Мудрый Юрист

Вопросы совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность региональных омбудсменов

Ю.С. Кручинин, кандидат юридических наук, Уполномоченный по правам человека в Чувашской Республике.

Статья посвящена вопросам совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность региональных омбудсменов.

Ключевые слова: омбудсмен, регламентация деятельности.

The issues of improving the legislation regulating the activities of the regional ombudsmen

Y.S. Kruchinin

Y.S. Kruchinin, candidate of law, Human rights ombudsman in the Chuvash Republic.

The article is devoted to the improvement of the legislation regulating the activities of the regional ombudsmen.

Key words: ombudsman, regulation of activities.

Становление института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации (далее - региональный уполномоченный) в силу различных местных особенностей заняло достаточно длительное время, исчисляемое более чем десятком лет.

В настоящее время этот институт государственной защиты прав человека образован во всех субъектах Российской Федерации, включая Республику Крым и Севастополь.

На встрече с федеральным и региональными омбудсменами, состоявшейся 5 декабря 2014 г., Президентом России В.В. Путиным было отмечено, что институт уполномоченных по правам человека в нашей стране состоялся. Глава государства подчеркнул, что данный институт значительно укрепился, он нужен и востребован обществом. Именно в нем люди находят поддержку в защите своих социальных, трудовых, жилищных, экономических и политических прав <1>.

<1> Стенограмма встречи Президента Российской Федерации В.В. Путина с федеральным и региональными омбудсменами 5 декабря 2014 г. // Официальный сайт Президента России, электронный ресурс: www.special.kremlin.ru.

В Международной хартии эффективного омбудсмена содержится положение, определяющее некоторые критерии его деятельности, такие как уровень зависимости уполномоченного по правам человека от назначающего его органа, субъектные и предметные рамки осуществляемого контроля, объем возможного вмешательства <2>.

<2> Международная хартия эффективного омбудсмена. Варшава, 2002 г. // "Европейский омбудсмен", журнал о деятельности национальных учреждений по правам человека, электронный ресурс: www.euro-ombudsman.org.

Многие проблемы функционирования института уполномоченного в субъектах Российской Федерации схожи, поскольку непосредственным образом связаны с вопросами его полномочий и компетенции. При их определении принципиальным является понимание природы этого института как органа, содействующего государственному контролю за затрагивающей права и свободы человека и гражданина деятельностью органов власти, а также дополняющего существующие механизмы их обеспечения и защиты.

До настоящего времени остается актуальным вопрос о соответствии целей и задач института уполномоченного тому объему и функциональному содержанию полномочий, которыми он наделен.

Затрагивая тему полномочий, следует отдельно остановиться на сфере (границах) компетенции регионального омбудсмена. По правильному замечанию А.Ю. Сунгурова, проблемы с определением четкой сферы компетенции, существующие при развитии института уполномоченного по правам человека на национальном уровне, еще более усложняются при рассмотрении деятельности уполномоченных в субъектах Федерации. Если на национальном уровне основной проблемой являются отношения омбудсмена и судебной системы, то на уровне регионов к ней добавляется сфера деятельности иных федеральных структур и их чиновников, действующих на территории субъекта и нарушающих права человека <3>.

<3> Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. С. 278.

До апреля 2015 г. компетенция уполномоченных в большинстве субъектов Федерации формально ограничивалась возможностью оспаривания решений и действий (бездействия) исключительно государственных органов власти субъекта РФ, органов местного самоуправления и их должностных лиц, нарушающих права граждан.

Существенным прорывом в вопросе расширения полномочий омбудсменов можно считать принятие Федерального закона от 06.04.2015 N 76-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека", разработка которого была инициирована Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации Э.А. Памфиловой <4>.

<4> Федеральный закон от 06.04.2015 N 76-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека" // СПС "Гарант".

Принципиально важно то, что впервые в федеральном законодательстве был закреплен правовой статус региональных омбудсменов. Так, глава "Основы статуса государственных органов субъекта Российской Федерации, формируемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации" Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" была дополнена ст. 16.1 "Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации".

Определено, что конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также для ее осуществления могут учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации либо иные государственные должности, создаваться государственные органы. Порядок организации и осуществления деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации определяется конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации.

Ключевое значение имеют установленные вышеназванным Законом контрольные полномочия регионального омбудсмена в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, а также организаций федерального подчинения. Важно, что при рассмотрении жалоб на решения или действия (бездействие) указанных государственных органов и организаций федерального подчинения уполномоченный по правам человека в субъекте Федерации теперь уже вправе: беспрепятственно посещать указанные территориальные органы и организации; запрашивать и получать от них сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалоб; получать объяснения должностных лиц и государственных служащих указанных территориальных органов, организаций по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалоб; проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности указанных территориальных органов и организаций и их должностных лиц.

При всей позитивности состоявшихся законодательных новаций все же следует отметить усеченность компетенции омбудсмена в отношении деятельности федеральных государственных органов, расположенных на территории региона. Это касается вопросов, связанных с рассмотрением жалоб граждан на действия (бездействие) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России.

Их властно-распорядительная деятельность непосредственно затрагивает права граждан, проживающих или пребывающих на территории этого региона. Причем согласно статистике ежегодных докладов уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации значительная часть жалоб населения связана с обжалованием действий и решений именно структурных подразделений данных государственных органов. Однако в условиях существующей в этой части ограниченности полномочий омбудсмена на должную эффективность вмешательства, направленного на устранение нарушений прав человека в работе указанных государственных органов, надеяться не приходится.

