Мудрый Юрист

Государственно-правовая доктрина о представительной природе политических партий: концептуальные закономерности и отклонения в практике их реализации

Ерыгина Виктория Ивановна, доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Белгородского государственного национального исследовательского университета, кандидат исторических наук, доцент.

В статье рассматривается эволюция государственно-правовой доктрины о представительной природе политических партий, которая получила наднациональный характер благодаря их признанию выдающимися учеными как важнейших институтов гражданского общества, призванных представлять интересы народа во власти. Однако автор вынужден констатировать ряд отклонений от классической доктрины представительного правления, которые выявлены в ходе анализа практической деятельности политических партий.

Ключевые слова: политические партии, гражданское общество, конституционно-правовая теория, государство, парламент.

State law doctrine of the representative nature of political parties: Conceptual patterns and deviations in the practice of their implementation

V.I. Erygina

Erygina Viktoria I., Assistant Professor of the State and Law Theory and History Department at Belgorod State National Research University, Candidate of Historical Sciences, Assistant Professor.

In the article is examined the evolution of state-lawful doctrine about representative nature of political parties, which obtained supranational nature because of their acknowledgement by the outstanding scientists as of the most important institutes of civic community, called to be of interests of people in the authority. However, the author is forced to establish a number of deviations from the classical doctrine of the representative administration, which are revealed in the analysis run of the practical activity of political parties.

Key words: political parties, civic community, constitutional-lawful theory, state, parliament.

В современной конституционно-правовой теории и практике государственно-правового строительства утвердилась идея приоритета политических партий по сравнению с другими институтами гражданского общества в представлении интересов народа во власти. Ведущая роль партий прежде всего закреплена в российском законодательстве о выборах и о политических партиях, предоставляющем им преференции на выборах всех уровней. Согласно российскому законодательству политические партии имеют эксклюзивное право на выдвижение кандидатов, списков кандидатов на федеральных и региональных выборах. Но оправданно ли такое отношение к партиям законодателя с учетом того, что достаточно большое количество российских граждан негативно относится к представительным институтам, включая политические партии? Вправе ли политические партии считать себя выразителями интересов народа с учетом предлагаемых ими программ, т.е. являются ли они общенародными представителями, способными представлять интересы всех граждан в парламенте? Для полного и ясного понимания роли политических партий в современном российском обществе, прогнозирования возможных вариантов их участия в политической жизни страны необходимо всесторонне проанализировать сложившуюся в юридической науке государственно-правовую доктрину о месте политических партий в механизме взаимоотношений государства и общества, выявить концептуальные закономерности и отклонения в практике их реализации.

С одной стороны, российская доктрина формировалась под влиянием западноевропейской юридической науки и многое скопировала с готовых концепций о политических партиях, гражданском обществе, правовом государстве, парламентаризме. С другой стороны, в России сложились собственные научные концепции, школы, методологические направления, которые внесли определенный вклад в развитие теории народного представительства.

Большинство англо-американских и часть немецких исследователей полагают, что партии появились с момента возникновения парламентов, т.е. в XVII - XVIII вв. С этого времени началось и их изучение. Одним из первых ученых, кто сформулировал идею о представительной природе политических партий, является англичанин Г. Болингброк (1678 - 1751). В своей концепции он доказывает, что партии являются общностями людей, связанных между собой определенными целями и интересами, которые вскоре становятся более частными или более своекорыстными, а как только партии входят в парламент и преобразуются во фракцию, их интересы объявляются тождественными интересам всего государства. Будучи объективным исследователем, Болингброк понимал, что правление партий может привести к расколу общества, поэтому он пришел к выводу о том, что для сохранения целостности государства, преодоления фракционных амбиций, обеспечения единства нации необходима конституция, которая должна быть высшим законом для всех, включая и главу государства, и противоборствующие политические партии <1>. Согласно взглядам представителей государственно-правовой науки XVIII в. партии признаются необходимым институтом общества для обеспечения его большей свободы, для борьбы с коррупцией правительства и прерогативами верховной власти, но они в своей деятельности должны руководствоваться конституцией, иначе их деятельность может подорвать единство нации и вызвать вражду между людьми <2>. Непременным достоинством представительной системы, опирающейся на народ, французский ученый Ф. Гизо считал оппозиционные политические партии. По его мнению, партии испытывают трансформацию, так как на начальном периоде своего формирования они занимаются исключительно удовлетворением личных интересов, однако впоследствии, добившись мест в парламенте, они переходят на службу государству, приноравливаясь к общим потребностям страны <3>.

