Мудрый Юрист

Приостановление, ограничение, прекращение природопользования и деятельности, осуществляемой с нарушениями законодательства об охране окружающей среды

Зиновьева О.А., кандидат юридических наук, доцент кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии.

В вопросе классификации видов ответственности нет полного единства мнений. Кроме признания традиционных видов ответственности, высказываются предложения о необходимости интегрирования видов ответственности по водному, горному, земельному и лесному законодательству и условного рассмотрения их в рамках природоохранительной или эколого-правовой ответственности <*>.

<*> См.: Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев: Наукова думка, 1978. С. 30 - 31.

Она может быть выделена как по субъекту применения - физические и юридические лица, являющиеся специальными природопользователями, так и по субъекту, применяющему этот вид ответственности, чаще всего это органы, предоставившие природный ресурс в пользование.

Основанием такой ответственности служат экологические правонарушения в области природопользования. Состав данного правонарушения заключается в нарушении специальными природопользователями экологического законодательства, условий, установленных лицензией или иным специальным разрешением, договором на специальное природопользование, а также причинении существенного вреда окружающей среде или угрозе такого причинения.

Санкция данного вида ответственности имеет цель пресечения экологического правонарушения, недопущения дальнейшего ухудшения качества окружающей среды, конкретных природных объектов, восстановления нарушенного эколого-правового отношения. Она может носить временный либо постоянный характер и подразделяется на приостановление, ограничение и прекращение права специального природопользования.

Приостановление права природопользования является временным изменением правосубъектности правонарушителя в отношении его специального права на природопользование и действует до устранения причин приостановления. В случае неустранения последствий и причин экологического правонарушения данный вид санкции может перейти в необратимую форму - полное прекращение хозяйственной деятельности по использованию природного ресурса.

Ограничение права специального природопользования связано с лишением права пользования не всем природным объектом, а только его частью либо лишением конкретного права пользования, поэтому оно направлено на ограничение объема полномочий в специальном правовом статусе хозяйствующего субъекта. Применение указанной санкции основано на конкретном объеме прав по использованию природного ресурса.

Полное же прекращение права специального природопользования относится к виду необратимых санкций и выступает в системе мер государственного принуждения как самый длительный вид воздействия на правонарушителя.

Существуют различные точки зрения по поводу этого вида ответственности. Одни ученые стоят на позиции существования данного вида специальной природоохранной ответственности <*>. Отстаивающие эту точку зрения ссылаются на ст. 26 - 29 Лесного кодекса РФ, ст. 60 - 61 Водного кодекса РФ, ст. 20 Закона "О недрах", ст. 44 - 45 Земельного кодекса РФ, ст. 284 - 287 Гражданского кодекса РФ. Другие предлагают считать ответственность в виде лишения права природопользования разновидностью административной ответственности <**>.

<*> См.: Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Указ. соч. С. 30 - 31; Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1999. С. 332; Федоров В.В. Лишение права специального природопользования как вид юридической ответственности по экологическому праву. Саратов, 1998.
<**> См.: Симухин В.Д. Административная ответственность в области охраны природы. Саратов, 1988. С. 15; Окорокова Л.Я. Административная ответственность за нарушение правовых требований об охране природы. Воронеж, 1975. С. 2; Калашников С.В. Правовая ответственность в охране окружающей среды. Ашхабад, 1988. С. 21.

В качестве самостоятельного вида природоохранительной ответственности, которая имеет особый порядок возникновения и способ реализации, свои принципы и специфические приемы регулирования общественных отношений, рассматривается лишение права специального природопользования В.В. Федоровым.

При этом природоохранительная ответственность представлена как правоотношение по установлению состава правонарушения и реализации санкции правовой нормы, направленной на изменение правового статуса правонарушителя и прекращение противоправного воздействия на окружающую среду. На основе обобщения результатов анализа общих и специфических признаков природоохранительной ответственности в виде лишения права специального природопользования дается следующее определение.

Лишение права специального природопользования - вид природоохранительной ответственности, применяемый уполномоченными на то государственными органами предусмотренной законом и определяемой природоохранительной (экологической) правосубъектностью правонарушителя санкции в виде лишения (ограничения, приостановления, прекращения) права специального природопользования, воздействующий на специальный правовой статус правонарушителя, содержащий государственное и общественное осуждение противоправного поведения правонарушителя и преследующий цель - пресечение экологически вредной деятельности и предупреждение подобных правонарушений в будущем <*>.

<*> См.: Федоров В.В. Указ. соч. Саратов, 1998.

Сторонники теории наличия самостоятельного вида эколого-правовой ответственности считают, что в силу природных особенностей объектов окружающей природной среды ответственность за экологические правонарушения не ограничивается традиционными рамками и не имеет обособленной системы, как это свойственно нормам других видов ответственности. Нормы природоохранной ответственности разбросаны по различным институтам природоресурсных отраслей права. Это обстоятельство приводит отдельных авторов к выводу о том, что специальная эколого-правовая ответственность представляет собой разновидность административной ответственности <*>.

<*> См.: Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 332.

Приверженцы этой точки зрения считают, что административная ответственность в сфере природопользования и охраны окружающей среды характеризуется тем, что она наступает за совершение противоправных действий, связанных с нарушением природоохранных норм, в которых содержатся требования об охране земель, лесов, вод, недр, животного мира, рыбных запасов и других природных объектов. Это предопределяет наличие таких специфических мер административного воздействия, как, например, лишение права пользования определенными благами природы и др. <*>.

<*> См.: Окорокова Л.Я. Административная ответственность за нарушение правовых требований об охране природы. Воронеж, 1975. С. 2.