Полагаем, что правовые позиции регионального омбудсмена были бы значительно усилены за счет законодательного закрепления его права рассматривать жалобы на решения и действия (бездействие) органов государственной власти вне зависимости от их уровня ведомственной подчиненности. В ряде субъектов Федерации такие полномочия в интересах граждан региональными уполномоченными давно и успешно реализуются (например, в Краснодарском и Ставропольском краях, Республиках Марий Эл и Татарстан, Кировской, Московской, Нижегородской, Оренбургской, Свердловской, Саратовской и Ульяновской областях).

Как показывает практика, для качественного решения уполномоченным возложенных функций также следовало бы предоставить ему полномочия по отношению к руководителям и должностным лицам предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, принимающим те или иные властные решения, связанные с реализацией гражданами их прав, свобод и законных интересов. В этих целях выглядит целесообразным наделение региональных омбудсменов правами беспрепятственного посещения вышеназванных организаций и безотлагательного приема их руководителями, осуществления соответствующих запросов, а также получения объяснений должностных лиц по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалоб. Данные права предоставлены уполномоченным в ряде регионов (например, в Краснодарском и Ставропольском краях, Республиках Марий Эл и Татарстан, Кировской, Московской, Нижегородской, Оренбургской, Саратовской, Свердловской и Ульяновской областях).

Однако право омбудсмена на посещение без специального разрешения иных учреждений, осуществляющих меры процессуального принуждения и принудительного содержания, пока не нашло своего нормативного закрепления. По сути, это может означать, что деятельность названных учреждений (подразделений) остается вне рамок компетенции уполномоченного, что противоречит функциональному предназначению государственного правозащитного органа.

Отсутствие законодательного закрепления указанных правомочий омбудсмена серьезно снижает степень оперативности в разрешении им насущных вопросов обеспечения прав человека, нивелирует его проверочные возможности в случае возникновения конфликтных ситуаций и в целом умаляет значимость данного государственного института.

Думается, что для обеспечения действенного контроля за соблюдением прав человека во всех местах принудительного содержания региона необходимо внести изменения в законодательство, предоставив уполномоченному возможность беспрепятственного посещения (без специального разрешения) следующих объектов: специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, и центров (приемников) для временного содержания несовершеннолетних правонарушителей; передвижных и стационарных объектов при конвоировании осужденных, подозреваемых и обвиняемых, а также помещений для временного содержания этих лиц в судебных учреждениях на время судебных разбирательств; специальных помещений для содержания под стражей испытуемых граждан в стационарах отделений судебно-психиатрической экспертизы психиатрических больниц; иных находящихся на территории региона учреждений (подразделений), исполняющих различные меры принудительного содержания (независимо от их ведомственной принадлежности).

Мнение омбудсмена по каждой конкретной ситуации о нарушении прав человека, по определению, должно основываться не на словесной информации заинтересованного лица, а на результатах изучения материалов доследственных проверок, прекращенных или приостановленных дел, а также уголовных и гражданских дел, по которым судебные акты вступили в законную силу. Отсутствие в настоящее время у подавляющего большинства уполномоченных права на ознакомление с источниками доказательственной информации влечет неконкретность, а порой и поверхностность изложения обстоятельств, позволивших выйти с ходатайством о проверке судебного решения на предмет его пересмотра.

Для объективного разрешения обращений граждан на несправедливое досудебное и судебное разбирательство представляется целесообразным при подготовке мотивированных ходатайств предоставить уполномоченному право на ознакомление лично или через представителя с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с приостановленными или прекращенными производством делами и материалами, по которым в возбуждении уголовного дела отказано. При этом наделение этими полномочиями не будет препятствовать установленному порядку отправления правосудия. Таким правом наделен федеральный омбудсмен, а также уполномоченные по правам человека в Республике Крым и Волгоградской области.

Как известно, специфика фигуры омбудсмена заключается в отсутствии у него властно-распорядительных полномочий. Уполномоченный вправе в пределах своей компетенции только инициировать принятие соответствующих мер, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина. Нынешняя конструкция полномочий региональных омбудсменов не порождает обязанности субъектов федерального подчинения выполнять его рекомендации. Прописанная в законодательстве возможность уполномоченного "направлять... свои замечания и предложения общего характера..." на практике является недостаточно эффективной формой реагирования на выявленные нарушения прав человека, поскольку они носят рекомендательный характер, не содержат побудительного мотива и, как правило, лишь принимаются к сведению. И все же в ряде регионов в этом вопросе уже сформировалась положительная практика. Например, как это сделано в Пермском крае, Ивановской, Самарской и Свердловской областях, в которых по результатам специальных докладов выносятся постановления органов исполнительной власти региона либо формируются специальные планы, обеспечивающие обязательность исполнения сделанных омбудсменом предложений <5>.

<5> Стенограмма встречи Президента Российской Федерации В.В. Путина с уполномоченными по правам человека в России 16 августа 2012 г. // Официальный сайт Президента России, электронный ресурс: www.special.kremlin.ru.

Примечателен тот факт, что в настоящее время сохраняется уникальная ситуация, когда государственный правозащитный орган, непосредственно уполномоченный государством на совершение позитивных действий в интересах граждан и неопределенного круга лиц, обделен правовой возможностью принимать участие в судопроизводстве в каких-либо формах для отстаивания прав пострадавших лиц. Фактически мы имеем государственных защитников без права обращения в суд за защитой прав граждан.

В условиях сегодняшнего дня, при ограниченности предоставленных законом полномочий, региональный омбудсмен свои функциональные задачи вынужден пока решать за счет общественного авторитета его личности и наработанных взаимоуважительных связей с руководством некоторых органов власти.

Резюмируя сказанное, нужно отметить, что для более качественного осуществления уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации государственной правозащитной деятельности требуется внесение соответствующих изменений в законодательство с целью расширения круга их полномочий.

Список использованной литературы

  1. Сунгуров А.Ю. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа). СПб.: Норма, 2005. С. 278.