Мудрый Юрист

О некоторых проблемах реализации мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в подразделениях пограничного контроля

Гапон Юлия Павловна - соискатель кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета.

При применении отдельных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях должностными лицами подразделений пограничного контроля на практике возникают некоторые проблемные вопросы, требующие разрешения. Проведенное исследование позволяет выделить такие насущные проблемы, как имеющиеся в законодательстве коллизии и правовые неопределенности, в частности существующие противоречия между нормами административного законодательства, регулирующими сроки применения административного задержания. Недостаточно полным, по мнению автора статьи и других ученых, является и перечень субъектов, уполномоченных применять такую меру обеспечения производства, как доставление. Помимо этого требуют более детального урегулирования вопросы, связанные с порядком его применения. Для устранения обозначенных проблем автором предлагаются возможные пути совершенствования правового регулирования административного производства в области защиты государственной границы РФ.

Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, доставление, административное задержание.

On some problems regarding implementation of proceedings on administrative offences cases in the border guard departments

Yu.P. Gapon

Gapon Yulia Pavlovna - postgraduate student of the Department of Constitutional and Administrative Law of the South Urals State University.

Some topical issues arise in the sphere of guarantees of proceedings on cases regarding administrative offences committed by the border guard officials, and these problems require their solutions. This study allows to establish relevant legislative conflicts of law and ambiguities, including those regarding administrative detention periods. In the opinion of the author and other legal scholars, there is an incomplete list of subjects competent to deliver an offender. The issues regarding its application also require more detailed regulation. In order to avoid the said problems the author discusses the possible ways to improve the administrative regulation in the sphere of protection of the state boundary of the Russian Federation.

Key words: proceedings on administrative offences cases, measures regarding guarantees in administrative offence cases, delivery, administrative detention.

Сегодня пункты пропуска - это один из передовых рубежей противодействия современным вызовам и угрозам безопасности стран Содружества <1>. Исполняя государственную функцию по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ, должностные лица подразделений пограничного контроля пограничных органов наделены в том числе и правом "осуществлять пограничными нарядами задержание и личный досмотр лиц, в отношении которых имеются основания подозревать их в нарушении режима государственной границы, режима в пунктах пропуска, доставление таких лиц в расположение подразделений пограничного контроля пограничных органов или иные места для выяснения обстоятельств нарушения; - делать в документах на право пересечения государственной границы соответствующие отметки и при необходимости временно изымать такие документы, а также изымать недействительные документы" <2>. Однако при применении рассматриваемых мер в подразделениях пограничного контроля на практике возникают некоторые проблемные вопросы, требующие разрешения.

<1> См.: Мухин С. Пункт пропуска - не "теплое местечко" // Пограничник содружества. 2013. N 3(75). С. 9 - 17.
<2> См.: п. 6 Приказа ФСБ России от 08.11.2012 N 562 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности РФ по исполнению государственной функции по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ" (зарегистрировано в Минюсте России 18.02.2013 N 27155) // Российская газета. 2013. 27 февр.

Соглашаясь с А.Ю. Соколовым, отметим, что "одним из проблемных моментов выступает отсутствие в КоАП РФ комплексного правового регулирования порядка применения доставления" <3>. Полагаем, что в настоящее время существует необходимость исследования следующих вопросов: 1) порядка действий должностных лиц, уполномоченных осуществлять доставление; 2) порядка действий лица, к которому применяется указанная мера; 3) прав и обязанностей данных лиц в момент осуществления доставления. Должностные лица, применяющие доставление как меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, должны точно знать: обязаны ли они перед осуществлением доставления представиться и предъявить служебное удостоверение? Может ли во время доставления доставляемое лицо использовать мобильный телефон? Что может и должно предпринять уполномоченное должностное лицо в случае, если гражданин откажется добровольно следовать за ним в служебное помещение?

<3> Соколов А.Ю. Проблемные вопросы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере охраны правил рыболовства, сохранения сводных биологических ресурсов и среды их обитания // Административное право и процесс. 2012. N 12. С. 33.