<1> См.: Болингброк Г. Идея о короле-патриоте // Мир политической мысли. Хрестоматия по партологии. Кн. 1. Основоположники партологии / под ред. Б.А. Исаева, А.К. Голикова, В.Е. Юстузова. СПб.: Балтийский государственный технический университет "Военмах", БГТУ, 2002. С. 30 - 31.
<2> См.: Юм Д. О партиях вообще // Мир политической мысли. Хрестоматия по партологии. Кн. 1. Основоположники партологии / под ред. Б.А. Исаева, А.К. Голикова, В.Е. Юстузова. СПб.: Балтийский государственный технический университет "Военмах", БГТУ, 2002. С. 40 - 49; Берк Э. Защита естественного общества // Там же. С. 49 - 52; Джефферсон Т. Письма о демократии // Там же. С. 56 - 60; Мэдисон Дж. К народу штата Нью-Йорк // Там же. С. 64 - 66.
<3> Гизо Ф. О средствах правления и оппозиции в современной Франции // Мир политической мысли. Хрестоматия по партологии. Кн. 1. Основоположники партологии / под ред. Б.А. Исаева, А.К. Голикова, В.Е. Юстузова. СПб.: Балтийский государственный технический университет "Военмах", БГТУ, 2002. С. 78 - 79.

В первой половине XIX в. появились идеи пропорционального представительства. Многие ученые и политики в эту идею вкладывали понятие о таких выборах, при которых каждая партия, каждое заметное течение в народе имели бы своих представителей пропорционально численности их сторонников. Впервые идея пропорциональных выборов была развита французским мыслителем Виктором Консидераном в 1846 г. в письме к Женевскому законодательному собранию. В 1850 г. ее защищал бразильский публицист Набор Кавальканти в статье "О новой избирательной системе". Но особенно ее обстоятельно обосновал английский адвокат Томас Хэр (1806 - 1891), который впервые в 1857 г. высказал мысль о замене выборов большинством голосов (мажоритарной системы) пропорциональными выборами на основе математического метода. Последователем учения Хэра был Джон Стюарт Милль, пропагандировавший пропорциональные выборы. Постепенно эта идея получила распространение среди широкого круга ученых, политиков, были созданы даже особые общества для проведения ее в жизнь <4>.

<4> Подробно см.: Ерыгина В.И. Эволюция идеи пропорционального представительства в России // История государства и права. 2008. N 12. С. 18 - 20.

Идея представительства понималась "как связь между двумя составляющими - между представителями и представляемыми и как связь между пожеланиями управляемых и решениями правителей" <5>. Реальным механизмом выражения доверия или недоверия к кандидатам, спискам кандидатов были признаны выборы. При парламентаризме представитель народа напрямую связан с избирателями и внушает им доверие благодаря личным качествам, репутации в своем округе. Такое понимание представительства было сформулировано Э. Бёрком и господствовало до второй половины XIX в.

<5> Манен Б. Принципы представительного правления / пер. с англ. Е.Н. Рощина; науч. ред. О.В. Хархордин. СПб., 2008. С. 241 - 242.

Во второй половине XIX в. формируется концепция о политических партиях как конституирующих элементах представительного правления. Долгое время представительство было основано на сильном и устойчивом отношении доверия между избирателями и политическими партиями при подавляющем большинстве избирателей, поддерживающих конкретную партию и отождествляющих себя с ней <6>. Но, чтобы партии действительно представляли интересы народа, у последнего должен быть выбор между партиями и их платформами. Избиратели же вправе вначале голосовать на выборах за ту партию, чья программа наибольшим образом соответствует их интересам, а затем контролировать избранных партийных представителей, которые должны нести ответственность за реализацию предвыборных обещаний.

<6> Манен Б. Принципы представительного правления. С. 240 - 241.

