Мудрый Юрист

Парламентский контроль как средство обеспечения правопорядка в России

Безруков Андрей Викторович, докторант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Раскрываются конституционно-правовая сущность и формы парламентского контроля как средства обеспечения правопорядка. Рассматриваются основные направления взаимодействия законодательных органов, депутатов с другими органами государственной власти, участвующими в обеспечении правопорядка. Освещаются формы воздействия первых на вторых в направлении укрепления конституционной законности и правопорядка. Доказывается, что именно парламентско-контрольная деятельность имеет важнейшее значение в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка органами публичной власти в России, способствует повышению эффективности его обеспечения.

Ключевые слова: законодательная власть, органы публичной власти, парламент, депутат, парламентский контроль, правопорядок, средства обеспечения правопорядка.

Parliamentary control as a mean of securing law and order in Russia

A.V. Bezrukov

Bezrukov Andrey V., Postdoctoral student of the State Law Disciplines Department at the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Juridical Sciences, Assistant Professor.

Disclosed constitutional-legal nature and forms of parliamentary control as a means of law enforcement. Consider the main areas of cooperation between the legislative bodies, deputies with the other public authorities involved in law enforcement. Highlights form the impact of the first second in the direction of constitutional law and order. It is proved that parliamentary control activities is essential to the constitutional and legal mechanism of law enforcement by public authorities in Russia, contributes to the effectiveness of its provision.

Key words: the legislature, the public authorities, the Parliament, MP, parliamentary oversight, the rule of law, a means of law enforcement.

Обеспечение правопорядка является важнейшей функцией и задачей государства, в реализации которых участвуют все органы государственной власти. Правопорядок есть цель правового регулирования, его результат. Для его обеспечения издаются правовые и правоприменительные акты, формируется конституционно-правовой механизм его обеспечения органами публичной власти.

В условиях проводимых государственно-правовых преобразований несомненный интерес представляют собой вопросы функционирования законодательной власти, занимающей особое место в системе разделения властей, поскольку именно эта власть создает правила поведения, по которым и во исполнение которых работают другие ветви государственной власти, обеспечивается конституционная законность и устанавливается правопорядок.

Законодательная власть есть первостепенная власть, обеспечивающая правопорядок. Именно законодательная власть является фактором формирования правопорядка, силой, созидающей правопорядок в конституционно-правовых формах и пределах. И одной из целей ее деятельности является формирование правопорядка определенного качества <1>.

<1> Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: монография. М., 2015. С. 7 - 45.

Поскольку качественное состояние правопорядка во многом обусловлено продуктивной работой всех ветвей государственной власти, влияние законодательной власти на состояние правопорядка является в значительной мере определяющим. Такое влияние проявляется, во-первых, в эффективной законотворческой работе, созидающей правопорядок определенного качества, результатом которой является принятие законов, регламентирующей деятельность органов публичной власти, включая специализированные правоохранительные структуры по обеспечению правопорядка. Во-вторых, именно представительные органы наделены значительными парламентско-контрольными полномочиями, в том числе по вопросам обеспечения и поддержания правопорядка. В-третьих, депутаты, работая по конкретным обращениям граждан, осуществляют определенные функции в сфере обеспечения правопорядка, направляя запросы, обращения в государственные и муниципальные органы, в целях защиты конституционных прав граждан и обеспечения (восстановление, укрепление) правопорядка.

Среди основных направлений взаимодействия законодательной власти с другими органами государственной власти, включая правоохранительные органы, в сфере обеспечения правопорядка можно выделить следующие:

<2> См.: Там же. С. 68 - 70.

Из представленного перечня видно, что многие из таких форм взаимодействия законодательных органов власти с другими органами государственной власти в сфере обеспечения правопорядка осуществляются именно посредством не законотворческой, а парламентско-контрольной и организационно-правовой деятельности.

Рассматривая сущность парламентского контроля, важно обратить внимание, что важнейшей особенностью законодательных органов является комплексный характер их деятельности, которая не ограничивается законотворчеством, а предполагает и контрольные функции, которые можно рассматривать как средства обеспечения правопорядка.

Становление и развитие парламентаризма в России идет не только путем совершенствования парламентских процедур и статуса палат парламента, но и через применение наиболее рациональных и продуктивных форм парламентского контроля, которые выработаны мировой практикой и нашли отражение в российском опыте.

