Мудрый Юрист

Праймериз: демократическая ценность, проблемы применения в отечественной избирательной практике, перспективы институционализации *

<*> Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда (проект N 14-18-00168).

Величинская Юлия Николаевна, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

В статье автор ставит проблему влияния избирателей на персональный состав представителей политических партий в парламенте при использовании пропорциональной избирательной системы выборов. Предварительное голосование (праймериз) рассматривается как один из возможных вариантов разрешения данной проблемы. Раскрывается демократический потенциал института праймериз, анализируется практика его применения в Российской Федерации и даются некоторые рекомендации по институционализации предварительного голосования.

Ключевые слова: предварительное голосование, праймериз, выражение общественного мнения, пропорциональная избирательная система.

Primaries: Democratic value, problems of application in the domestic election practice, prospects of institutionalization

Yu.N. Velichinskaya

Velichinskaya Yulia N., Postgraduate student of the Constitutional and Municipal Law Department at the Faculty of Law of Lomonosov Moscow State University.

In the article author deals with the problem of voters' influence to personal content of parties' representatives in the parliament in case of using proportional electoral system. A preliminary election (primaries) is presented as one of the possible solutions of this problem. The author examines democratic potential of primaries, analyzes the practice of this application in the Russian Federation and gives some recommendations institualisation of a preliminary election.

Key words: a preliminary election, primaries, an expression of public opinion, proportional electoral system.

1. Постановка проблемы

Одна из проблем отечественной избирательной системы на пропорциональных выборах, восходящая к вопросу путей выражения общественного мнения, - это невозможность избирателя повлиять на персональный состав представителей той или иной политической партии в парламенте <1>. В такой ситуации, когда избиратели не имеют шанса идентифицировать кандидатов от политической партии, которые могут занять депутатские места, функция института выборов как способа первичной рациональной легитимации государственной власти <2> сходит на нет.

<1> В соответствии с ч. 2, 3 ст. 3 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ (ред. от 24 ноября 2014 г.) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат) и 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Согласно ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. (ред. от 6 апреля 2015 г.) N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) не менее 25 процентов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 25 процентов одной из палат указанного органа) должны избираться по пропорциональной избирательной системе. Возможность применения пропорциональной системы предусматривается и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 30 марта 2015 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако поскольку автор настоящей статьи является противником пропорциональных выборов в представительные органы власти муниципальных образований, все изложенные в статье суждения следует относить только к федеральному и региональному уровню проведения выборов.
<2> Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. N 8. С. 72.

Актуальность данной проблемы возрастает в связи с ее распространяющимся действием на институт народного представительства в целом, что влечет за собой ряд неблагоприятных правовых и социально-политических явлений, таких как, например, отсутствие так называемой связи депутатов и избирателей при довлеющем использовании пропорциональной избирательной системы, упадок авторитета представительных органов публичной власти, политический абсентеизм. Список можно продолжать.

По сути, речь идет о праве избирателей выразить свои предпочтения конкретным кандидатам от партии, с тем чтобы депутатские мандаты передавались кандидатам, поддерживаемым избирателями, а не определенным партией вне какой бы то ни было связи с мнением избирателей.

Данная проблема имеет двоякое проявление и соответственно два пути решения, могущих быть реализованными на двух различных стадиях избирательного процесса (в широком смысле).

Первый аспект проблемы заключается в невозможности избирателей на стадии голосования повлиять на уже сформированный и зарегистрированный партийный список. Второй аспект - в невозможности избирателей влиять на подлежащий выдвижению список на этапе его формирования.

Первая задача может быть решена с помощью модернизации типа пропорциональной избирательной системы, а именно - с введением преференциального голосования <3>. Такой шаг "может принести огромные плюсы всей нашей довольно инертной и формализованной политической системе" <4>, поскольку, помимо участия в разрешении упомянутых выше проблем, данная система способствует воспитанию рационального избирателя, соединяя его политическую ориентацию (т.е. его выбор в отношении наиболее полно отражающей его политические интересы и представления политической партии) и личные оценки кандидатов <5>.

<3> Преференциальное голосование практикуется, к примеру, в Финляндии, на Мальте и в Ирландии.
<4> Чиркин В.Е. О пропорциональной избирательной системе с преференциальным вотумом // Журнал российского права. 2013. N 6. С. 86.
<5> Там же.

Однако изменение типа пропорциональной избирательной системы потребует проведения масштабных организационных мероприятий, включая: реформирование избирательного законодательства; формирование на федеральном и региональном уровнях многомандатных избирательных округов вместо привычного единого избирательного округа при голосовании по спискам <6>; сочетание таких округов с одномандатными избирательными округами при избрании части депутатов по мажоритарной системе <7>; обучение членов избирательных комиссий всех уровней новой системе подсчета голосов. Очевидно, что подобные меры могут быть качественно реализованы только в весьма долгосрочной перспективе.