Лишение отдельных видов природопользования применяется в качестве карательной административно-правовой санкции за нарушение природоохранного законодательства. В отличие от штрафа и предупреждения эта санкция характеризуется большей длительностью действия и большей степенью ее репрессивности. Учитывая это, в некоторых законодательных актах указывается, что она должна применяться как крайняя мера, после применения штрафа или предупреждения. Лишение прав природопользования могут производить как органы, предоставившие эти права, так и некоторые другие контрольно-надзорные органы.

Основанием для лишения специальных прав является постановление (решение) соответствующего государственного органа. Лишение, кроме того, может осуществляться путем расторжения договоров, отобрания рыболовных, лесорубочных и других билетов, а также по факту исключения граждан из членов некоторых общественных организаций (например, обществ охотников и рыболовов) <*>.

<*> См.: Калашников С.В. Правовая ответственность в охране окружающей среды. Ашхабад, 1988. С. 21.

Необходимо отметить, что в Кодексе об административных правонарушениях есть такой вид взыскания, как лишение специального права, но, во-первых: в области использования природных ресурсов речь идет только о лишении специального права в виде охоты (п. 4 ст. 3.8 КоАП РФ); во-вторых: в п. 5 ст. 3.2 КоАП РФ "Виды административных взысканий" говорится о лишении специального права, предоставленного физическому лицу. Кроме того, недостаточно последовательно, без полного учета места специально уполномоченных органов в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды, решен в КоАП вопрос подведомственности дел об экологических правонарушениях.

Можно выявить еще одну точку зрения на данную проблему и рассматривать ограничение, приостановление и прекращение права специального природопользования как разновидность гражданско-правовой ответственности, предупреждающей причинение вреда (ст. 1065 ГК РФ) и требующей прекращения экологически вредной деятельности (ст. 80 ФЗ "Об охране окружающей среды").

Ст. 1065 ГК РФ предусматривает, что опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

В ст. 56 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливается, что при нарушении предусмотренных главой VII настоящего Закона природоохранных требований деятельность, осуществляемая с нарушением указанных требований, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом (ст. 80 ФЗ "Об охране окружающей среды").

Подобные меры взыскания имеются и в других законах, имеющих отношение к охране окружающей природной среды и использованию природных ресурсов. Например, ст. 29 ФЗ "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 г. относит к рассмотрению суда или арбитражного суда, в соответствии с законодательством РФ, исковые требования об ограничении, приостановлении или прекращении деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемой с нарушением законодательства РФ в области обращения с отходами.

Кроме того, в настоящее время только суд должен решать вопросы о принудительном изъятии, например, земельного участка, если последний находится на праве частной собственности (ст. 44 ЗК РФ; ст. 284 - 286 ГК РФ).

В Лесном кодексе РФ предусмотрено как ограничение и приостановление права пользования участками лесного фонда в определенной мере (ст. 26 - 27 ЛК РФ), так и прекращение права лесопользования (ст. 28 - 29 ЛК РФ). Причем принудительное прекращение права лесопользования возможно путем судебного расторжения договора (аренды, пользования, концессии) и, в случае разрешительного порядка возникновения этого права, - аннулированием разрешительного документа (лесорубочного билета, ордера, лесного билета) органами управления лесным хозяйством.

То есть предусмотрен как судебный, так и административный порядок этого процесса. Порядок наложения взыскания мы можем называть административным по органам, его осуществляющим, а правонарушение (основание ответственности) и применяемые меры воздействия (санкции) предусмотрены не в КоАП, а в земельном, лесном, горном, водном, экологическом законодательстве, что и лежит в основе теории о существовании специального самостоятельного вида природоохранной или эколого-правовой ответственности.

Необходимо отметить, что за нарушение законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды законодатель называет только традиционные виды ответственности, а правонарушения и меры воздействия за них помещены в различных главах, но не в тех, которые посвящены ответственности. Например, основания и порядок ограничения, приостановления и прекращения прав пользования участками лесного фонда и прав пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, предусмотрены в главе 5 Лесного кодекса РФ "Возникновение, осуществление, ограничение, приостановление, прекращение и защита прав пользования участками лесного фонда". Статья 56 ФЗ "Об охране окружающей среды", предусматривающая меры воздействия за нарушения природоохранных требований в виде ограничения, приостановления и прекращения деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранных требований, помещена законодателем в главу "Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности".

Если обратиться к законодательству зарубежных стран, можно обнаружить такие же меры взыскания, как и в российском законодательстве. Например, в США ни на уровне Федерации США, ни на уровне штатов не существует единого нормативного акта, устанавливающего административную ответственность. Составы административных правонарушений и санкции за их совершение определяются в законах об охране окружающей природной среды, каждый применительно к своей области регулируемых отношений.

Перечень санкций стандартен и включает: предупреждение, штраф, решение об изъятии и приостановлении лицензий, приостановление и прекращение хозяйственной деятельности, изъятие незаконно используемой или добытой продукции. В арсенале административных воздействий имеется и достаточно необычная санкция - лишение предприятия права выполнения правительственных заказов. В условиях высоко конкурентной экономики США данное наказание обладает сильным стимулирующим эффектом, побуждая промышленность избегать правонарушений <*>.

<*> См.: Краснова И.О. Экологическое право США: Исследование теории и практики развития. М., 1996. С. 167 - 168.

Проанализировав законодательство Российской Федерации и точки зрения ученых на эту проблему, можно сделать вывод, что принудительное приостановление, ограничение и прекращение права специального природопользования, а также экологически вредной деятельности являются мерами воздействия, закрепленными в нормах природоресурсного и экологического права, за нарушения в области природопользования и охраны окружающей среды. Применение этих мер воздействия к лицу, совершившему правонарушение, есть ответственность, обязывающая правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия.