как в целом, так и применительно к входящим в него хозяйственным ячейкам. По данному вопросу имелось два противоположных подхода. Первый подход - идея рабочего управления предприятиями - предполагала избрание коллективом каждого цеха предприятия хозяйственно-административного комитета, а также избрание правления предприятия на общем собрании его работников. Эту идею поддерживали представители уральских и других национализированных казенных предприятий, а также Уральский областной Совет народного хозяйства. Второй подход был поддержан Совнаркомом во главе с В.И. Лениным и Высшим советом народного хозяйства (ВСНХ). Они исходили из необходимости усиления роли Центра в управлении национализированными предприятиями <8>. В попытках создавать органы управления государственными предприятиями только снизу и вывести их из системы централизованного планового руководства В.И. Ленин видел проявление синдикализма и подрыв единства социалистического хозяйства <9>.

<8> Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М.: Наука, 1984. С. 63.
<9> Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 218.

Сложившаяся централизованная система управления хозяйством получила название "единая фабрика". Однако, как отмечал сам В.И. Ленин, подобная централизация управления хозяйством была вызвана Гражданской войной и разорением и не отвечала задачам пролетариата <10>. Подобная политика в конечном итоге привела к серьезнейшему внутреннему политическому кризису Советской России. Голод, эпидемии, остановка промышленности, упадок сельского хозяйства и вызванное этим недовольство рабочих и крестьян вылились в крестьянские восстания в Тамбовской губернии, на Дону, в Сибири. В начале марта 1921 г. вспыхнул мятеж в Кронштадте.

<10> Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 43. С. 220.

8 марта 1921 г. открылся X съезд РКП(б), провозгласивший переход к новой экономической политике (нэпу). Новая экономическая политика предполагала отход от концепции "единой фабрики", децентрализацию управления хозяйством. Новая экономическая политика провозгласила смешанное регулирование экономики с использованием как планово-административных, так и рыночных механизмов. Последовательная реализация данной концепции позволила довольно быстро восстановить народное хозяйство, разрушенное Гражданской войной и политикой "военного коммунизма".

Проводимая сегодня муниципально-правовая политика направлена на централизацию и унификацию местного самоуправления, распространение одной организационной модели местного самоуправления на все средние и крупные российские города, подчинение местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации как составному элементу единой системы органов государственной власти, на все большее "встраивание" органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Иначе говоря, политика государства направлена на организацию местного самоуправления на основе концепции "единой фабрики", апробированной и отвергнутой еще Советским правительством во главе с В.И. Лениным.

Позитивные конституционно-правовые преобразования (а не негативные) должны стимулировать экономическое развитие. Как известно из истории, часто именно юридические революции подталкивали бурный экономический рост. Так, именно развитие городского права в средневековой Европе обеспечило развитие цехов, мануфактур, что предшествовало промышленной революции. Конституционная реформа в Англии позволила ей одной из первых в мире вступить в эру промышленной революции и бурного экономического роста. Подобных примеров множество.

Как уже отмечалось, централизация системы управления хозяйством на основе концепции "единой фабрики" в России в 1918 - 1921 гг. была обусловлена Гражданской войной, военно-административной экономической системой. Экономика современной России за прошедшие с 1990 г. 25 лет, пусть и с большими сложностями, но все-таки встала на рыночные рельсы. Как известно, рыночная экономика основана на принципах свободы предпринимательской деятельности, многообразия форм собственности, договорных отношений между хозяйствующими субъектами, ограниченного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов. Построение полноценной рыночной экономики возможно только в государстве с развитыми демократическими институтами, такими как народовластие, всеобщее избирательное право, политический и идеологический плюрализм, учет интересов каждого гражданина. Данное положение тем более актуально для местного самоуправления, поскольку именно города (в первую очередь крупные города) являются точками роста экономики. Концентрация экономических и человеческих ресурсов на территории города объективно обусловливает их ускоренное по сравнению с другими видами муниципальных образований экономическое развитие. Экономической наукой давно доказано позитивное влияние эффекта масштаба (иначе - агломерационного эффекта) на экономическое развитие. Такой аспект муниципальной реформы, как образование на территории городского округа внутригородских районов и фактическое перенесение местного самоуправления на уровень внутригородских районов, нивелирует эффект масштаба, что и приведет к замедлению экономического роста. Городское сообщество, которое только и может быть основой местного самоуправления, не складывается из районных сообществ. Безусловно, у людей есть потребности, связанные непосредственно с территорией их проживания в городе. Но интересы горожан этим не ограничиваются. Перспективы развития, городская среда, культурное пространство - все это формируется на уровне города в целом, и городское сообщество должно иметь решающий голос в выборе из возможных альтернатив решения данных вопросов <11>. Как отмечает Е.С. Шугрина, городской округ - это единый экономико-хозяйственный организм, разрыв которого является губительным. При сохранении единства городского хозяйства все основные полномочия органов местного самоуправления должны быть сосредоточены на уровне города. У органов местного самоуправления внутригородских районов серьезных реальных полномочий нет и быть не может. Опыт организации местного самоуправления в городах федерального значения это очень наглядно показал <12>.

<11> Костюков А.Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 61.
<12> Шугрина Е.С. Организационные модели местного самоуправления: от земских до современных реформ // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: коллективная монография / под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Издательство Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, 2015. С. 62.

Таким образом, в самой основе проводимой сегодня муниципальной реформы заложено фундаментальное несоответствие существующего экономического базиса и политико-правовой надстройки. Рыночная экономика может существовать и динамично развиваться только в условиях развитых демократических институтов, народовластия, наличия реального (а не фиктивного) местного самоуправления. Применение командно-административных методов управления в условиях рыночной экономики неизбежно приведет к ее стагнации и рецессии. Таким образом, неоправданная централизация и унификация местного самоуправления, подчинение его органам государственной власти субъектов Российской Федерации, организация местного самоуправления на основе концепции "единой фабрики" с неизбежностью влекут замедление социально-экономического развития территорий, что особенно опасно на фоне того, что, по прогнозам Центрального банка РФ, темпы роста ВВП России в 2015 г. могут снизиться до минус 3,5 - 4% <13>.

<13> Интернет-портал Газета.ру. URL: http://www.gazeta.ru/business/2014/11/24/6313389.shtml.

Литература

  1. Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика: монография. М.: Юрлитинформ, 2012.
  2. Ленин В.И. Полн. собр. соч. 5-е изд. М.: Изд-во полит. лит., 1982. Т. 36, 43.
  3. Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М.: Наука, 1984.
  4. Шугрина Е.С. Организационные модели местного самоуправления: от земских до современных реформ // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: коллективная монография / под ред. А.Н. Костюкова. Омск: Изд-во Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, 2015.
  5. Костюков А.Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 61.
  6. Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 886.
  7. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.
  8. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
  9. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
  10. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. N 282. 13 декабря.
  11. Материалы Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. Апрель 2015 г. // Официальный сайт Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/050056053124049057055049.html.
  12. Центробанк готовится к худшему // Интернет-портал Газета.ру. URL: http://www.gazeta.ru/business/2014/11/24/6313389.shtml.