В Конституции РФ не содержится определения и достаточных форм парламентского контроля. Однако анализ законодательства и регламентов палат российского парламента позволяет определить парламентский контроль как регламентированную конституционными нормами деятельность уполномоченных органов, направленную на проверку и оценку соответствия и реализации законов в целях устранения выявленных нарушений и предупреждения возможных несоответствий в системе действующего законодательства <3>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Парламентское право России: Курс лекций" (под ред. О.Н. Булакова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.

<3> См.: Парламентское право России: учебник / под ред. О.Н. Булакова. М., 2006. С. 135 - 138.

В литературе можно встретить и другие определения парламентского контроля, суть которых сводится к проверке реализации законов и соответствия им правовых актов меньшей юридической силы <4>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Парламентское право России: Курс лекций" (под ред. О.Н. Булакова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.

<4> См.: Парламентское право России. С. 135 - 140; Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика М., 2005. С. 12 - 13; Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2002. С. 25 - 27.

Целями парламентского контроля являются проверка не только законности действий органов и должностных лиц, но и целесообразности их действий по исполнению законодательства, что и отличает парламентский контроль от надзора, который ограничен проверкой законности действий и решений соответствующих органов и должностных лиц, а также обладает определенными мерами принуждения.

В основе выделения видов парламентского контроля заложены различные критерии, такие как субъекты контроля, сферы осуществления контроля, объекты контроля, время и цели контроля.

Среди классификаций парламентского контроля выделяют:

  1. В зависимости от органов, осуществляющих контроль:
  1. По времени осуществления контроля:
  1. По содержанию (перечень открытый): контроль в сфере соблюдения прав человека; в сфере обороны и безопасности; финансовый контроль; в сфере охраны правопорядка и др.

Существуют и другие классификации - по объектам (внутренний, который обращен к проверке структурных подразделений парламента, и внешний, который направлен на проверку сторонних объектов), по последствиям (информативный, санкционирующий и решающий контроль); в зависимости от формы правления (парламентский контроль в президентской, парламентской, смешанной республиках, конституционной монархии); по процедуре (открытый и закрытый); по основаниям (юридический и политический); по предмету (конкретный, связан с конкретным событием или делом, например ЧП на Саяно-Шушенской ГЭС, и абстрактный, не связан с конкретным делом, например упреждающий контроль за исполнением бюджета), и др. <5>.

<5> См.: Коврякова Е.В. Указ. соч. С. 15 - 21.

Порядок и формы парламентского контроля в России установлены Федеральным законом от 7 мая 2013 г. "О парламентском контроле", субъектами которого являются Совет Федерации и Государственная Дума, их комитеты и комиссии, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, Счетная палата РФ, а также парламентская комиссия по расследованию соответствующих фактов и обстоятельств. Среди целей контроля - обеспечивать соблюдение Конституции и законов страны, противодействие коррупции, выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов. Кроме того, изучается практика применения законодательства России, вырабатываются рекомендации по его совершенствованию.

В числе законодательно установленных форм парламентского контроля многие в той или иной мере охватывают сферу обеспечения правопорядка. Так, Государственная Дума может рассматривать вопрос о доверии Правительству РФ, заслушивает его ежегодные отчеты и доклады Председателя ЦБ РФ о деятельности Банка России. Проводятся парламентские слушания и расследования. Направляются депутатские запросы. Представители палат парламента России могут привлекаться к работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения ЧС и ликвидации их последствий. Государственные органы и органы местного самоуправления, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты парламента, подготовленные по итогам проведения парламентского контроля, и в определенный срок уведомить ее о принятых мерах.

Правительство РФ должно ежеквартально информировать парламент страны о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, предусмотренных федеральными законами. Парламентский контроль осуществляется гласно. Информация о нем должна быть открытой для общества и СМИ, в том числе через Интернет. Общее руководство организацией и проведением парламентского контроля возлагается на председателей палат Федерального Собрания РФ и их заместителей.

Правовое регулирование такой формы парламентского контроля, как парламентские расследования, нашло отражение в Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", где установлены предмет, основания, порядок проведения и организационные формы парламентского расследования.

Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными депутатам и сенаторам, связанные с обозначенными фактами.

При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования (поддержке предложения о создании комиссии) и принятии решения о возбуждении парламентского расследования палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Комиссию возглавляют обладающие равными правами сопредседатели, избираемые палатами Собрания.

По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты парламента, где должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам, а также законодательные и кадровые предложения.

Палаты Федерального Собрания в течение одного месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад. В заседаниях палат Федерального Собрания России при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада вправе участвовать Уполномоченный по правам человека в РФ.

