Мудрый Юрист

Парламентский контроль в России: исторический аспект

Волчкова Наталия Николаевна, преподаватель ФГБОУ ВПО "Госуниверситет - учебно-научно-производственный комплекс".

Статья автора посвящена изучению истории развития института парламентского контроля в России. С целью понимания роли и места органов представительства в политической системе России, осмысления истории законодательных учреждений автор провел обзор организации и деятельности органов парламентского контроля в дореволюционной России и представительных органов власти в современной России.

Ключевые слова: парламентский контроль, история законодательных учреждений, Государственная Дума, Государственный Совет.

The parliamentary control in Russia: Historical aspect

N.N. Volchkova

Volchkova Natalia N., lecturer of the FSBEI HPE "State University Education, Research and Production Complex".

Article of the author is devoted to studying of history of development of institute of parliamentary control in Russia. For the purpose of understanding of a role and a place of public authorities in political system of Russia, history of legislative institutions the author carried out the review of the organization and activity of authorities of parliamentary control in pre-revolutionary Russia and representative public authorities in modern Russia.

Key words: parliamentary control, history of legislative institutions, State Duma, State Council.

Парламентский контроль лишь в последние годы стал предметом пристального изучения со стороны отечественной науки и политической практики, хотя существует он в России уже давно. Парламентский контроль над деятельностью правительства всегда являлся одной из важнейших функций парламента. Парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти становится непременным условием устойчивости конституционного строя. Практике известны различные формы контроля: право законодательной власти утверждать бюджет, право выражать недоверие правительству, право давать согласие на назначение членов правительства, право проводить парламентские расследования деятельности министерств и должностных лиц государства, депутатские запросы.

Парламентский контроль - это общая мировая практика государственного управления. Она есть и в зарубежных странах, где история парламентаризма насчитывает несколько веков и имеет давние сложившиеся традиции, и в тех государствах, которые сравнительно недавно встали на путь формирования законодательной власти посредством всеобщих выборов.

Понимание роли и места органов представительства в политической системе России, в том числе роль парламентского контроля, невозможно без всестороннего осмысления истории законодательных учреждений.

Первым периодом развития института парламентского контроля в России, хотя и в ограниченном виде, можно считать период с 1905 по 1918 г. Отправной точкой становления этой формы деятельности парламента в России являлся Высочайший Манифест "Об усовершенствовании основ государственного управления", подписанный Николаем II 17 октября 1905 г., и целый ряд актов, развивающих положения Манифеста. Манифестом был учрежден обширный перечень предметов ведения Государственной Думы. Так, ведению Государственной Думы подлежали: финансовые сметы министерств и Главных управлений и Государственная роспись доходов и расходов, отчет Государственного контроля по исполнению Государственной росписи, дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующих Высочайшего соизволения, на Думу возлагались полномочия по контролю за деятельностью отдельных должностных лиц органов исполнительной власти. Ни один закон не мог вступить в силу без согласия Думы: "...установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей". Одновременно император утвердил всеподданнейший доклад председателя Комитета министров, в котором говорилось: "В отношении к будущей Государственной Думе заботой правительства должно быть поддержание ее престижа, доверие к ее работам и обеспечение подобающего сему учреждению значения. Правительство не должно явиться элементом противодействия решениям Думы, поскольку эти решения не будут, что невероятно, коренным образом расходиться с величием России, достигнутым тысячелетней ее историей".

Однако контрольная деятельность Государственной Думы была ограничена действовавшими законодательными актами: так, Думе не позволяли обсуждать расходы бюджета, участвовать в процедурах заключения займов, принимать решения по существу выявленных нарушений должностного лица.

