Оказание государственной помощи хозяйствующим субъектам в соответствии с нормами антимонопольного права европейского союза

Зайцева Любовь Владимировна, научный сотрудник практики "Слияния и поглощения" адвокатского бюро BEITEN BURKHARDT (г. Берлин), кандидат юридических наук, LL.M.

В статье рассматриваются понятие и основания ограничения оказания государственной помощи предприятиям в соответствии с правом Европейского союза. Автор анализирует четыре кумулятивных критерия контроля Европейской комиссии над предоставлением государственной помощи, а также причины, по которым государственная помощь может быть признана допустимой.

Ключевые слова: Европейский союз, антимонопольное право, государственная помощь, ограничение, свобода конкуренции.

Rendering government assistance to economic entities according to antimonopoly law standards of the European Union

L.V. Zaytseva

Zaytseva Lyubov V., Candidate of Juridical Sciences, LL.M., Research Scientist of Mergers and Acquisitions Practice of Beiten Burkhardt law bureau, Berlin.

The article deals with the determination and the basis of restriction of state aid to the legal entities according to the legislation of European Union. The author describes the criteria of control of European Commission over the state aid and the reasons, according to which the state aid could be recognized as acceptable.

Key words: European Union, antitrust legislation, state aid, restriction, freedom of competition.

Оказание государственной помощи является предметом регулирования антимонопольного права. Рассматривая институт конкуренции в праве Европейского союза, необходимо отметить, что субъектами антимонопольного регулирования Европейского союза (далее - ЕС) являются как юридические лица, так и государства - члены Европейского союза (далее - государства - члены ЕС).

Государство может выступать в экономических отношениях, во-первых, как инвестор, посредством участия в уставном капитале хозяйственного общества, во-вторых, как регулятор, посредством установления правил деятельности хозяйствующих субъектов, а также создания для некоторых хозяйственных субъектов более выгодного положения путем оказания государственной помощи.

В ЕС, как правило, государство участвует в уставном капитале тех хозяйствующих субъектов, которые осуществляют свою деятельность в сфере общественных экономических интересов: электроснабжения, водоснабжения, почтовой связи, железнодорожного сообщения. Именно при поддержке таких предприятий государственная помощь является мощным рычагом стабилизации внутреннего рынка государства - члена ЕС. В свою очередь, подобные меры поддержки предприятий могут оказывать существенное влияние на внутренний рынок ЕС.

Как отмечают П.А. Калиниченко и А.В. Жупанов, правила конкуренции, являясь по своей природе наднациональными, позволяют осуществлять объективный контроль над вмешательством органов государств-членов в экономику и пресекать нарушения конкуренции со стороны государств-членов <1>. В свою очередь, М.Л. Энтин и С.О. Корогод указывают на то, что предприятия, которым оказывается государственная помощь, оказываются в более выгодном положении не за счет своей рыночной эффективности, а за счет предоставленных государственных ресурсов <2>.

Статьи 106 - 109 Договора о функционировании Европейского союза (далее - ДФЕС) определяют порядок предоставления государствами - членами ЕС государственной помощи публичным предприятиям и предприятиям, которым предоставлены специальные или исключительные права в сферах общественных экономических интересов.

Частью 1 ст. 106 ДФЕС определен общий запрет введения государствами - членами ЕС мер, которые противоречат нормам ДФЕС, и в особенности ст. 18 и 101 - 109 ДФЕС <3>. Таким образом, по общему правилу, оказание государственной помощи несовместимо с единым внутренним рынком ЕС и разрешено только в ограниченном ряде случаев при соблюдении следующих критериев:

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включен в информационный банк.

1. государственная помощь оказывается в интересах всего Европейского союза;
2. минимизированы искажения в отношениях торговли и конкуренции на едином рынке ЕС.

Основной целью выделения запрета нарушения государствами правил конкуренции в отдельную статью ДФЕС стало то, что именно государство и хозяйствующие субъекты, находящиеся под контролем государства, имеют значительную экономическую силу и способны существенным образом изменять структуру рынка и оказывать влияние на реализацию рыночных свобод в пределах ЕС.