Утвержденный палатами доклад направляется Президенту РФ и Правительству РФ, которое обязано рассмотреть его на своем заседании, публикуется в установленном порядке, а также размещается в сети Интернет. После чего парламентское расследование считается завершенным.

Федеральное Собрание РФ воспользовалось своим правом на проведение парламентского расследования, объектом которого явилась авария на Саяно-Шушенской ГЭС. В итоговом докладе парламентской комиссии среди причин аварии указаны недопустимо низкая ответственность эксплуатационного персонала и руководства станции, злоупотребление ими служебным положением. В докладе поименно перечислены около 20 виновных должностных лиц СШ ГЭС, 15 из которых члены комиссии рекомендовали уволить с работы <6>.

<6> См.: Шкель Т. Дума на экваторе // Российская газета. 2009. 28 декабря. С. 2.

После принятия Федерального закона о парламентском расследовании Федерального Собрания РФ приняты аналогичные законы в некоторых субъектах РФ. Так, в 2006 г. принят Закон о парламентском расследовании Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики. Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) Постановлением от 15 июня 2005 г. утвердило Положение о депутатском расследовании. Ряд субъектов РФ внесли соответствующие изменения об усилении парламентского контроля в законы о законодательном органе власти или в регламенты таких органов (Адыгея, Башкортостан, Калмыкия) <7>.

<7> См.: Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства: монография. М., 2015. С. 170 - 171.

Парламентские слушания, являясь одной из форм парламентского контроля, не ограничены лишь контролем, они являются инструментом обратной связи парламента с общественностью, служат для прояснения и согласования позиций их участников. Основной целью слушаний является разработка компромиссного, итогового, согласованного решения, что достигается путем выявления и обмена мнениями, согласованием позиций. Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу. Рекомендации парламентских слушаний принимаются путем одобрения большинством принявших участие в парламентских слушаниях участников.

Активно проходят как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации такие слушания, где тематикой обсуждения становятся сферы образования, науки, культуры, здравоохранения, транспорта, экономики и политики и др. Комитеты и комиссии палат парламента также принимают участие в организации и проведении парламентских слушаний, состоявшихся в другой палате парламента, что является одной из форм их взаимодействия.

Особыми формами парламентского контроля, непосредственно связанными с обеспечением правопорядка, являются парламентские и депутатские запросы, обращения и вопросы депутатов, а также "правительственный час". Такие формы, предусмотренные и регламентами палат, и ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", позволяют депутатам обратиться к чиновникам по наиболее значимым вопросам и получить обстоятельное разъяснение или ориентировать компетентные органы на принятие соответствующим мер <8>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Парламентское право России: Курс лекций" (под ред. О.Н. Булакова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.

<8> См.: Парламентское право России: учебник / под ред. О.Н. Булакова. С. 188 - 190.

Причем порой наибольший эффект в парламентско-контрольной деятельности по обеспечению правопорядка достигается посредством реализации полномочий не парламента или его палат, функционирующих коллегиально, где требуется соблюдение процедуры для принятия решения, а отдельных депутатов. В число правомочий депутата по обеспечению правопорядка в литературе предлагается включать: обычные внесудебные депутатские обращения, депутатские запросы и вопросы, требования принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан, депутатские предложения по совершенствованию правопорядка, направление обращений в органы судебной власти, инициирование парламентских запросов и расследований, посещение органов и организаций и многие другие <9>.

<9> См.: Карасев А.Т., Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Обеспечение правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации: монография. Челябинск, 2013. С. 52 - 53.

Особенно это проявляется при взаимодействии депутатов с судебной властью и правоохранительными органами, непосредственно обеспечивающих режим конституционной законности и правопорядка.

Выделяют следующие основные формы обеспечения правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов в правоохранительной сфере: 1) инициирование депутатами обращений палат в высшие судебные органы; 2) направление депутатами в Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ запросов о соответствии правового акта Конституции РФ или основному закону субъекта РФ соответственно; 3) обращение депутатов в суд с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан <10>.

<10> Там же. С. 55 - 71.

При этом важно обратить внимание, что иногда нормативно закрепляется возможность обращения лишь группы депутатов, что ставит вопрос о коллективном обращении. Например, в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ среди субъектов обращения с запросом в Конституционный Суд РФ перечисляются Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Определенная размытость такой конституционной формулы дает основания некоторым авторам предположить, что право на конституционный запрос принадлежит не группе депутатов, а каждому депутату в отдельности <11>.

<11> Джагарян А.А. Депутат Государственной Думы - самостоятельный субъект обращения в Конституционный Суд Российской Федерации // Право и политика. 2006. N 1. С. 17 - 19.