<6> Голосование по пропорциональной системе с преференциальным вотумом возможно только по многомандатным округам, в каждом из которых избирается равное число депутатов.
<7> К примеру, для избрания 225 депутатов Государственной Думы Российской Федерации по такой системе можно было бы сформировать 25 девятимандатных избирательных округов. Такое число многомандатных избирательных округов удобно для сочетания с одномандатными избирательными округами, так как условно каждый многомандатный избирательный округ мог бы поглощать 9 одномандатных избирательных округов.

Второй аспект проблемы (юридические возможности избирателей влиять на формируемый партией список) может быть (и должен быть) нивелирован, на взгляд автора, в самое ближайшее время.

Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" <8> (далее - Закон N 95-ФЗ, Закон о политических партиях) процесс формирования списков кандидатов урегулирован фрагментарно.

<8> Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (ред. от 3 февраля 2015 г.) "О политических партиях" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

Так, положения, определяющие порядок выдвижения политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, должны содержаться в уставе партии (п. "и" ч. 2 ст. 21 Закона N 95-ФЗ); выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления осуществляется на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных не менее чем в половине субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 25 Закона N 95-ФЗ); решения о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления принимаются тайным голосованием (ч. 4 ст. 25 Закона N 95-ФЗ).

Анализ уставов некоторых зарегистрированных по состоянию на апрель 2015 г. политических партий <9> позволяет сделать вывод, что общий принцип деятельности политических партий по формированию списка кандидатов, выдвигаемого на выборах, таков: список формируется узкой группой лиц, составляющих центральный постоянно действующий руководящий орган политической партии, а затем "ратифицируется" съездом или конференцией. При этом не только избиратели, но и даже рядовые члены партии в основной своей массе отстранены от участия в формировании таких списков.

<9> См., например, уставы политических партий: Устав политической партии "Патриоты России". URL: http://www.patriot-rus.ru/dokumentyi/ustav.html#p9; Устав ЛДПР, принятый на XIII Съезде ЛДПР 13 декабря 2001 г., с изм. и доп. URL: http://ldpr.ru/party/ustav/; Устав КПРФ. URL: http://kprf.ru/party/charter; Устав политической партии "Яблоко". URL: http://www.yabloko.ru/Union/ustav.html#13; Устав политической партии "Республиканская партия России - партия народной свободы". URL: http://svobodanaroda.org/about/docs/charter.php; Устав политической партии "Правое дело". URL: http://pravoedelo.ru/party/charter/ и т.д.

Фактическое отстранение рядовых членов партии и электората от отбора кандидатов для включения в партийные списки трудно оценить как положительное явление конституционно-правовой и социально-политической практики.

В качестве решения обозначенной проблемы целесообразно имплементировать в российское избирательное законодательство институт праймериз, т.е. предварительное голосование, проводимое партиями до начала официальной избирательной кампании с целью определения кандидатов (списков кандидатов) от партии на грядущих выборах.

Особое внимание данный институт привлекает в том числе в связи с тем, что, будучи применимым в отечественной избирательной практике, он до сих пор находится за пределами законодательного регулирования.

2. О конституционно-правовой ценности института предварительного голосования

Некоторые исследователи понимают предназначение праймериз как сугубо узкополитическое, внутрипартийное, а не общесоциальное: "...смысл праймериз состоит в том, чтобы кандидаты от одной партии не отбирали друг у друга голоса в основных выборах... когда необходимо формирование сверхбольшинства" <10>.

<10> Аксенов Ю.М. Предварительное партийное голосование: конституционно-правовые проблемы. М.: ООО "НИПКЦ Восход-А", 2012. С. 9 - 10.

Однако подобное толкование сущности праймериз, на наш взгляд, представляется довольно ограниченным, их демократический потенциал не исчерпывается служением внутрипартийным интересам.

Такой вывод косвенно подтверждают даже результаты элементарного анализа субъектного состава праймериз: в процедуру предварительного голосования вовлечены не только политические партии, но и избиратели (круг которых разнится в зависимости от вида праймериз), а также государство. Очевидно, что каждый из субъектов в правоотношении в рамках предварительного голосования реализует свой интерес.

Американские ученые отмечают, что в системе предварительного голосования одновременно заложены три группы конституционных ценностей: во-первых, права избирателей на эффективное и осмысленное голосование на выборах (an effective and meaningful vote); во-вторых, интересы политических партий в сохранении своей автономии и идеологической чистоты (ideological purity); в-третьих (применительно к особенностям территориальной организации публичной власти в США), совместное участие Федерации и ее субъектов в обеспечении легитимности и конкурентности процесса выдвижения кандидатов и конечном "получении" кандидата, способного к публичному управлению <11>.

<11> Подробнее об этом см.: Flanders, Chad. What do we want in Presidential Primary? An Election Law Perspective // University of Michigan Journal of Law Reform. Summer 2011, Vol. 44. Issue 4, p. 905 - 906.

Кроме того, наличие процедуры праймериз в избирательных правоотношениях делает демократичным функционирование политических партий, защищая их от появления довлеющей внутрипартийной группировки, предопределяющей действия партии в целом, и обеспечивает участие избирателей в перераспределении внутрипартийных сил. Данную функциональную направленность института праймериз отметил еще М. Дюверже (правда, не без констатации отстающего от идеальной теоретической модели реального положения дел): "Система праймериз ведет... к развитию внутренних группировок и соперничеству их руководителей. Избиратели праймериз могут быть арбитрами такого соперничества..." <12>.

<12> Дюверже М. Политические партии / пер. с фр. Л.А. Зиминой. М.: Гаудеамус: Академический Проект, 2013. С. 427.

Также праймериз, будучи вынесенным за пределы официальной избирательной кампании, стимулируют политические партии и их членов к тесному взаимодействию с избирателями в период между выборами, а не только с началом агитационного периода.

При однопартийных режимах или дуалистических режимах с доминирующей партией, когда выборы превращены в институт одобрения кандидата от партии (т.е. перестают быть каналом выражения общественного мнения), настоящими выборами с наличием политической дискуссии, соперничеством кандидатов и возможностью выражения общественного мнения становятся именно праймериз <13>.

<13> Там же. С. 430.

Таким образом, демократическая ценность и конституционно-правовая "полезность" праймериз многопланова и, помимо разрешения изначально поставленной в настоящей статье проблемы путем вовлечения рядовых членов партии и электората в процедуру формирования списков кандидатов, состоит как минимум в следующем:

Как представляется, весь обозначенный спектр вопросов может быть разрешим с помощью праймериз только в том случае, если праймериз действительно являются каналом выражения общественного мнения - мнения избирателей и отражают такое мнение. Это возможно, если к участию в праймериз допускается широкий круг избирателей и результаты праймериз являются обязательными для политических партий.

3. Практика применения праймериз в Российской Федерации

Выше уже было отмечено, что праймериз вошли в отечественную избирательную практику без соответствующего законодательного регулирования. Политическая партия "Единая Россия" с некоторых пор активно использует праймериз на выборах в органы власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления <14>. Предварительное голосование проводилось "Единой Россией" также перед думскими выборами 2007 и 2011 гг., и не исключено их распространение на следующие общефедеральные парламентские выборы <15>.

<14> В соответствии с абзацем вторым п. 8.2 Устава политической партии "Единая Россия" проведение предварительного внутрипартийного голосования является обязательным при проведении процедур, связанных с определением кандидатур для последующего их выдвижения кандидатами в депутаты или на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. URL: https://er.ru/party/rules/#8.
<15> "Единая Россия" примеривает народные праймериз к федеральным выборам. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2480138.

Действующей нормативной базой проведения "Единой Россией" праймериз являются Устав партии <16>, Положение о порядке проведения предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ <17>, Положение о порядке проведения предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации <18>, принимаемые на их основе региональными отделениями партии положения о порядке проведения предварительного голосования по определению кандидатур для последующего их выдвижения кандидатами в депутаты представительного органа муниципального образования, на должности глав муниципальных образований <19>. Положение, которое бы регулировало праймериз перед выборами в Государственную Думу, отсутствует.

<16> URL: https://er.ru/party/rules/#8.
<17> Положение о порядке проведения предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, утвержденное решением Президиума Генерального совета Всероссийской политической партии "Единая Россия" 16 июня 2011 г. (с изм. и доп. от 21 февраля 2013 г., 13 марта 2013 г., 17 февраля 2014 г.). URL: https://er.ru/news/112465/.
<18> Положение о порядке проведения предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утвержденное решением Президиума Генерального совета Всероссийской политической партии "Единая Россия" 8 июня 2012 г. (с изм. и доп. от 21 июня 2012 г., 21 февраля 2013 г., 13 марта 2013 г., 17 февраля 2014 г., 30 апреля 2014 г.). URL: https://er.ru/news/116351/.
<19> См., например, соответствующие положения на сайтах региональных отделений партии в Ульяновской области, Новосибирской области, Краснодарском крае: URL: http://ulyanovsk.er.ru/polozenia/polozenie2/; URL: http://xn--54-mlc8b.xn--plai/node/524; URL: http://viborkrd.ru/upload/docs/pvg.pdf.

Стоит отметить, что все названные нормативные акты являются типовыми, и в каждом конкретном случае региональный совет партии утверждает соответствующее положение о порядке проведения предварительного голосования.