Определенный вклад в концепцию о роли политических партий в развитии представительного правления внесла отечественная государственно-правовая наука во второй половине XIX - начале XX в. Б.Н. Чичерин был одним из первых российских государствоведов, кто назвал партии необходимым условием народного представительства наряду с личными правами граждан, местным самоуправлением, общественным мнением, "деятельным орудием политической жизни" <7>. Главной целью борьбы между партиями является завоевание мест в представительном собрании, которое зависит от поддержки избирателей <8>, т.е. партии, победившие на выборах, представляют интересы народа во власти. К подобным выводам в условиях отсутствия политических партий в России ученый пришел на основе изучения опыта Великобритании, США, Франции и других стран, в которых партии стали приобретать массовый характер во второй половине XIX в. Поэтому многие утверждения Чичерина носят пророческий характер и во многом опережают свое время. Будучи основателем метода социологического позитивизма в России, он рассматривал все явления как очевидный факт общественных отношений, в результате чего им была сформулирована концепция о партиях как посредниках между обществом и государством и представителях интересов народа. Чичерин, высоко оценивая роль политических партий в государстве с представительной формой правления, писал о том, что на "духе партии" "основан весь механизм представительных учреждений". Российский исследователь дополнил теорию народного представительства своей концепцией о представителе избирателей, который после его избрания народом служит государству, заступая место самих граждан, реализует их право на участие в управлении государством; представляет интересы всего народа в парламенте и является органом большинства, его избравшего. Если же связь между избирателями и их представителями исчезла, новые выборы дают гражданам возможность восстановить согласие, заменив прежнего представителя другим <9>.

<7> Чичерин Б.Н. О народном представительстве. 2-е изд. М., 1899. С. 682.
<8> Там же. С. 704.
<9> Чичерин Б.Н. О народном представительстве // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX - XX вв.: хрестоматия / отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 91.

Однако практика деятельности политических партий продемонстрировала ряд отклонений от классической доктрины представительного правления: во-первых, отказ народных представителей от императивных мандатов, отчетов перед избирателями; во-вторых, голосование населения за "закрытые" партийные списки, не содержащие дееспособных, политически одаренных, наиболее инициативных и опытных кандидатов, проверенных в конкретных делах, занимающих активную гражданскую позицию, пользующихся авторитетом у народа; в-третьих, принятие в парламенте готовых решений, продиктованных лидерами партий за стенами парламентов; в-четвертых, фактическая монополия одной партии в парламенте и в обществе; в-пятых, активное вмешательство в посреднические отношения между политическими партиями и народом административного аппарата и бизнеса. Подобный разрыв между государственно-правовой теорий и реальной практикой деятельности политических партий стал объектом пристального внимания ученых в XX и XXI вв.

Первым критическим исследованием роли партий в государственном механизме была работа М.Я. Острогорского "Демократия и политические партии" (1898). Партийная система, по утверждению Острогорского, дала разрешение проблемы организации политической деятельности граждан, реализации их энергии, так как они должны были выбрать партию, предоставив ей широкие полномочия, и тем самым получить желаемый импульс для политической активности. Острогорский оказывается важнейшим связующим звеном между классическими доктринами прошлого и общественной наукой XX в. в лице М. Вебера, Р. Михельса и др., а также современными зарубежными и российскими учеными, на которых он оказал значительное влияние <10>. Его теория политических партий интерпретируется как своеобразная попытка путем анализа европейских и американских партий найти ответы на вопросы, поставленные русской политической жизнью с ее традициями народнических и марксистских подпольных революционных организаций, феномен которых получил впоследствии характерное название партии нового типа.

<10> М.Я. Острогорский и проблемы современной демократии // Острогорский М.Я. Демократия и политические партии / сост., автор вступ. и ст. и коммент. А.Н. Медушевский. М.: РОССПЭН, 2010. С. 15.

Когда же избиратели голосуют не за ясные программы, а за лидеров, причем выделившихся прежде всего благодаря своей активности, можно говорить о кризисе представительства. Острогорский и Михельс хорошо показали процесс превращения традиционной партии в партийную машину, нацеленную лишь на собственный рост. Заслугой Острогорского является разработка проблем внутрипартийного механизма власти, растущего разрыва между либеральной идеологией и реальной политикой политических партий, которые позднее стали предметом анализа европейской науки.

Представителя народа теперь отличают от других не репутация и положение в обществе, а активизм, организаторские способности, проявленные в партийной организации. Правление таких представителей получило название в литературе "партийная демократия" <11>, при которой люди голосуют не за отдельного человека, за партию. Следствием такого способа формирования парламента является разрушение связи между избирателями и их представителями. Однако в партийной демократии, как и в парламентаризме, выборы остаются выражением доверия, а не выбором конкретных политических мер. Отличается лишь объект доверия: теперь это не отдельный человек, а организация - партия <12>.

<11> Манен Б. Принципы представительного правления. С. 258.
<12> Там же. С. 261 - 262.