Наряду с этим значимым является и перечень субъектов, полномочных применять доставление. В силу ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ список лиц, приведенных в Кодексе, является исчерпывающим. Однако интересен подход В.А. Тюрина, который высказал предложение о необходимости расширения субъектного состава правоприменителей доставления и предоставлении соответствующих полномочий негосударственным формированиям, к числу которых относятся народные дружинники, общественные инспектора охраны природы, работники частных охранных и сыскных структур <4>. Данная инициатива была поддержана и А.Ю. Соколовым, который обосновал необходимость возложения на внештатных общественных инспекторов Федерального агентства по рыболовству и сотрудников негосударственных формирований дополнительных полномочий по доставлению лиц <5>. Отмечая рациональное зерно в приведенных рассуждениях, считаем, что существует необходимость предоставления соответствующих полномочий по применению доставления как меры обеспечения производства членам добровольных народных дружин (далее - ДНД), добровольных казачьих дружин (далее - ДКД) и внештатными сотрудниками пограничных органов ФСБ России, которые оказывают помощь пограничной службе ФСБ России в охране государственной границы РФ.

<4> См.: Тюрин В.А. Проблемы применения мер пресечения в административном праве России: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 99.
<5> См.: Соколов А.Ю. Указ. соч. С. 35.

В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ доставление осуществляется: "должностными лицами пограничных органов, военнослужащими, должностными лицами органов внутренних дел (полиции), а также другими лицами, исполняющими обязанности по охране Государственной границы РФ, при выявлении административных правонарушений в области защиты и охраны Государственной границы РФ - в служебное помещение пограничного органа, служебное помещение органа внутренних дел (полиции), служебное помещение воинской части или в помещение органа местного самоуправления сельского поселения" <6>. Данная законодательно закрепленная формулировка не дает четкого определения, кто относится к "лицам, исполняющим обязанности по охране Государственной границы РФ".

<6> Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в ред. от 05.05.2014) // Российская газета. 2001. 31 дек.

Ст. 38 Федерального закона от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе РФ" устанавливает, что "граждане участвуют на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах". Анализ данного Закона, Федерального закона от 05.12.2005 N 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества" <7>, Постановления Правительства РФ "О Порядке привлечения граждан к защите Государственной границы РФ" <8> (далее - Постановление Правительства РФ N 339), а также Приказа ФСБ России от 17.11.2010 N 566 "Об организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы РФ" <9> позволяет сделать вывод о том, что членам ДНД, ДКД и внештатным сотрудникам пограничных органов ФСБ России не дано право осуществлять доставление самостоятельно. Перечисленные лица могут лишь "оказывать содействие пограничным нарядам в задержании лиц, подозреваемых в нарушении режима государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ, и доставке задержанных в расположение соответствующих подразделений пограничных органов" (п. 12 Постановления Правительства РФ N 339).

<7> Федеральный закон от 05.12.2005 N 154-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) "О государственной службе российского казачества" // Российская газета. 2005. 8 дек.
<8> Постановление Правительства РФ от 15.04.1995 N 339 "О Порядке привлечения граждан к защите Государственной границы РФ" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст. 1545.
<9> Приказ ФСБ РФ от 17.11.2010 N 566 "Об организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы РФ" (вместе с "Инструкцией по организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы РФ", "Рекомендациями по определению условий приема в члены добровольной народной дружины по защите государственной границы РФ, формированию структуры и организации ее работы, порядку реорганизации или упразднения") (зарегистрировано в Минюсте РФ 28.12.2010 N 19413) // Российская газета. 2011. 12 янв.

При этом довольно часто на практике встречаются ситуации, когда первыми выявляют (обнаруживают) административное правонарушение именно члены ДНД, ДКД и внештатные сотрудники пограничных органов ФСБ России. Перечисленные лица также первыми способны пресечь, в случае обнаружения, совершаемое административное правонарушение в сфере защиты государственной границы РФ. В связи с этим представляется необходимым наделить членов ДНД, ДКД и внештатных сотрудников пограничных органов ФСБ России полномочиями по доставлению лиц, в чьих действиях усматриваются признаки состава административного правонарушения, в служебное помещение пограничного органа, служебное помещение органа внутренних дел (полиции), служебное помещение воинской части или в помещение органа местного самоуправления сельского поселения, а также в штаб ДНД при своевременном извещении об этом должностных лиц пограничных органов. По нашему мнению, это приведет не только к более эффективному привлечению к ответственности нарушителей установленных режимов (государственной границы РФ, пограничного режима и режима в пунктах пропуска), но и будет способствовать предупреждению правонарушений в целом.

