Мудрый Юрист

Органы местного самоуправления как элемент публичной власти

Е.А. Холодилова, кандидат юридических наук, руководитель секретариата Уставного суда Свердловской области.

А.В. Елькина, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета.

Статья посвящена органам местного самоуправления как элементу публичной власти.

Ключевые слова: публичная власть, органы местного самоуправления.

The local government as part of the public authorities

E.A. Holodilova, A.V. El'kina

E.A. Holodilova, candidate of law, head of the secretariat of the Charter court of Sverdlovsk region.

A.V. El'kina, candidate of law, lecturer of department of constitutional law of the Ural state law university.

The article is devoted to local government as part of public authority.

Key words: public authorities, local self-government.

Политическая и правовая реформы в Российской Федерации привели к изменению правового механизма регулирования организации и осуществления местного самоуправления в стране. В современных условиях усиливается интерес как науки, так и практики к вопросам создания оптимальной системы местного самоуправления и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Одной из наиболее важных теоретических и практических проблем является обеспечение эффективной организации органов местного самоуправления и прежде всего местной администрации. Именно на местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования законом возложены обязанности по организации и осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, обеспечению повседневной жизнедеятельности населения.

В настоящее время существуют разные определения понятия "органы местного самоуправления". Так, О.В. Курганская характеризует местные органы как "выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти" <1>. Н.А. Игнатюк дает несколько иное понятие - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального образования. Органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией на решение вопросов местного значения, а также могут исполнять некоторые государственные полномочия по поручению органов государственной власти <2>. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев подчеркивают, что это "органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий" <3>. В ст. 2 ФЗ N 131-ФЗ органы местного самоуправления определяются как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Однако определение Закона охватывает основные признаки понятия, но не содержит признака самостоятельности органов и взаимосвязи с населением. Точнее было бы сказать, что органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти, осуществляющие свою деятельность в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций.

<1> Курганская О.В. Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение // CREDO NEW. 2004. N 2. С. 123.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебное пособие Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкина "Муниципальное право" включено в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2009 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<2> Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2008. С. 150.
<3> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2011. С. 163.

Местные органы, являясь элементом системы местного самоуправления, придают ей характер публичной власти. Так, ст. 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что единственным источником власти в нашем государстве является его многонациональный народ. Общепризнанно, что власть народа - это публичная власть, которая представляет собой "...систему органов и институтов, призванную обеспечить совместное экономическое, социальное и духовное бытие людей" <4>. И, хотя в Конституции Российской Федерации прямо не упоминается термин "публичная власть", указание на возможность осуществления народом власти через систему специальных органов (ч. 2 ст. 3) подтверждает, что публичная власть реализуется в рамках государственной власти и местного самоуправления. Впервые понятие публичной власти как формы власти появилось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92 - 94 Конституции Республики Коми и Закона от 31 октября 1994 г. "Об органах исполнительной власти в Республике Коми". Конституционный Суд указал, что понятие "органы власти" само по себе не свидетельствует об их государственной природе, так как публичная власть может быть и муниципальной. В Российской Федерации существуют две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. При этом каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками: органы государственной власти решают вопросы государственного значения, а органы местного самоуправления решают вопросы местного значения <5>.

<4> Ницевич В.Ф., Огнева В.В. Политология. Краткий курс лекций. Орел, 2000. С. 72.
<5> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.

Публичная власть является властью, представляющей способность народа, а также юридически закрепленное право (возможность) лиц, замещающих должности в государственных или муниципальных органах, воздействовать от имени государства на его население либо население государственных или муниципальных образований в той или иной сфере общественной жизни с целью осуществления общегосударственной политики. Органы местного самоуправления - это элемент системы местного самоуправления. Но при этом органы местного самоуправления образуют свою систему - это определенным образом упорядоченная и стабильная форма взаимосвязи органов местного самоуправления, сложившаяся в отдельном муниципальном образовании. Следовательно, можно соотнести систему местного самоуправления и органы местного самоуправления одновременно как систему и подсистему. Будучи элементом системы, подсистема, в свою очередь, оказывается системой по отношению к элементам, ее составляющим.

Рассмотрим термин "система органов местного самоуправления", для этого можно использовать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную им в Постановлении от 27.01.1999 N 2-П "По делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации". В данном решении Конституционный Суд Российской Федерации дал свое толкование конституционных формул "система федеральных органов исполнительной власти" и "структура федеральных органов исполнительной власти". Значимость этого судебного толкования заключается прежде всего в том, что установление системы федеральных органов исполнительной власти относится к законодательной компетенции Российской Федерации, а значит, к компетенции палат Федерального Собрания РФ. Установление же структуры федеральных органов исполнительной власти - исключительное полномочие Президента Российской Федерации. Применительно к органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральный законодатель разводит понятия системы и структуры исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Он относит установление системы исполнительных органов субъектов Российской Федерации к компетенции региональных законодателей, а структуры исполнительных органов - к компетенции глав субъектов Российской Федерации <6>. А.Н. Кокотов, используя аналогию с вышеупомянутой правовой позицией Конституционного Суда, выделяет в системе органов местного самоуправления как предмете совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 71 Конституции Российской Федерации).