В связи с поставленной в настоящей статье проблемой следует проанализировать Положение о порядке проведения предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (далее - Положение) по нескольким параметрам.

А. Тип праймериз

В США - на родине праймериз - сформировалось большое количество их видов, основными из которых являются следующие классифицируемые по степени открытости для избирателей: 1) закрытые праймериз, когда участвуют в голосовании на выборах "кандидата в кандидаты" только те избиратели, которые заявили о своей принадлежности соответствующей партии; 2) открытые, когда участвуют все избиратели штата вне зависимости от их партийной принадлежности, однако избиратель обычно может принять участие в праймериз только одной политической партии; 3) общие праймериз, когда избиратели участвуют в голосовании, проводимом обеими партиями <20>.

<20> Лафитский В.И., Кузнецова Т.О., Орлов А.Г., Ракитский И.А. Современные избирательные системы. Вып. 3: Испания, США, Финляндия, Япония. М.: РЦОИТ: Типография "Новости", 2009. С. 143.

Максимально демократичным способом проведения предварительного голосования представляются открытые и общие праймериз. В данных типах праймериз заложен механизм обеспечения участия всех избирателей (в том числе и членов политических партий) в определении будущих кандидатов от партии. Применение открытых и общих праймериз в Российской Федерации позволит решить проблему отчуждения избирателей от процесса определения персонального состава членов той или иной политической партии, получившей места в парламенте.

Закрытые праймериз в первую очередь нацелены на обеспечение участия рядовых партийцев в формировании партийных списков и выявлении кандидатур для выдвижения на выборах на единоличные должности.

В условиях американского подхода к структуре политических партий, где партии - массовые организации, не имеющие фиксированного членства, и избиратель может в преддверии праймериз определиться с собственной партийной принадлежностью, закрытые праймериз также могут способствовать разрешению названной выше проблемы (ведь получается, по сути, что члены партии - это ее электорат).

В Российской Федерации партии кадровые, т.е. с фиксированным членством, поэтому закрытые праймериз могут выполнять преимущественно только одну функцию - обеспечение участия рядовых партийцев в определении кандидатур, которые попадут в партийный список, и кандидатур для выдвижения на единоличные выборные должности. В части решения проблемы влияния избирателей (в том числе разделяющих идеологию партии, но не связанных с нею юридически) на формирование подлежащего выдвижению на выборах списка партии закрытые праймериз в России будут иметь меньший положительный эффект.

Пункт 1.6 Положения предусматривает четыре модели проведения праймериз: 1) в голосовании могут принимать участие все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации; 2) в голосовании могут принимать участие граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации и зарегистрированные в качестве выборщиков в соответствующих структурных подразделениях партии; 3) в голосовании могут принимать участие граждане Российской Федерации из числа членов партии, членов и участников иных организаций, утвержденные организационным комитетом по проведению предварительного внутрипартийного голосования в качестве выборщиков; 4) в голосовании могут принимать участие граждане Российской Федерации из числа членов партии, утвержденные региональным политическим советом в качестве выборщиков.

С учетом приведенных выше суждений следует определить, какому типу праймериз и в какой мере соответствует каждая из моделей.

Первую модель, при условии, что праймериз проводятся не одной политической партией, а несколькими, можно отнести к общим праймериз.

Вторая модель вполне корреспондирует с открытыми праймериз, несмотря на появление дополнительного фактора участия в них избирателей - регистрации в качестве выборщиков. Регистрация осуществляется соответствующим структурным подразделением партии в порядке, определенном регламентом проведения предварительного голосования (п. 2 приложения N 1 к Положению <21>) <22>.

<21> URL: https://er.ru/news/112465/.
<22> См., например: Пункты 3.1 - 3.6 Регламента по организации и проведению предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты Оренбургского городского Совета на выборах 2015 г. URL: http://xn-----blcbbbko5a9beeb0acdt6a6l.xn--p1ai/userfiles/ufiles/reglament_pvg_orenburg_s_izmeneniyami_28.04.2015.pdf.

По формальным признакам первая и вторая модели предварительного голосования отвечают общедемократической направленности данного института и заслуживают внимания в качестве образца для дальнейшей институционализации праймериз.

Напротив, третью и четвертую модель предварительного голосования, предусматривающие этап утверждения избирателей в качестве выборщиков организационным комитетом, региональным политическим советом партии, сложно охарактеризовать положительно и причислить хотя бы к закрытым праймериз. Разумеется, последние предполагают более узкий круг голосующих (члены партии), но такой круг складывается объективно, исходя из факта членства в партии, а не зависит от усмотрения какого-либо органа. Между тем п. п. 3 и 4 приложения N 1 к Положению, содержащие подробное описание процедуры праймериз по третьей и четвертой моделям <23>, не дают ответа на вопрос, на основании каких критериев граждане, имеющие право голосовать на данных праймериз, могут быть утверждены или не утверждены уполномоченным партийным органом в качестве выборщиков.