Вслед за таким суждением отдельные авторы полагают, что депутаты Государственной Думы поставлены в более выгодное по сравнению с членами Совета Федерации положение, что проистекает из несколько различных конституционно-правовых статусов соответствующих субъектов (депутаты - представители всего народа, а члены Совета Федерации представляют органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ). Сказанное позволяет им прийти к выводу, что депутат Государственной Думы как первично опосредованная персонификация народного суверенитета и носитель свободного мандата вправе действовать от имени всего народа, может ставить вопрос о соответствии принимаемых государственных нормоустанавливающих актов учредительной воле народа, выраженной в Конституции РФ, т.е. инициировать конституционно-судебное разбирательство по данному вопросу <12>.

<12> Карасев А.Т., Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Указ. соч. С. 58 - 59.

С учетом необходимости буквального толкования Конституции РФ, условного единства конституционно-правового статуса российского парламентария представляется, что в рассматриваемом случае речь должна идти все же о коллективном обращении группы депутатов или членов Совета Федерации, несмотря на возможную эффективность и оперативность индивидуальных обращений депутатов.

Другим важнейшим инструментом парламентского контроля над исполнительной властью, оказывающим ощутимое воздействие на укрепление правопорядка, является заслушивание ежегодных отчетов о деятельности Правительства РФ и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. На заседаниях парламентов также заслушиваются руководители правоохранительных органов на соответствующем территориальном уровне, где дается соответствующая оценка состоянию законности и правопорядка в пределах России или субъекта РФ. В связи с чем следует положительно оценить принятие Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" <13>, в соответствии с которым изменены положения ч. 1 ст. 103 и ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, установившие обязанность Правительства РФ ежегодно отчитываться перед Государственной Думой, в том числе по вопросам, поставленным палатой.

<13> Российская газета. 2008. 31 декабря.

На основании этих конституционных изменений в законодательство субъектов РФ также внесены соответствующие коррективы, в результате которых в субъектах РФ окончательно сформирована практика заслушивания отчетов и докладов руководства исполнительных органов регионов о состоянии государственных дел и правопорядка, что способствует как усилению роли парламента как контрольного органа, так и укреплению правопорядка в субъектах РФ. Однако, к сожалению, институт парламентского контроля не нашел отражения ни в Конституции РФ, ни в большинстве учредительных актов субъектов РФ <14>.

<14> См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 168 - 169.

К специфическим формам парламентского контроля, которые в той или иной мере связаны с обеспечением конституционного правопорядка, можно отнести отрешение парламентом Президента РФ от должности (ст. 93 Конституции РФ), которую законодатель к таковым не относит, а также отрешение от должности Президентом РФ главы субъекта РФ в случае выражения ему недоверия законодательным органом соответствующего субъекта РФ (п. "б" ч. 1 ст. 19 ФЗ-184 от 6 октября 1999 г. об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ). Причем по прежнему законодательству такое полномочие по отрешению главы региона относилось непосредственно к компетенции регионального парламента, и отказ от этой возможности в современных условиях в определенной мере ослабляет эффективность парламентского контроля на региональном уровне.

Таким образом, эффективная реализация законодательной и представительной функции парламента во многом направлена на созидание и качественное обеспечение правопорядка всеми органами публичной власти. Такие функции современного парламента неразрывно связаны с его парламентско-контрольной деятельностью, которая особенно продуктивно реализуется депутатским корпусом в сфере обеспечения правопорядка. Тем самым народ не только делегирует законодателю установление правовых предписаний, но и поручает компетентным субъектам (парламентариям) осуществлять парламентский контроль за исполнением и соблюдением законодательства, участвовать в обеспечении конституционного правопорядка, что совершенствует и повышает эффективность конституционно-правового механизма его обеспечения органами публичной власти в России в целом.

Литература

  1. Алексеев С.Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2011.
  2. Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: монография. М., 2015.
  3. Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности: в свете практики конституционного правосудия: монография. М., 2014.
  4. Джагарян А.А. Депутат Государственной Думы - самостоятельный субъект обращения в Конституционный Суд Российской Федерации // Право и политика. 2006. N 1.
  5. Карасев А.Т., Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Обеспечение правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации: монография. Челябинск, 2013.
  6. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005.
  7. Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2002.
  8. Лебедев В.А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства: монография. М., 2015.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Парламентское право России: Курс лекций" (под ред. О.Н. Булакова) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2007.

  1. Парламентское право России / отв. ред. О.Н. Булаков. М., 2006.