Вершиной развития парламентского контроля в дореволюционной России можно считать утвержденные Указом Николая II в 1906 г. документ под названием "Учреждение Государственной Думы" и Свод основных государственных законов Российской империи. С их принятием статус и полномочия Государственной Думы были расширены. Налицо те самые функции, которые должны быть присущи парламенту как таковому: законодательная, бюджетная, контрольная. И действительно, это свод не просто правил, традиций проведения различного рода собраний, а свод правил и процедур внутренней организации и работы собственно парламентов. Сейчас расширяется круг сторонников позиций, утверждающих, что Основные государственные законы 1906 г. могут быть квалифицированы как первая Российская Конституция - хотя конституцией они официально не именовались. В Основных государственных законах 1906 г. делалась попытка совместить принцип самодержавия с принципом "разделения властей".

К компетенции законодательных палат относилось рассмотрение законов, штатные расписания государственных учреждений, рассмотрение бюджетов ведомств и общего бюджета империи, расходов, не предусмотренных бюджетом и получивших название "сверхсметные", утверждение отчетов государственного контроля по исполнению бюджета, дел об отчуждении государственных доходов и недвижимого имущества, дел о постройке железных дорог за счет государства, о создании акционерных обществ с изъятиями из законов, сметы и раскладки земских повинностей в губерниях без земств, вопросы о повышении земского и городского обложения вследствие несогласия губернатора, поддержанного министром внутренних дел, с решениями земских собраний и городских дум, а также другие проекты, внесенные императором.

Члены Думы имели "право вполне свободного обсуждения и критики всех... вообще дел". Без согласия Государственной Думы было невозможно ввести новые налоги, установить новые статьи расходов в бюджете или увеличить существующие, практически невозможно получить иностранный заем. Таким образом, императорское правительство при проведении экономической политики было ограничено контролем Думы.

Дума имела право предъявлять запросы об обсуждаемых делах министрам и главноуправляющим отдельными частями, подконтрольным Правительствующему сенату, о допущенных ими или их подчиненными незаконных действиях. Государственная Дума присвоила себе право направлять запросы и председателю Совета министров по делам Совета, хотя ни Совет министров, ни его председатель не были подконтрольны Сенату. По объяснениям министров Дума принимала резолюции ("формулы перехода"), в которых соглашалась или не соглашалась с их объяснениями. Но юридических средств для воздействия на министров и главноуправляющих не имела. Так, например, Государственная Дума попыталась установить контроль над государственными гарантиями облигаций частных железных дорог. В 1906 г. она поручила своей финансовой комиссии рассматривать эти дела. Однако правительство не вносило их в Думу. В 1908 г. Государственная Дума предъявила два запроса по этому поводу. Министр финансов с ними не согласился, и палата признала существующий порядок.

И все-таки очевидно, что публичные обвинения министров в незаконных действиях, публикуемые во всех серьезных газетах, отрицательно сказывались на престиже министров и вынуждали их считаться с Государственной Думой, а принятые запросы о незаконных действиях правительства - в дальнейшем Дума активно использовала этот инструмент для оказания воздействия на правительство, формируя тем самым элементы будущего института парламентского контроля.

По аналогии с Государственной Думой верхняя палата - Государственный Совет имел некоторые контрольные полномочия. Государственный Совет по инициативе 30 членов мог предъявлять министрам и главноуправляющим отдельными частями, подконтрольным Правительствующему сенату, запросы о незаконных действиях, допущенных ими или их подчиненными. Министры были обязаны в течение месяца ответить на запрос или сообщить причины отказа от ответа. Если 2/3 членов Совета считали ответ министра неудовлетворительным, дело должно было решаться императором.

Совет мог также задать вопрос, т.е. запросить у министров сведения по рассматриваемым им делам. Министры имели "право отказаться от сообщения Совету разъяснений по таким предметам, кои по соображениям государственного порядка не подлежат оглашению". До 1916 г. Государственный Совет почти не пользовался этими правами, так как значительное большинство его членов считали себя не вправе вмешиваться в дела администрации. За всю историю Совета в него было внесено лишь три заявления о запросах.

Государственная Дума и Государственный Совет стали постепенно оснащать себя так называемыми Наказами, в которых довольно обстоятельно расписывались процедурные и иные правила проведения заседаний. То обстоятельство, что Наказы публиковались для всеобщего сведения через Правительствующий сенат - высшую кассационную инстанцию всей судебной системы, фактически давало ему право контроля над Наказами.