При партийной демократии представитель, депутат или член парламента более не может голосовать согласно собственной совести и пониманию: он ограничен волей партии, благодаря которой он и избран. Контроль за деятельностью парламентариев осуществляет не народ, а партия, и ее представители теряют свои депутатские мандаты в случае выхода из партии или перехода в другую фракцию. П.И. Новгородцев считал необходимым подчинение членов партии организации и дисциплине, так как только единство и согласие действий могут доставить партии победу и успех на выборах. "Поэтому при голосовании члены партий обязываются следовать за своими руководителями, подчиняя личные взгляды партийной дисциплине", такое подчинение является неизбежным условием политической деятельности <13>. По мнению Н.М. Коркунова, состав представительства при пропорциональных выборах качественно понижается, так как при выборах учитываются не объективные достоинства кандидатов, а исключительно партийные соображения <14>. Профессор В.М. Гессен писал о том, что "только при системе пропорциональных выборов народное представительство становится тем, чем оно должно быть по своей природе: политической картой, или зеркалом страны... Пропорциональные выборы предполагают существование в стране организованных политических партий" <15>.

<13> Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания // Новгородцев П.И. Избранные труды / сост., автор вступ. ст. и коммент. К.А. Соловьев. М., 2010. С. 152.
<14> Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть. СПб., 1904. С. 402.
<15> Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1918 // Учебное пособие в 2 частях. Ч. II. Конституционно-правовая мысль XIX - XX. вв. (Хрестоматия по общему конституционному праву). М., 1994. С. 216 - 219.

Характерной чертой партийной демократии является политическая конкуренция, состязательность между партиями, которая в конце концов может привести к открытой конфронтации и даже к гражданской войне. Чтобы не допустить насилия, у партий остается только один выход - прийти к компромиссу друг с другом, к заключению соглашений, к признанию прав меньшинства, войти в правовое поле государственного регулирования <16>.

<16> Оспанов Т.А. К вопросу о политической конкуренции в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 3. С. 33 - 37.

Современная конституционно-правовая наука признает важнейшей функцией политической партии участие в выборах, посредством которых раскрывается их представительная природа <17>. Образовавшись первоначально из небольшого круга единомышленников, партия получает свою легитимацию в ходе избирательной кампании, расширяя тем самым свой электорат и опираясь в своей деятельности на поддержку избирателей. Поскольку сама партия является частью общества, она выражает интересы определенной социальной группы, которая делегирует ей полномочия по представительству ее интересов во власти.

<17> Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России: учеб пособие. М., 2011. С. 248 - 268; Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 11. С. 27 - 28; Современные проблемы организации публичной власти: монография / рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2014. С. 110 - 112; Заславский С.Е. Политические партии России: Проблемы правовой институционализации. М., 2003. С. 221 - 267; Лебедев В.А., Кандалов П.М., Неровная Н.Н. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы. М., 2006 и др.

Следует заметить, что многие идеи прошлого о роли политических партий в избирательном процессе получили заслуженное признание и в значительной степени используются в современной конституционно-правовой науке <18>. Однако, несмотря на преемственность в научных исследованиях, в настоящее время произошли изменения в понимании самого права, институтов представительной демократии. Отечественная концепция представительного правления, избирательной системы и роли в ней партий характеризуется существованием трех радикально противоположных позиций: 1) партии не отражают в полном объеме интересы своих избирателей, поэтому только мажоритарная система обеспечивает устойчивую связь между избирателями и кандидатами; 2) смешанная избирательная система выполняет свою роль конституционного механизма формирования действительно представительного парламента; 3) пропорциональная система в большей степени способствует сохранению государственного единства страны, обеспечивает согласованность в постановке общенациональных, региональных, местных проблем и определении путей их решения.

<18> Назарова И.С. Система народного представительства как отражение сущности избирательной системы // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 50.

Представляется важным при выборе наиболее эффективной избирательной системы руководствоваться не только классическими дефинициями о "миссии политических партий как агентов двусторонней связи между гражданским обществом и государством" <19>, но и реалиями современного государственно-правового строительства, которые многие отклонения от теории сделали закономерностями российского политического режима, например административное образование партий, вмешательство государства во внутрипартийные отношения, зависимость судьбы партий от конъюнктурной воли законодателя и установок органов регистрации, второстепенность роли партий в формировании и деятельности органов государственной власти. Несмотря на то что политические партии не востребованы в полной мере ни обществом, ни государством, тем не менее пока нет других альтернативных субъектов народного представительства, способных аккумулировать, транслировать и реализовывать как групповые, так и общегосударственные интересы, именно на партии официально возложена обязанность общенародного представительства в современной России.

