Мудрый Юрист

О реализации субъектами Российской Федерации отдельных полномочий в сфере рыбоводства

Г.П. Шаляпин, кандидат юридических наук, советник Министра сельского хозяйства РФ.

В статье анализируются правовые основы реализации субъектами Российской Федерации полномочий по регулированию рыбоводства (аквакультуры). По итогам проведенного исследования в целях совершенствования системы управления отраслью даются предложения о внесении изменений в законодательные акты в части расширения указанных полномочий.

Ключевые слова: Закон об аквакультуре, рыбное хозяйство, рыбоводный участок, полномочия, органы государственной власти, субъекты Российской Федерации.

On the implementation by subjects of the Russian Federation of certain powers in the field of fish farming

G.P. Shalyapin

G.P. Shalyapin, candidate of law, advisor to the Minister of agriculture of the Russian Federation.

This article analyzes the legal basis of the implementation of the subjects of the Russian Federation authority to regulate fish farming (aquaculture). According to the results of the study, in order to improve the management of the sector, are proposals to amend the legislation in terms of expansion of said powers.

Key words: Law on aquaculture, fisheries, hatchery site authority, public authorities, the subjects of the Russian Federation.

Законодательным Собранием Краснодарского края по результатам 27-й сессии принято Постановление от 22.10.2014 N 1292-П "Об обращении депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края к Председателю Правительства Российской Федерации о необходимости наделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по проведению торгов на право заключения договора пользования рыбоводным участком" <1>.

<1> Сайт Законодательного Собрания Краснодарского края. http://www.kubzsk.ru/lawMaking/seat_doc_review/27.php.

Данный акт содержит просьбу о внесении изменения в Постановление Правительства РФ от 15.05.2014 N 450 "Об утверждении правил организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) на право заключения договора пользования рыбоводным участком" (далее - Постановление N 450) в части наделения органов исполнительной власти субъектов РФ полномочиями по проведению конкурсов в отношении рыбоводных участков для товарного рыбоводства. По убеждению краснодарских депутатов, предложенные изменения в законодательство позволят оперативно предоставлять рыбоводные участки на русловых водоемах для товарного рыборазведения, что способствует увеличению объемов производства товарной рыбы в крае.

Постановление N 450 издано в реализацию Федерального закона "Об аквакультуре..." <2> (далее - Закон об аквакультуре), который предусматривает ряд полномочий в сфере аквакультуры за федеральными органами государственной власти. В своей работе мы ставим задачу определить необходимость и обоснованность предложений о передаче полномочий в сфере управления рыбным и сельским хозяйством в рамках данного Закона из федерального на региональный уровень. Также считаем важным определить весь спектр таких полномочий, которые могут быть переданы от федеральных органов исполнительной власти к органам исполнительной власти субъектов РФ.

<2> Федеральный закон от 02.07.2013 N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. N 145. 05.07.2013.

Что же необходимо сделать для этого в части правотворчества? Ответить на поставленные вопросы нам позволит анализ практики правоприменения российского законодательства, регламентирующего рыбоводство, а также текущей ситуации по реализации Закона об аквакультуре.

В первую очередь стоит отметить, что упомянутый депутатский запрос можно считать "первой ласточкой" в дальнейшей работе по перераспределению указанных полномочий. На то у краснодарских законодателей имеются аргументированные обоснования, подкрепленные большим опытом регулирования отрасли, наработанным еще до принятия базового Закона об аквакультуре. До его издания регион справлялся с правовыми пробелами федерального законодательства в данной сфере деятельности благодаря принятому краевому Закону "О государственной политике Краснодарского края в сфере аквакультуры" <3>. В частности, на основании его норм рыбоводные хозяйства Кубани были наделены акваториями водных объектов, подавали отчетность об объемах произведенной продукции и выполняли иные обязательства, предусмотренные в договорах пользования рыбоводными участками. В результате этого Краснодарский край несколько лет подряд занимал лидирующие позиции в производстве рыбоводной продукции, ежегодный объем которой в 2012 и 2013 годы составил более 16 тыс. тонн <4>.

<3> Закон Краснодарского края от 27.04.2007 N 1227-КЗ "О государственной политике Краснодарского края в сфере аквакультуры" // Кубанские новости. N 68. 10.05.2007.
<4> Сайт Минсельхоза России / Информация о состоянии агропромышленного комплекса Краснодарского края в 2012 - 2013 гг. // http://www.mcx.ru/documents/document/show/28939.htm.

После принятия Постановления Правительства РФ от 14.02.2009 N 136 "О проведении конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления товарного рыбоводства и заключении такого договора" <5> (далее - Постановление N 136) за субъектами РФ сохранились полномочия по проведению конкурсов на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка (далее - РПУ), расположенного на территории соответствующего субъекта РФ, для осуществления товарного рыбоводства в отношении водных биоресурсов внутренних вод Российской Федерации (за исключением водных биоресурсов внутренних морских вод Российской Федерации, а также анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб).

<5> СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1105.

В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" <6> (далее - Закон о рыболовстве) перечень РПУ, включающих в себя акватории внутренних вод, в том числе внутренних морских вод, и территориального моря Российской Федерации, утверждается органом исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.

<6> Парламентская газета. N 241. 23.12.2004.

На основании Порядка определения границ рыбопромысловых участков, утвержденного Приказом Росрыболовства от 22.04.2009 N 338 <7> (признан утратившим силу), определение границ рыбопромысловых участков, в том числе выделенных для товарного рыбоводства, также осуществлялось органами исполнительной власти субъектов РФ.

<7> Российская газета. N 124. 09.07.2009.

Такие полномочия в отношении рыбоводных РПУ реализовывались субъектами РФ за счет выделяемых из федерального бюджета субвенций на основании Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" <8> (далее - Закон N 52-ФЗ). В статье 6 данного Закона перечислены полномочия Российской Федерации в области охраны и использования животного мира, переданные для осуществления органам власти субъекта РФ. К ним в том числе отнесена деятельность по организации и регулированию промышленного рыболовства, включая предоставление рыбопромысловых участков вне зависимости от их целевого назначения.

<8> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

Издание Постановления N 136 (ныне также признанного утратившим силу) явилось основанием по внесению изменений в ряд законов субъектов РФ, регулирующих рыбное хозяйство (перечень таких актов приведен в отдельной статье <9>), в том числе в Закон Краснодарского края "О государственной политике Краснодарского края в сфере аквакультуры". Однако все полномочия в сфере аквакультуры, в том числе связанные с предоставлением предпринимателям РПУ для товарного рыбоводства, за регионами сохранились.

<9> Шаляпин Г.П. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего аквакультуру // Юридическая мысль. 2010. N 5 (61). С. 97 - 101.

Ситуацию кардинальным образом изменил Закон об аквакультуре, который приравнял товарное рыбоводство к сельскохозяйственному производству (ст. ст. 11 и 12). А на основании ст. 4 данного Закона в случае ведения пастбищного и индустриального рыбоводства аквахозяйствам стало необходимо получать не РПУ, а рыбоводный участок (далее сокращенно - РВУ). Однако Федеральный закон N 52-ФЗ не предусматривает передачу полномочий в части аквакультуры, в том числе по предоставлению РВУ пользователям. Таким образом, субъекты РФ потеряли правовую и финансовую (за счет федеральных субвенций) основу по делегированию полномочий в товарном рыбоводстве.

По результатам изложенных изменений можно видеть отсутствие в Постановлении N 450 полномочий субъекта РФ по проведению торгов (аукционов) и конкурсов на право предоставления РВУ в пользование.

Кроме того, в Порядке заключения договора пользования рыбоводным участком с хозяйствующим субъектом, которому был предоставлен рыбопромысловый участок для осуществления товарного рыбоводства на основании договора о предоставлении рыбопромыслового участка, утвержденном Приказом Минсельхоза России от 07.09.2014 N 305 <10>, не предусмотрено перезаключение указанных договоров органами исполнительной власти субъектов РФ даже по договорам, ранее заключенным этими же органами.

<10> Единый портал информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов: http://regulation.gov.ru/project/11053.html?point=view_project&stage=4&stage_id=2339.

Таким образом, несмотря на положительную правоприменительную практику реализации региональными администрациями полномочий в сфере товарного рыбоводства (на примере Краснодарского края), накопленный управленческий опыт не был учтен законодателем на федеральном уровне при принятии Закона об аквакультуре. По нашему мнению, изменить ситуацию могли бы соответствующие дополнения в Федеральные законы от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <11> (далее - Закон N 184-ФЗ) и от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <12> (далее - Закон N 131-ФЗ).

<11> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<12> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Ранее автором предлагалось внести соответствующие изменения в проект Федерального закона "Об аквакультуре..." еще до его рассмотрения Государственной Думой ФС РФ во втором чтении <13>. В частности, рекомендовались следующие поправки:

<13> Шаляпин Г.П. Нормативно-правовое регулирование аквакультуры в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.06. М., 2012. 199 с.

в Законе N 184-ФЗ в подп. 9 п. 2 ст. 26.3 после слов "поддержки сельскохозяйственного производства" добавить слова ", включая аквакультуру";

в Законе N 131-ФЗ в подп. 28 п. 1 ст. 14 после слов "развитии сельскохозяйственного производства" добавить слова "и аквакультуры".

Ни в одном из депутатских законопроектов <14> предлагаемые изменения не были учтены, хотя они позволили бы предоставить органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления полномочия в сфере аквакультуры, в том числе по вопросам предоставления в пользование рыбоводным хозяйствам муниципального и государственного имущества, земельных участков (определенной категории), финансирования инвестпроектов в аквакультуре и создания институтов залоговых фондов для получения предпринимателями кредитов на развитие производства, а также других полномочий, которые в настоящее время не предусмотрены Законом об аквакультуре и подзаконными актами.

<14> Сайт СПС "КонсультантПлюс": http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=53123.

Примеры передачи полномочий в сфере ветеринарного, фитосанитарного и земельного государственного контроля (надзора) от Россельхознадзора администрациям Республики Крым и г. Севастополя, которые реализуются на основании соответствующих соглашений <15>, представляет собой скорее вызванные политическими обстоятельствами исключения из правил, а не пути комплексного решения общей проблемы по перераспределению полномочий между органами государственной власти разных уровней в рамках проводимой административной реформы <16>.

<15> Распоряжения Правительства РФ: от 06.08.2014 N 1474-р "Об утверждении Соглашения между Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Советом министров Республики Крым о передаче Совету министров Республики Крым осуществления части полномочий Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" // СЗ РФ. 2014. N 33; от 06.08.2014 N 1475-р "Об утверждении Соглашения между Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Правительством Севастополя о передаче Правительству Севастополя осуществления части полномочий Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" // СЗ РФ. 2014. N 33. Ст. 4623.
<16> Корченкова Н., Нагорных И. Правительство запускает новую реформу полномочий // Коммерсант.ру. 2014. http://www.kommersant.ru/doc/2449693.

В конкретном случае, обозначенном выше в обращении краснодарских депутатов, не удастся обойтись аналогичным распоряжением Правительства РФ или даже внесением изменений в Постановление N 450. Для решения затронутого вопроса по существу также необходимо в первую очередь внести соответствующие изменения в Закон об аквакультуре и Федеральные законы N 52-ФЗ и N 184-ФЗ в части передачи полномочий в области товарного рыбоводства субъектам РФ.

Учитывая изложенное, в качестве рекомендации по решению проблемы Законодательному Собранию Краснодарского края на основании ст. 104 Конституции Российской Федерации <17> логично было бы самостоятельно подготовить проект Федерального закона с условным названием "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части передачи отдельных полномочий в сфере аквакультуры (рыбоводства) от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации" и в установленном порядке внести его на рассмотрение в Федеральное Собрание Российской Федерации.

<17> СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.

Список использованной литературы

  1. Шаляпин Г.П. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего аквакультуру // Юридическая мысль. 2010. N 5 (61). С. 97 - 101.
  2. Шаляпин Г.П. Нормативно-правовое регулирование аквакультуры в Российской Федерации: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.06. М., 2012. 199 с.
  3. Корченкова Н., Нагорных И. Правительство запускает новую реформу полномочий // Коммерсант.ру. 2014. http://www.kommersant.ru/doc/2449693.