Конечно, не только по причине стесненных правовых рамок Государственная Дума не могла оказывать сколько-нибудь действенного влияния на формирование и проведение государственного курса страны. Так, например, работоспособность Думы была, мягко говоря, неровной. Изнутри ее раздирали межфракционные распри, извне третировали, угрожали репрессиями и прибегали к ним. И все-таки Дума не была уж совсем "карманной". Недаром же ее то распускали, то разгоняли. Дума упорно не желала принимать Столыпинскую аграрную реформу, не оставалась безучастной к интригам в императорских сферах.

Страна стремительно прорывалась к Февралю 17-го, когда в результате второй русской революции монархия пала.

Вторым периодом развития парламентского контроля в России можно назвать период с 1918 по 1991 г. Этот период характеризуется тем, что с приходом к власти в России большевиков был прерван процесс развития парламентаризма в России.

Истинное возрождение парламентского контроля связано с объявлением в конце 80-х годов XX в. нового курса на "перестройку" старой командно-административной системы. Период перестройки характеризуется бурным развитием парламентского контроля. Так, именно в этот период начали активно внедряться в практику парламентские расследования. Этот период, с 1991 по 1993 г., можно назвать переходным. Производимые экономические реформы послужили стимулом для аналогичных реформ и в законодательстве.

Период с 1993 г. по настоящее время связан с принятием Конституции Российской Федерации, которая закрепила новые принципы формирования и функционирования представительных органов государственной власти. Парламент России - это Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы. К сожалению, ныне действующая Конституция РФ прямо не относит к функциям парламента контроль, однако отрицать фактическое наличие указанной функции нельзя. Действующее российское законодательство предусматривает разнообразные формы парламентского контроля. Анализ главы пятой Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод, что российский парламент обладает важными контрольными полномочиями, которые неразрывно связаны с его законодательной функцией: контроль за исполнением бюджета (ч. 5 ст. 101, п. "и" ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации), контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. "д" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации), контроль над деятельностью органов государственной власти (п. "д", "е" ч. 1 ст. 102, п. "б", "ж" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации), контроль за сферой государственного управления в разрезе осуществления кадровых полномочий Федерального Собрания Российской Федерации (п. "ж", "з", "и" ч. 1 ст. 102, п. "а", "в", "г", "д", ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации), контроль в области внутренней и внешней политики (п. "а", "б", "в", "г", ч. 1 ст. 102, п. "е" ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации).

Однако, несмотря на очевидные успехи в развитии отечественной представительной демократии, одним из ее наиболее слабых звеньев с точки зрения зарубежной конституционной практики является институт депутатского контроля. Российские органы народного представительства осуществляют в основном нормотворческие функции, их контрольная деятельность блокируется рядом законодательных актов, пробелами в конституционном регулировании, а в отдельных случаях - практикой конституционного правосудия. Вместе с тем конституционный принцип разделения властей не отрицает необходимости парламентского контроля, а, напротив, требует его использования в разумных пределах при сохранении конституционного баланса властных полномочий и публично значимых функций государственных органов.

Контрольная функция парламента должна стать результативной с целью превращения его в активного участника политической жизни страны.

Литература

  1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 2009. 21 января.
  2. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 2.
  3. Алиева З.И. Деятельность Государственной канцелярии в Государственном совете Российской империи (1906 - 1917 гг.). М.: История государства и права. 2014. N 7. С. 38 - 41.
  4. Бобылев А.Н., Горшков А.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: Теория и практика ее осуществления. М.: ИД "Право и государство", 2003.
  5. Демин В.А. Государственная Дума России: механизм функционирования. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 1996. 216 с.
  6. Демин В.А. Верхняя палата Российской империи. 1906 - 1917. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. 376 с.
  7. Лазорин К.Б. Соотношение принципов централизации и децентрализации при построении системы государственного управления в России в XVIII - XIX веках // История государства и права. 2014. N 1. С. 21 - 26.
  8. Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009.
  9. Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008.