Полагаем, что существует объективная необходимость изложить п. 7 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ в следующей редакции: "должностными лицами пограничных органов, военнослужащими, должностными лицами органов внутренних дел (полиции), членами добровольной народной дружины, добровольной казачьей дружины и внештатными сотрудниками пограничных органов ФСБ России, а также другими лицами, исполняющими обязанности по охране Государственной границы РФ, при выявлении административных правонарушений в области защиты и охраны Государственной границы РФ - в служебное помещение пограничного органа, служебное помещение органа внутренних дел (полиции), в штаб добровольной народной дружины, служебное помещение воинской части или в помещение органа местного самоуправления сельского поселения" (выделено нами. - Ю.Г.).

Существенной проблемой при практической реализации в подразделениях пограничного контроля мер обеспечения производства являются имеющиеся в законодательстве коллизии. Так, например, в настоящий момент существуют противоречия между нормами административного законодательства, регулирующими сроки применения административного задержания, в частности п. 2 ст. 27.5 КоАП РФ и п. 4 ст. 30 Закона РФ "О Государственной границе РФ". Так, п. 2 ст. 27.5 КоАП РФ устанавливает, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим государственной границы РФ и порядок пребывания на территории РФ, об административном правонарушении, совершенном во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, или о нарушении таможенных правил, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 час. <10>. В то же время Закон РФ "О Государственной границе РФ" устанавливает несколько иные сроки административного задержания. Согласно п. 4. ст. 30 пограничные органы в пределах пограничной территории имеют право осуществлять административное задержание лиц, совершивших нарушение режима государственной границы, пограничного режима или режима в пунктах пропуска через государственную границу, на срок до 3 часов для составления протокола, а в необходимых случаях для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения - до 3 суток с сообщением об этом письменно прокурору в течение 24 час. с момента задержания или на срок до 10 суток - с санкции прокурора <11>. В связи с этим у должностных лиц подразделений пограничного контроля возникают затруднения в определении приоритета нормы закона. Однако несмотря на то, что норма, предусмотренная Законом "О Государственной границе РФ", представляется наиболее логичной и уместной при реализации должностными лицами пограничных органов административного задержания, ее положение помимо противоречия с КоАП РФ также не соответствует и п. 2 ст. 22 Конституции РФ. Названная конституционная норма устанавливает, что "арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов". В соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 05.03.2009 N 544-О-П закрепленное в Конституции РФ понятие "задержание" носит общий характер, то есть охватывает не только задержание лица за виновные противоправные действия в рамках уголовно-процессуального или административного законодательства, но и иные виды задержания. Постановлением Конституционного Суда РФ от 14.03.2002 N 6-П "По делу о проверке конституционности ст. 90, 96, 122 и 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан С.С. Маленкина, Р.Н. Мартынова и С.В. Пустовалова" положения ст. 90, 96, 122 и 216 УПК РСФСР, допускающие задержание лица, подозреваемого в совершении преступления, на срок свыше 48 час. и применение в качестве меры пресечения заключения под стражу без судебного решения были признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 17, 22 и 46 (ч. 1), а также абз. 2 п. 6 разд. 2 "Заключительные и переходные положения". На основании чего положения УПК РСФСР, а также все иные нормативные правовые положения, допускающие задержание до судебного решения на срок свыше 48 час, а также арест (заключение под стражу) и содержание под стражей без судебного решения с 01.07.2002 не подлежат применению.

<10> Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в ред. от 05.05.2014) // Российская газета. 2001. 31 дек.
<11> Закон РФ от 01.04.1993 N 4730-1 (в ред. от 07.06.2013) "О Государственной границе РФ" // Российская газета. 1993. 4 мая.