<19> Веденеев Ю.А., Чижов Д.В. Политические партии: между обществом и государством // Журнал о выборах. 2002. N 2. С. 11.

Литература

  1. Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России: учеб. пособие. М.: Норма - ИНФРА-М, 2011. 320 с.
  2. Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 11. С. 20 - 30.
  3. Болингброк Г. Идея о короле-патриоте // Мир политической мысли. Хрестоматия по партологии. Кн. 1. Основоположники партологии / под ред. Б.А. Исаева, А.К. Голикова, В.Е. Юстузова. СПб.: Балтийский государственный технический университет "Военмах", БГТУ, 2002. С. 28 - 38.
  4. Берк Э. Защита естественного общества // Мир политической мысли. Хрестоматия по партологии. Кн. 1. Основоположники партологии / под ред. Б.А. Исаева, А.К. Голикова, В.Е. Юстузова. СПб.: Балтийский государственный технический университет "Военмах", БГТУ, 2002. С. 49 - 52.
  5. Веденеев Ю.А., Чижов Д.В. Политические партии: между обществом и государством // Журнал о выборах. 2002. N 2. С. 11 - 13.
  6. Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1918 // Учебное пособие в 2 частях. Ч. II. Конституционно-правовая мысль XIX - XX вв. (Хрестоматия по общему конституционному праву). М., 1994. С. 216 - 219.
  7. Гизо Ф. О средствах правления и оппозиции в современной Франции // Мир политической мысли. Хрестоматия по партологии. Кн. 1. Основоположники партологии / под ред. Б.А. Исаева, А.К. Голикова, В.Е. Юстузова. СПб.: Балтийский государственный технический университет "Военмах", БГТУ, 2002. С. 78 - 81.
  8. Джефферсон Т. Письма о демократии // Мир политической мысли. Хрестоматия по партологии. Кн. 1. Основоположники партологии / под ред. Б.А. Исаева, А.К. Голикова, В.Е. Юстузова. СПб.: Балтийский государственный технический университет "Военмах", БГТУ, 2002. С. 56 - 60.
  9. Ерыгина В.И. Эволюция идеи пропорционального представительства в России // История государства и права. 2008. N 12. С. 18 - 20.
  10. Заславский С.Е. Политические партии России: Проблемы правовой институционализации. М.: Институт права и публичной политики, 2003. 300 с.
  11. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть. СПб., 1904. 573 с.
  12. Лебедев В.А., Кандалов П.М., Неровная Н.Н. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы. М.: Изд-во МГУ, 2006. 288 с.
  13. Манен Б. Принципы представительного правления / пер. с англ. Е.Н. Рощина; науч. ред. О.В. Хархордин. СПб.: Издательство Европейского университета, 2008. 323 с.
  14. Мэдисон Дж. К народу штата Нью-Йорк // Мир политической мысли. Хрестоматия по партологии. Кн. 1. Основоположники партологии / под ред. Б.А. Исаева, А.К. Голикова, В.Е. Юстузова. СПб.: Балтийский государственный технический университет "Военмах", БГТУ, 2002. С. 64 - 66.
  15. Назарова И.С. Система народного представительства как отражение сущности избирательной системы // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 48 - 50.
  16. Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания // Новгородцев П.И. Избранные труды / сост., авт. вступ. ст. и коммент. К.А. Соловьев. М., 2010. С. 152.
  17. Оспанов Т.А. К вопросу о политической конкуренции в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 3. С. 33 - 37.
  18. Острогорский М.Я. Демократия и политические партии / сост., авт. вступ. и ст. и коммент. А.Н. Медушевский. М.: РОССПЭН, 2010. 760 с.
  19. Современные проблемы организации публичной власти: монография / рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. 596 с.
  20. Чичерин Б.Н. О народном представительстве // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX - XX вв.: хрестоматия / отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 86 - 142.
  21. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. 2-е изд. М.: Тип. Т-ва И.Д. Сытина, 1899. 810 с.
  22. Юм Д. О партиях вообще // Мир политической мысли. Хрестоматия по партологии. Кн. 1. Основоположники партологии / под ред. Б.А. Исаева, А.К. Голикова, В.Е. Юстузова. СПб.: Балтийский государственный технический университет "Военмах", БГТУ, 2002. С. 40 - 49.