<23> URL: https://er.ru/news/112465/.

Сказанное означает, что модели N 3, 4 не гарантируют ни избирателям в целом, ни гражданам - членам партии или аффилированных с ней общественных объединений реальной, не обусловленной субъективными факторами возможности законным способом повлиять на формирование партийного списка. Следовательно, третья и четвертая модели предварительного голосования не несут в себе свойственного праймериз демократического потенциала и не могут способствовать решению поднятой в настоящей статье проблемы.

Что касается целесообразности использования закрытых праймериз в отечественной избирательной практике, то, на наш взгляд, этот институт сможет оправдать себя, если несколько видоизменить состав голосующих (по сравнению с классическим вариантом).

Выборщиками на закрытых праймериз должны являться: 1) все члены политической партии без каких-либо дополнительных ограничительных условий участия в голосовании; 2) сторонники политической партии (если партия предусматривает такой институт) и по усмотрению партии 3) члены общественных объединений, с которыми она имеет соответствующие политические соглашения.

Стоит несколько слов сказать о статусе сторонников партии, обусловливающем их включение в состав обязательных участников голосования на закрытых праймериз.

Исходя из п. 4.6.2 Устава Всероссийской политической партии "Единая Россия" сторонниками партии признаются граждане Российской Федерации, поддерживающие программные цели и практические действия партии, оказывающие ей любое содействие, не противоречащее действующему законодательству и ее Уставу; сторонниками партии также являются граждане, временно приостановившие членство в партии по основаниям, изложенным в п. 4.4.1 Устава.

Несмотря на то что сторонники партии в отличие от членов партии не имеют перед нею никаких обязанностей, тем не менее можно прийти к выводу о наделении их определяемым внутрипартийными нормами правовым статусом, предполагающим наличие вытекающих из этого статуса правомочий и строгую идентификацию каждого сторонника <24>. То есть партия отнюдь не находится в неведении в отношении наличия у нее сторонников. Аналогичного подхода к структурированию статуса сторонников придерживаются и некоторые другие отечественные партии <25>.

<24> Для того чтобы стать сторонником партии "Единая Россия", необходимо заполнить анкету и пройти собеседование в местном первичном отделении партии. URL: http://www.storonniki.info/stat-storonnikom/.
<25> См., например: П. 4.8 Устава политической партии "ЛДПР". URL: http://ldpr.ru/party/ustav/; Стать сторонником КПРФ. URL: http://kprf.ru/party/supporter.

В случае если партия не наделяет своих сторонников определенным правовым статусом <26>, не ведет их учет, то закрытые праймериз можно было бы проводить с привлечением фактических сторонников партий при условии предварительной регистрации в качестве таковых с момента объявления даты праймериз и до дня их проведения включительно.

<26> Как, например, политические партии "Справедливая Россия", "Яблоко", ни в уставах, ни на официальных информационных сайтах которых не содержится сведений о том, как стать сторонником партии и каков их статус.

Как представляется, сторонники партии ввиду отсутствия взаимной юридической и функциональной связи с партией и неучастия в основной массе внутрипартийных дел, может даже в большей степени, чем члены партии, ориентируются именно на идеологию партии. Поэтому в связи с изложенным выше, на наш взгляд, наделение сторонников партии правом голосовать на партийных праймериз существенно бы обогатило процедуру предварительного голосования не только с точки зрения расширения потенциального электората партии на предстоящих выборах, но и с позиции обеспечения праймериз той демократической роли в государстве и обществе, которую они призваны играть.

Б. Лица, могущие быть выдвинутыми в качестве кандидатуры для участия в предварительном голосовании

Согласно п. 1.4 Положения кандидатами предварительного внутрипартийного голосования являются граждане Российской Федерации, являющиеся членами и сторонниками партии, а также не являющиеся членами иных политических партий, обладающие пассивным избирательным правом на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, кандидатуры которых утверждены органом, уполномоченным принимать решения по вопросам организации и проведения процедуры предварительного внутрипартийного голосования, предусмотренной настоящим Положением.

То есть в качестве кандидатуры от партии для участия в праймериз могут выступать не только члены и сторонники партии, но и любой беспартийный гражданин, обладающий пассивным избирательным правом на конкретных выборах.

Думается, что такой широкий подход к кругу потенциальных "кандидатов в кандидаты" идет из законодательства, ведь ч. 5 ст. 25 Закона о политических партиях позволяет беспартийным гражданам, обладающим пассивным избирательным правом, обращаться в региональное отделение политической партии, с тем чтобы при получении поддержки не менее чем 10 членов данной партии иметь возможность быть включенным в выдвигаемый партией список.