<6> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

Внешняя структура органов местного самоуправления (варианты перечней органов местного самоуправления в муниципальных образованиях и соотношения названных органов между собой). Закон N 131-ФЗ называет совокупность органов местного самоуправления структурой. Однако структурой является внутренняя организация каждого отдельного органа, а совокупность органов, которые действуют в муниципальном образовании и взаимодействуют между собой, правильнее назвать системой. Подобной позиции придерживается Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о толковании ст. ст. 71 (п. "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации <7>.

<7> Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 3.

Статья 34 Закона N 131-ФЗ включает в структуру следующие органы местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Следует обратить внимание на то, что вопрос о том, какие органы местного самоуправления должны быть обязательно созданы в муниципальном образовании, решается в Законе N 131-ФЗ иным образом, чем это было предусмотрено положениями Закона от 28 августа 1995 г. В Законе от 28 августа 1995 г. в качестве обязательного признавалось наличие только выборных органов местного самоуправления муниципальных образований (п. 2 ст. 14). Это положение согласовано с п. 2 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления <8>, где закреплено, что право органов местного самоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно Закону от 28 августа 1995 г. все другие органы местного самоуправления, помимо выборных органов, должны были определяться самостоятельно муниципальными образованиями. Конституционный Суд РФ в своем Определении от 21 февраля 2002 г. N 26-О признал, что местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица <9>. Другой подход используется в Законе N 131-ФЗ, который устанавливает, что в муниципальном образовании в обязательном порядке должны создаваться: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

<8> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
<9> Определение Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О // Вестник КС РФ. 2002. N 4.

Внутренняя структура органов местного самоуправления. Органы муниципального образования создаются для принятия самостоятельных решений, касающихся непосредственно граждан, общественных объединений, субъектов хозяйственной деятельности, а также органов публичной власти на территории этого поселения.

Разнообразие вопросов, решаемых органами местного самоуправления, определяет выделение в их составах структурных единиц. К внутренней структуре органов местного самоуправления относится перечень комитетов, комиссий в структуре аппарата, отделов, управлений и прочих подразделений. Например, администрация г. Екатеринбурга состоит из главы и его заместителей, департаментов, управлений, отделов и комитетов.

Соотношение органов местного самоуправления разных муниципальных образований между собой. Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в пределах территории муниципального образования, но существует деятельность, объединяющая муниципальные образования, - межмуниципальное сотрудничество. Можно выделить три основные формы такого сотрудничества: публичные, договорные и организационно-хозяйственные. Для реализации целей межмуниципального сотрудничества в рамках публичной формы в каждом субъекте РФ предусматривается образование советов муниципальных образований. Помимо этого, может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований. Такие объединения созданы как на уровне субъектов Федерации, так и на федеральном уровне (где действует Единое общероссийское объединение муниципальных образований - Конгресс). Кроме того, с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципалитетов. Такими являются, например, межрегиональные объединения муниципальных образований (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга России и т.д.) <10>.

<10> Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М.: Деловой двор, 2010. С. 235.

Особое внимание хотелось бы уделить такому элементу системы органов местного самоуправления, "как взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления. Верным является мнение: что бы ни делало руководство в некоторых субъектах Федерации, чтобы оправдать вмешательство центра, местные проблемы можно решать на местном уровне" <11>. Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом (так, например, местная администрация взаимодействует с государственными, правоохранительными, хозяйственными органами в сфере борьбы с преступностью и терроризмом, укрепления законности и правопорядка).

<11> Беседа У. Бернхема и М.С. Саликова // Российский юридический журнал. 2008. N 1.

Взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов: законности, сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций, самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения, обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения, добровольности заключения договоров и соглашений, взаимной ответственности и гласности.

Система местного самоуправления и система органов местного самоуправления соотносятся как система и подсистема. В системе органов местного самоуправления выделяются следующие элементы: виды (организационно-правовые формы) органов местного самоуправления и их правовое положение; территориальные пределы деятельности органов местного самоуправления (виды муниципальных образований, их границы); внешняя структура органов местного самоуправления (варианты перечней органов местного самоуправления в муниципальных образованиях и соотношения названных органов между собой); внутренняя структура отдельных органов местного самоуправления и их должностной состав.

Список использованной литературы

  1. Курганская О.В. Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение // CREDO NEW. 2004. N 2. С. 123.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебное пособие Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкина "Муниципальное право" включено в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2009 (2-е издание, переработанное и дополненное).

  1. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2008. С. 150.
  2. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2011. С. 163.
  3. Ницевич В.Ф., Огнева В.В. Политология. Краткий курс лекций. Орел, 2000. С. 123.
  4. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". М.: Деловой двор, 2010. С. 235.
  5. Беседа У. Бернхема и М.С. Саликова // Российский юридический журнал. 2008. N 1.