Исходя из этого, должностные лица пограничных органов ФСБ России при возникновении вопросов о сроках административного задержания обязаны руководствоваться исключительно положениями КоАП РФ. Между тем на практике при применении рассматриваемой меры обеспечения производства у должностных лиц пограничных органов периодически возникают затруднения с проведением необходимой проверки установления личности задержанного правонарушителя. Ведь задержание лица, совершившего административное правонарушение, осуществляется также в выходные и праздничные дни. Эти обстоятельства лишают возможности уполномоченное должностное лицо пограничного органа проверить заявленную правонарушителем информацию о его личности, месте работы, учебы, жительства и т.д. Особенно остро данная проблема встает в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, информацию о которых необходимо получать в соответствующих инстанциях других стран. Нельзя забывать также и о том, что пограничные органы ФСБ России могут рассматривать дела об административных правонарушениях, совершенных во внутренних морских водах, в территориальном море, а также на континентальном шельфе. Следовательно, в определенных случаях по объективным причинам сотрудникам пограничных органов сложно уложиться в установленные п. 2. ст. 27.5 КоАП РФ 48 час. В связи с чем даже при исключительно добросовестном отношении должностных лиц пограничных органов могут иметь место факты нарушения сроков задержания либо факты, когда должностные лица, действуя по норме административного законодательства, не получив подтверждения информации, полученной из уст правонарушителя, вынуждены, соблюдая установленные законом сроки, освобождать его.

Таким образом, представляется необходимым п. 4. ст. 30 Закона РФ "О Государственной границе РФ" изложить в следующей редакции:

"4) осуществлять административное задержание лиц, совершивших нарушения режима Государственной границы, пограничного режима или режима в пунктах пропуска через Государственную границу, на срок до трех часов для составления протокола, а в необходимых случаях для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения - до 48 часов или на срок до десяти суток по судебному решению, если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность и установление личности правонарушителей за период до 48 часов по объективным причинам не представляется возможным" и далее по тексту.

Дополнить п. 2 ст. 27.5 КоАП РФ после слов: "на срок не более 48 часов" следующим содержанием: "или на срок до десяти суток по судебному решению, если установление личности правонарушителя за период до 48 часов по объективным причинам не представляется возможным".

Подводя итог, следует отметить, что в данной статье нами были рассмотрены не все, а лишь наиболее актуальные проблемные вопросы применения некоторых мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Между тем представляется, что "устранение отмеченных недостатков позволит существенно повысить уровень организации по подготовке и осуществлению мер, направленных на устранение причин и условий, способствующих нарушению законности" <12>.

<12> Гречкина О.В. Особенности административного производства по делам о нарушении таможенных правил // Таможенное дело. 2006. N 3. С. 12.

Библиография:

  1. Гречкина О.В. Особенности административного производства по делам о нарушении таможенных правил // Таможенное дело. 2006. N 3. С. 12 - 15.
  2. Мухин С. Пункт пропуска - не "теплое местечко" // Пограничник содружества. 2013. N 3(75). С. 9 - 17.
  3. Соколов А.Ю. Проблемные вопросы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере охраны правил рыболовства, сохранения сводных биологических ресурсов и среды их обитания // Административное право и процесс. 2012. N 12. С. 33 - 35.
  4. Тюрин В.А. Проблемы применения мер пресечения в административном праве России: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. 341 с.

References (transliteration):

  1. Grechkina O.V. Osobennosti administrativnogo proizvodstva po delam o narushenii tamozhennyh pravil // Tamozhennoe delo. 2006. N 3. S. 12 - 15.
  2. Muhin S. Punkt propuska - ne "teploe mestechko" // Pogranichnik sodruzhestva. 2013. N 3(75). S. 9 - 17.
  3. Sokolov A.Ju. Problemnye voprosy primenenija mer obespechenija proizvodstva po delam ob administrativnyh pravonarushenijah v sfere ohrany pravil rybolovstva, sohranenija svodnyh biologicheskih resursov i sredy ih obitanija // Administrativnoe pravo i process. 2012. N 12. C. 33 - 35.
  4. Tjurin V.A. Problemy primenenija mer presechenija v administrativnom prave Rossii: Dis. ... d-ra jurid. nauk. M., 2004. 341 s.