Поскольку в описанной конструкции в принципе скрыты различные коррупциогенные факторы, то те же мотивы звучат и при соответствующем моделировании предварительного голосования. Но, опуская рассуждения о целесообразности приведенной нормы Закона N 95-ФЗ и потенциальные проблемы заложенного в ней механизма, обратимся к одному концептуальному вопросу.

Праймериз как таковые служат аккумулированию и рационализации партийной работы в целом и отдельных членов политических партий с избирателями в межвыборный период. Это логичный внешний эффект функционирования института предварительного голосования, обусловливающий естественность факта участия в качестве кандидатов праймериз только членов политической партии и бессмысленность такого участия граждан, обратившихся в партию незадолго до выборов с целью попасть в партийный список <27>.

<27> При этом при проведении выборов в представительный орган муниципального образования в силу ч. 1.1 ст. 26 Закона о политических партиях в качестве кандидатур для участия в праймериз следует рассматривать также и членов общественных объединений, с которыми у партии заключены соглашения о совместном формировании списка.

В. Субъекты права выдвижения кандидатур для участия в предварительном голосовании

Согласно п. п. 2.3, 2.4 Положения правом предложения кандидатур кандидатов предварительного внутрипартийного голосования обладают общественные объединения, за исключением политических партий, и иные субъекты по решению уполномоченного органа (т.е. Организационный комитет или Региональный совет партии (п. 1.4 Положения)); в порядке самовыдвижения свои кандидатуры могут предлагать граждане.

Также в силу п. 8.1 Устава партии и п. 2.7 Положения кандидатуры могут быть представлены Председателем партии, Председателем Высшего совета партии, Высшим советом партии, Генеральным советом партии, Президиумом Генерального совета партии. Однако в этом случае Президиумом Генерального совета партии определяются особенности проведения предварительного внутрипартийного голосования.

В связи с изложенным возникает несколько вопросов.

Во-первых, кто может входить в круг "иных" субъектов права выдвижения кандидатур? Положение о предварительном голосовании ответа не дает.

Во-вторых, ввиду суждений, приведенных в п. "Б" настоящей статьи, остается проблема целесообразности института самовыдвижения граждан на праймериз. Тем более как способ реализации пассивного избирательного права самовыдвижение граждан существует на всех уровнях выборов в представительные органы власти и на единоличные выборные должности.

В-третьих, вызывает некоторое недоумение тот факт, что среди лиц, имеющих право предлагать кандидатуры для участия в партийных праймериз, мы не находим членов политической партии. В этой части представляется необходимым укрепление их позиции.

Полагаем, что наделение рядовых членов партии правом выдвижения кандидатур для участия в праймериз (например, выдвижение кандидатуры при ее поддержке не менее чем 10 членами партии) позволит институту праймериз обрести конституционно-правовой смысл: ведь праймериз в отличие от партийных съездов должны обеспечивать реальное, а не номинальное участие рядовых партийцев в процессе выдвижения кандидатов на выборах.

Право выдвижения кандидатур по решению партии можно было бы также предоставить ее сторонникам.

Г. Время проведения предварительного голосования

Решение Регионального политического совета партии о выборе модели предварительного голосования, одновременно с которым данный орган должен принять решение о формировании Организационного комитета, уполномоченного назначать дату предварительного голосования, должно быть принято не позднее чем за 60 дней до предполагаемой даты назначения "официальных" выборов (п. п. 1.8, 1.9, 1.15 Положения). После назначения даты праймериз субъекты права предложения кандидатур для участия в предварительном голосовании в течение 24 дней могут реализовать данное право (п. 2.6 Положения). Затем в пятидневный срок Организационный комитет обобщает поступившие предложения и утверждает список кандидатов, выносимый на предварительное голосование (п. 2.8 Положения), за чем следуют иные подготовительные мероприятия. При этом Положение не содержит крайнего срока для проведения предварительного голосования, отдавая данное действие на откуп уполномоченному органу.

К примеру, решением Организационного комитета по проведению предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты Оренбургского городского Совета на выборах 13 сентября 2015 г. <28> праймериз были назначены на 17 мая 2015 г. В этот же день проводилось предварительное внутрипартийное голосование в преддверии выборов и в Магаданскую областную думу <29>, которые также должны состояться в единый день голосования - 13 сентября 2015 г.

<28> Решение Организационного комитета по проведению предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты Оренбургского городского Совета на выборах 13 сентября 2015 г., принятое 2 апреля 2015 г. URL: http://xn-----blcbbbko5a9beeb0acdt6a6l.xn--plai/userfiles/ufiles/reshenie_orgkomiteta_o_vnesenii_izmeneniy_02.04.2015.pdf.
<29> Официальный сайт Магаданской областной Думы. URL: http://www.magoblduma.ru/structure/fractions/edinoros/activity/2015/02/article5506/.