Анализируя юридическую технику норм о государственной помощи, необходимо обратить внимание на структуру норм ДФЕС. Часть 1 ст. 107 ДФЕС содержит общий запрет на предоставление предприятиям государствами - членами ЕС государственной помощи, которая может существенным образом нарушить конкуренцию на внутреннем рынке ЕС, а также негативно воздействовать на торговые отношения между государствами - членами ЕС. Части 2 и 3 ст. 107 ДФЕС определяют ряд исключений из правила ч. 1 данной статьи. С точки зрения системности нормы права ч. 1 ст. 106 ДФЕС адресованы государствам - членам ЕС и публичным предприятиям, в то время как ч. 2 ст. 106 ДФЕС - предприятиям, оказывающим значимые для общества услуги в той или иной сфере, а также предприятиям, имеющим статус финансовой монополии.

Для целей антимонопольного права не существует различий между хозяйствующими субъектами по принципу отношений собственности или организационно-правовой форме. Любое предприятие, осуществляющее свою деятельность на территории ЕС, является субъектом антимонопольного права ЕС, поскольку антимонопольное право ЕС пользуется так называемым функциональным понятием предприятия, в соответствии с которым под предприятием понимается любой субъект, осуществляющий экономическую деятельность с целью извлечения прибыли <4>. Также в этой связи необходимо отметить, что органы государственной власти, оказывающиеся в конкурентных отношениях с частными предприятиями при предоставлении различного рода услуг, также подпадают под действие норм антимонопольного права ЕС. Классический пример такого органа исполнительной власти в Германии представляет собой Федеральное агентство по труду (нем. Bundesagentur Arbeit). Федеральное агентство по труду предоставляет физическим лицам услуги по устройству на работу. Такие же услуги предоставляют и ряд частных компаний в рамках информационных платформ и выставок. Таким образом, Федеральное агентство по труду также подпадает под действие антимонопольного права ЕС.

Для целей ч. 1 ст. 106 ДФЕС под публичной компанией понимается хозяйствующий субъект, условия ведения хозяйственной деятельности которого определяются государством посредством участия в уставном капитале, органах управления, акционерного соглашения или иным путем <5>. Примером такого публичного предприятия является акционерное общество "Немецкие железные дороги" (нем. Deutsche Bahn AG), основным акционером которого, в соответствии с § 3.4 Устава Deutsche Bahn AG, является Федеративная Республика Германия <6>.

Далее, обратимся к возможным формам государственной поддержки предприятий. Примерами оказания государственной помощи в соответствии со ст. 106 ДФЕС являются: предоставление субсидий, снижение размера налога на прибыли организаций и в фонды социального и пенсионного страхования, предоставление налоговых вычетов, выделение земельных участков по стоимости ниже рыночной. Государственной помощью не являются меры, применяемые ко всем компаниям во всех секторах экономики без дискреционных полномочий государства, а также регулятивные меры. Под государственной помощью по смыслу ст. 107 ДФЕС понимаются преимущества, получаемые хозяйствующими субъектами прямо или косвенно из средств государственного бюджета <7>.

В числе наиболее опасных для внутреннего рынка ЕС мер оказания государственной помощи зачастую указывают так называемую операционную помощь (англ. operating aid), в ходе которой правительство постоянно финансирует деятельность предприятия. Оказание операционной помощи негативно влияет на состояние конкуренции на внутреннем рынке, интересы налогоплательщиков и деятельность самого предприятия, поскольку, оказываясь в более выгодном положении по отношению к конкурентам, менеджмент компании перестает быть заинтересованным в разработке инновационных моделей управления бизнесом и привлечении инвесторов.

От операционной помощи необходимо отличать "помощь - спасение" (англ. rescue aid), которая разрешена на срок до 6 месяцев, по истечении которых компания должна либо завершить процедуру финансового оздоровления, либо быть реструктурирована.

Часть 2 ст. 106 ДФЕС предусматривает, что предприятия, на которые возложено управление службами общеэкономического значения либо которые имеют характер финансовой монополии, подчиняются правилам ДФЕС и Договора о Европейском союзе (далее - ДЕС), в частности правилам конкуренции, содержащимся в ДФЕС и ДЕС, в той мере, в которой применение названных правил не препятствует выполнению возложенных на эти предприятия задач. В этой связи необходимо отметить, что определяющим основанием для применения изъятия, предусмотренного ч. 2 ст. 106 ДФЕС, является не осуществление государством прямого или косвенного контроля над данным предприятием, а именно оказание этим предприятием значимых для общества услуг.

Европейской комиссией (далее - ЕК) для целей ч. 2 ст. 106 ДФЕС было выработано понятие "значимые для общества услуги". Под такими услугами понимаются различные виды хозяйственной деятельности, которые осуществляются в интересах общества и которые не могут быть оказаны без полного или частичного участия государства в рыночных отношениях при обеспечении общественной безопасности и "принципа цена-качество" <8>. Согласно разъяснениям ЕК понятие значимых для общества функций трактуется в зависимости от национального, регионального или локального уровня применения данных услуг <9>. Под понятие значимых для общества услуг подпадает как экономическая, так и неэкономическая деятельность.

Правоприменительной практикой определен круг предприятий, оказывающих "значимые для общества услуги" (нем. Daseinsvorsorge): предприятия, обеспечивающие водоснабжение, перевозку грузов и пассажиров, оказывающие телекоммуникационные услуги (телефонная связь, передача информации по телевизионным каналам), а также хозяйствующие субъекты, осуществляющие переработку мусора и оказывающие услуги по почтовому сообщению <10>. Так, ЕК в решении по делу о проверке совместимости оказываемой Бельгией государственной поддержки предприятию La Poste пришла к выводу о совместимости такой государственной поддержки с нормами антимонопольного права на внутреннем рынке ЕС. Государственная поддержка в данном случае выражалась в ежегодных компенсациях предприятию La Poste за сбор, транспортировку и передачу конечным получателям газет и журналов. В качестве обоснования такого решения было указано, что своевременная и безопасная доставка почтовых отправлений является значимой для общества услугой и может оказываться публичным предприятием <11>.

Снабжение электрической энергией также относится к значимым для общества услугам. Правоприменительной практикой были расширены права хозяйствующих субъектов, осуществляющих передачу (транспортировку) электрической энергии, в том числе право таких хозяйствующих субъектов включать в договоры со сбытовыми компаниями оговорку об исключительности. В этом случае Суд ЕС опирался в первую очередь на высокие экономические риски хозяйствующего субъекта, осуществляющего передачу электрической энергии, а также на необходимость обеспечения бесперебойных поставок электрической энергии конечному потребителю. Позднее, в ходе реформирования системы энергоснабжения ЕС в рамках третьего энергетического пакета, такие права хозяйствующих субъектов, осуществляющих передачу электрической энергии по сетям, были существенным образом ограничены для создания большей конкуренции среди поставщиков электрической энергии и снижения стоимости для конечных потребителей.

Правоприменительная практика предъявляет высокие требования к изъятиям, содержащимся в ч. 2 ст. 106 ДФЕС. Антимонопольный орган ЕС - Генеральный директорат Европейской комиссии по конкуренции (нем. Generaldirektorat der Kommission) отменяет изъятия, предусмотренные ч. 2 ст. 106 ДФЕС, в случае если эти изъятия не соответствуют стандартам эффективной производительности и современным требованиям рынка.

Часть 3 ст. 106 ДФЕС определяет ЕК органом ЕС, обладающим контрольно-надзорными полномочиями за предоставлением государственной помощи с целью соблюдения требований ч. 1 и 2 ст. 106 ДФЕС. ЕК имеет право издавать подзаконные акты и решения, обязательные к исполнению государствами - членами ЕС. Именно ЕК принимает решение о том, является ли помощь, предоставленная предприятию государством-членом ЕС, противоречащей нормам ДФЕС. ДФЕС закрепляет соответствующее право ЕК по своему усмотрению принимать решения по указанным вопросам.

При определении совместимости государственной помощи со свободной конкуренцией на внутреннем рынке ЕК в ходе расследования обычно дает ответы на следующие вопросы: направлена ли оказываемая государственная помощь на достижение четко поставленной цели, как, например, защита окружающей среды и гарантирование энергетической безопасности; является ли используемый вид государственной помощи достаточным для достижения цели; была ли у государства - члена ЕС возможность воспользоваться более мягким средством воздействия на рынок; снижены ли негативные последствия для рынка настолько, насколько возможно.

Как правило, контроль за предоставлением государственной помощи осуществляется ЕК в случае кумулятивного соблюдения четырех критериев:

• государственная помощь предоставляется государствами-членами непосредственно или через государственные фонды;
• предоставление государственной помощи ставит целевой хозяйствующий субъект в более выгодное положение на рынке;
• предоставление государственной помощи осуществляется селективно определенным хозяйствующим субъектам для производства определенных товаров или предоставления услуг;
• получение такой государственной помощи создает неблагоприятную среду и влияет на торговлю между государствами-членами.

Таким образом, в соответствии с указанными критериями государственная помощь предприятиям не противоречит нормам ЕС только в случае, если соблюдается так называемый критерий баланса, в соответствии с которым преимущества для внутреннего рынка ЕС превышают искажения в экономических отношениях между государствами - членами ЕС.

Рассмотрим пример из практики ЕК по разрешению оказания государственной помощи. 27 октября 2010 г. Европейская комиссия разрешила оказание Нидерландами запланированной государственной помощи в размере 150 млн евро создаваемому E.ON и GDF-Suez совместному предприятию по ограничению выбросов углекислого газа в атмосферу. ЕК было выдано согласие на оказание государственной помощи в связи с тем, что позитивные результаты деятельности такого предприятия будут иметь большее значение для общества, чем негативное воздействие на конкуренцию на внутреннем рынке ЕС <12>. Также 9 апреля 2014 г. ЕК было принято решение о совместимости операционной государственной помощи Голландии аэропорту Эльде. Позитивный эффект, который будет достигнут такой помощью, а именно улучшение транспортного сообщения в регионе, превысит негативные последствия оказания государственной помощи <13>.

ЕК обладает широким спектром полномочий в отношении применения санкций к государствам - членам ЕС и предприятиям за нарушение правил предоставления государственной помощи. На государства-члены может быть возложена обязанность внести соответствующее изменение в законодательство, а предприятие должно будет возместить весь объем государственной помощи, предоставленной в нарушение правил, установленных нормами антимонопольного права ЕС <14>.

Государства - члены ЕС предоставляют субсидии национальным компаниям, чтобы укрепить их положение на внутреннем рынке ЕС, отсрочить финансовое оздоровление или реструктуризацию предприятий в условиях экономического кризиса. Субсидии, предоставляемые государствами - членами ЕС, зачастую могут иметь негативные последствия, такие как: неэффективное распределение средств вследствие искаженных ценовых показателей, снижение мотивации к развитию бизнеса путем использования инноваций технологий производства, ущерб политической поддержке интеграции. Эффективный контроль предоставляемой государствами - членами ЕС помощи предприятиям со стороны ЕС позволяет сводить ущерб свободной конкуренции к минимуму.

Литература

1. Право Европейского союза: учебник для вузов / под ред. С.Ю. Кашкина. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство "Юрайт"; Высшее образование, 2010.
2. Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник / рук. авт. кол. и отв. ред. Л.М. Энтин. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий С.Ю. Кашкина, А.О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включен в информационный банк.

3. Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / отв. ред. С.Ю. Кашкин. М.: ИНФРА-М, 2008.
4. Europarecht, Matthias Herdegen, 16. Auflage, Verlag C.H. Beck, , 2014.
5. Kartellrecht, Emmerich, C.H. Beck, , 2012, s. 287.