Таким образом, очевидно, что механизм назначения предварительного голосования позволяет вплотную приблизить время проведения "Единой Россией" партийных праймериз к началу официальной избирательной кампании.

В подобной ситуации процедура праймериз и официальная избирательная кампания сливаются в единый процесс, что нежелательно по ряду причин.

Во-первых, на настоящий день, в условиях нахождения праймериз вне рамок законодательства и обеспечения их проведения силами партии (причем пока лишь только одной партии), это становится дополнительным фактором неравноправия кандидатов в избирательном процессе, так как праймериз "...обладают всеми содержательными характеристиками избирательной кампании..." <30> (включая агитационные мероприятия <31>), но не каждая партия имеет организационную основу, позволяющую их провести.

<30> Аксенов Ю.М. Указ. соч. С. 44.
<31> Некоторые исследователи вполне справедливо рассматривают праймериз как одну из "современных", формально не являющихся незаконными технологий предвыборной агитации. См., например: Волков В.Э. Предварительное голосование (праймериз) как технология предвыборной агитации // Основы экономики, управления и права. 2014. N 4 (16). С. 137 - 139.

Во-вторых, в целях стимулирования избирателя голосовать осмысленно и эффективно (что является одной из конституционно-правовых ценностных характеристик и целей праймериз, о чем говорилось выше) нужно, чтобы избиратель был вовлечен в процесс размышлений о дальнейшей кандидатуре (кандидатурах) от партии на выборах задолго до начала официальной избирательной кампании, например за 4 - 5 месяцев до даты назначения соответствующих выборов. Тогда с учетом всех организационных мероприятий праймериз целесообразно проводить в период, близкий к 2 месяцам до назначения выборов.

Д. Итоги праймериз

Важным фактором, обусловливающим достижение целей проведения праймериз, является обязательность их результатов.

В силу абзаца третьего п. 8.2 Устава "Единой России" результаты предварительного внутрипартийного голосования подлежат обязательному учету соответствующими органами партии или ее структурных подразделений при принятии ими решений, касающихся выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления в порядке, предусмотренном Уставом партии и законодательством Российской Федерации о выборах.

Однако, как показал опыт предварительного голосования, слова "результаты... подлежат обязательному учету" не равнозначны словам "результаты являются обязательными". К примеру, на выборах в Мосгордуму в 2014 г. некоторые победители праймериз, проводимых "Единой Россией", так и не были выдвинуты в качестве кандидатов <32>. Подобная ситуация сложилась и в преддверии выборов в Законодательную думу Хабаровского края в 2014 г. <33>

<32> "Единая Россия" отторгла часть себя. URL: http://www.gazeta.ru/politics/2014/07/08_a_6106705.shtml.
<33> Вячеслав Шпорт оглянулся на праймериз. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2497590.

Между тем подобная практика представляется пагубной, в том числе и с точки зрения ценности для избирателя еще только начинающего развиваться института праймериз в России, вызывая недоверие к нему.

В целях нивелирования рисков спекуляции результатами праймериз видится необходимым обеспечение участия государства в этом процессе, которое взяло бы на себя контрольные функции. Такие функции целесообразно возложить на избирательные комиссии, которые бы проверяли соответствие итогов праймериз и фактически выдвигаемых партиями списков и кандидатов.

4. Выводы и рекомендации

С учетом приведенных теоретических положений, касающихся предварительного голосования, и имеющейся практики внедрения праймериз в отечественную избирательную систему полагаем необходимым институционализировать праймериз в рамках российского избирательного законодательства с соблюдением нижеследующих условий.

  1. Проведение предварительного голосования должно быть обязательным для всех политических партий, планирующих принять участие в следующих выборах в представительный орган государственный власти (в случае распределения депутатских мандатов или части депутатских мандатов по пропорциональной системе).

Важно, чтобы партии в целом оставались свободными в определении вида применяемых праймериз, субъектного состава, сроков и иных особенностей предварительного голосования, но при фиксировании в законодательстве обозначенных выше общих демократических начал, требующих неукоснительного соблюдения партиями.

  1. Приоритетным типом предварительного голосования являются открытые праймериз. Однако если партия избирает закрытый тип праймериз, то возможность голосовать на них должна быть гарантирована всем членам политической партии, а не только тем, которые были утверждены в этих целях уполномоченным партийным органом.

Также приветствуется расширение состава голосующих на закрытых праймериз путем включения в их круг сторонников партии и членов общественных объединений, с которыми партия заключила соответствующие политические соглашения.

  1. Рядовые члены партии должны быть наделены правом выдвижения кандидатур для участия в праймериз.
  2. В идеале единственными кандидатурами для участия в праймериз могут быть только члены данной партии.
  3. Необходимо, чтобы период проведения праймериз был легко отделим от начала официальной избирательной кампании, варьируясь, например, в промежутке от 5 до 4 месяцев до предполагаемой даты назначения выборов.
  4. Как институт избирательного права, направленный на решение публично-правовых задач, предварительное голосование нуждается в организационном обеспечении со стороны государства, а именно - избирательных комиссий, на которые целесообразно возложить контрольно-ревизионные функции в отношении проверки достоверности результатов проведенных партиями праймериз и отражения этих результатов в партийных списках и выдвигаемых партиями кандидатах на единоличные выборные должности, а также функцию материально-технического вспомоществования (при необходимости), например путем предоставления помещения для проведения предварительного голосования.
  5. Итоги праймериз являются обязательными для политической партии.

Литература

  1. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 6 апреля 2015 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
  2. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (ред. от 3 февраля 2015 г.) "О политических партиях" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
  3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 30 марта 2015 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
  4. Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ (ред. от 24 ноября 2014 г.) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 8. Ст. 740.
  5. Устав политической партии "Патриоты России". URL: http://www.patriot-rus.ru/dokumentyi/ustav.html#p9.
  6. Устав ЛДПР. URL: http://ldpr.ru/party/ustav/.
  7. Устав КПРФ. URL: http://kprf.ru/party/charter.
  8. Устав политической партии "Яблоко". URL: http://www.yabloko.ru/Union/ustav.html#13.
  9. Устав политической партии "Республиканская партия России - партия народной свободы". URL: http://svobodanaroda.org/about/docs/charter.php.
  10. Устав политической партии "Правое дело". URL: http://pravoedelo.ru/party/charter/.
  11. Устав Всероссийской политической партии "Единая Россия". URL: https://er.ru/party/rules/#8.
  12. Положение о порядке проведения предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, утвержденное решением Президиума Генерального совета Всероссийской политической партии "Единая Россия" 16 июня 2011 г. (с изм. и доп. от 21 февраля 2013 г., 13 марта 2013 г., 17 февраля 2014 г.). URL: https://er.ru/news/112465/.
  13. Положение о порядке проведения предварительного внутрипартийного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утвержденное решением Президиума Генерального совета Всероссийской политической партии "Единая Россия" 8 июня 2012 г. (с изм. и доп. от 21 июня 2012 г., 21 февраля 2013 г., 13 марта 2013 г., 17 февраля 2014 г., 30 апреля 2014 г.). URL: https://er.ru/news/116351/.
  14. Аксенов Ю.М. Предварительное партийное голосование: конституционно-правовые проблемы. М.: ООО "НИПКЦ Восход-А", 2012.
  15. Аксенов Ю.М., Попова О.Н. Праймериз: исторический опыт, реалии и перспективы: монография. М.: ООО "НИПКЦ Восход-А", 2012.
  16. Баглай М.В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия. М.: Норма - ИНФРА-М, 2012.
  17. Волков В.Э. Предварительное голосование (праймериз) как технология предвыборной агитации // Основы экономики, управления и права. 2014. N 4 (16).
  18. Дюверже М. Политические партии / пер. с фр. Л.А. Зиминой. М.: Гаудеамус: Академический Проект, 2013.
  19. Кудрявцев М.А. Как учесть мнение народа: предложения по вопросам текущей политической реформы в России // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 22 - 25.
  20. Лафитский В.И., Кузнецова Т.О., Орлов А.Г., Ракитский И.А. Современные избирательные системы. Вып. 3: Испания, США, Финляндия, Япония. М.: РЦОИТ: Типография "Новости", 2009.
  21. Черепанов В.А. Пропорциональная избирательная система: за и против // Государство и право. 2013. N 6.
  22. Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. N 8.
  23. Чиркин В.Е. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) // Журнал российского права. 2004. N 11.
  24. Flanders, Chad. What do we want in Presidential Primary? An Election Law Perspective // University of Michigan Journal of Law Reform. Summer 2011. Vol. 44. Issue 4.
  25. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2480138.
  26. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2497590.
  27. URL: http://ulyanovsk.er.ru/polozenia/polozenie2/.
  28. URL: http://xn--54-mlc8b.xn--p1ai/node/524.
  29. URL: http://viborkrd.ru/upload/docs/pvg.pdf.
  30. URL: http://xn-----blcbbbko5a9beeb0acdt6a6l.xn--p1ai/userfiles/ufiles/reglament_pvg_orenburg_s_izmeneniyami_28.04.2015.pdf.
  31. URL: http://www.storonniki.info/stat-storonnikom/.
  32. URL: http://xn-----blcbbbko5a9beeb0acdt6a6l.xn--p1ai/userfiles/ufiles/reshenie_orgkomiteta_o_vnesenii_izmeneniy_02.04.2015.pdf.
  33. URL: http://www.magoblduma.ru/structure/fractions/edinoros/activity/2015/02/article5506/.