Мудрый Юрист

Исчерпан ли интерпретационный потенциал региональной конституционной юстиции в Российской Федерации?

Малютин Никита Сергеевич, ведущий консультант Отдела анализа и обобщения практики Конституционного Суда Российской Федерации, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

Настоящая статья посвящена анализу функционирующей в сегодняшних политико-правовых условиях системы региональных органов конституционного контроля. Автором анализируются базовые полномочия, осуществляемые данными органами. В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что в сложившейся ситуации конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации утратили свой интерпретационный потенциал, а потому реализация данных полномочий требует серьезных нормативных модификаций. В этой ситуации автором предлагается рассмотреть вопрос о передаче данных экстраординарных полномочий законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации либо рассмотреть иные варианты корректировки сложившейся ситуации.

Ключевые слова: судебное толкование, конституционное (уставное) толкование, конституционные (уставные) суды, региональный конституционный контроль, интерпретационный потенциал.

Whether the interpretative potential of regional constitutional justice in the Russian Federation is exhausted?

N.S. Malutin

Malutin Nikita Sergeevich - Senior Consultant of the Division of the Constitutional Court of the Russian Federation, Postgraduate of the Department of Constitutional and Municipal Law at the Moscow State University.

The present article discusses the functioning of the system of regional constitutional control bodies from a perspective of current political and legal situation. The author analyses basic powers exercised by these bodies. As the result of the research the author concludes that today constitutional (charter) courts of the constituent entities of the Russian Federation have lost their interpretative capacity, and that is why realization of these powers demands serious normative modifications. From this point of view the author suggests to consider a possibility of transferring these extraordinary powers to legislative (representative) bodies of the constituent entities of the Russian Federation, or to consider other options to resolve the issue.

Key words: judicial interpretation, constitutional (statutory) interpretation, constitutional (charter) courts, regional constitutional courts, interpretative capacity.

Возникновение института конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации совпало по времени с проведением в Российской Федерации (РСФСР) радикальных политико-правовых, в том числе конституционных, реформ начала 90-х годов прошлого века. Органы конституционной юстиции начали появляться в республиках в составе Российской Федерации задолго до принятия Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <1>, оформившего возможность учреждения таких судебных органов, и, более того, еще до принятия действующей Конституции Российской Федерации.

<1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.

Первыми среди субъектов Российской Федерации конституционные суды создали Республики Дагестан (1991 г.), Саха (Якутия) (1992 г.) и Татарстан (1992 г.). Далее конституционные суды были созданы в Кабардино-Балкарии (1992 г.), в Карелии (1994 г.), в Коми (1994 г.), в Бурятии (1995 г.) и Башкортостане (1996 г.).

Появление конституционных (уставных) судов сообразуется с ценностями демократического федеративного правового государства. Это обусловлено тем, что названные суды на основе конституций (уставов) своих субъектов призваны обеспечивать единство конституционного пространства, защищать права и свободы граждан, содействовать тому, чтобы региональные органы публичной власти находились в границах данных конституций (уставов). Подобного подхода придерживается и ряд ученых-конституционалистов, исследующих проблемы региональной конституционной юстиции <2>.

<2> См., например: Гошуляк В.В., Ховрина Л.Е., Геворкян Т.И. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М.: Альфа-М, 2006; Зражевская Т.Д., Медведев С.В. Становление конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации в системе гарантий прав и свобод человека // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации: сб. статей / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2003. С. 503 - 504.

Конституционный Суд Российской Федерации, учитывая роль конституционных (уставных) судов в развитии российской государственности, своими решениями способствовал укреплению конституционно-правовых основ их организации и деятельности. В частности, на это нацелены его правовые позиции, согласно которым признавалась их двойственная правовая природа в силу вхождения как в судебную систему Российской Федерации, так и в систему органов государственной власти ее субъектов <3>.

<3> См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. N 491-О "По запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 2.

Между тем, несмотря на столь позитивный настрой научного сообщества в отношении региональной конституционной юстиции, следует констатировать, что наряду с формально-нормативными проблемами функционирования данного института существуют и более значительные функциональные (компетенционные) проблемы, которые достаточно остро ставят вопрос о необходимости существования конституционных (уставных) судов на уровне субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что в число основных полномочий органов конституционного контроля как на федеральном, так и на региональном уровнях входят полномочия по осуществлению официального толкования Основного Закона (Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов соответственно), а также по проверке соответствия действующего законодательства того или иного уровня конституционным актам (т.е., по сути, осуществление конституционного истолкования текущего законодательства). Между тем эффективность интерпретационной деятельности на сегодняшний день вызывает ряд вопросов как с точки зрения фактического положения вещей, так и с теоретико-правовых позиций.

Начать соответствующий анализ предлагаем с оценки эффективности официального толкования конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Будучи одним из важнейших полномочий органа конституционного контроля, данная деятельность непосредственно связана с обеспечением стабильности регионального законодательства и верховенства конституции (устава) субъекта в правовой системе, а также с осуществлением правовой охраны учредительных актов субъектов Российской Федерации <4>. В этой связи эффективность данного полномочия является, пожалуй, ключевым фактором при оценке деятельности органа регионального конституционного контроля.

<4> Гошуляк В.В., Ховрина Л.Е., Геворкян Т.И. Указ. соч. С. 12 - 13.

Между тем анализ действующего законодательства, а также практики функционирования данных органов заставляет задуматься о целесообразности предоставления последним полномочия по официальному толкованию конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Данный вывод основывается на следующих обстоятельствах, имеющих важное теоретическое значение.

Конституция Российской Федерации, определяя принципы федерализма, устанавливает, что статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 66, ч. 2). В то же время республики в составе Российской Федерации имеют дополнительную опцию по принятию собственной конституции не только законодательным (представительным) органом власти, но и на региональном референдуме <5>. Между тем практика показывает, что лишь небольшое число республик реализовали подобное правомочие или же закрепили его в качестве альтернативного в собственных конституциях <6>.

<5> В качестве примера можно назвать Конституцию Республики Тыва (ред. от 02.05.2014) (принята на референдуме Республики Тыва 06.05.2001) // Тувинская правда. 2001. 15 мая.
<6> В частности, подобное положение предусмотрено Конституциями Калмыкии, Марий Эл (в качестве альтернативы), Татарстана, Удмуртии (в качестве альтернативы).

Таким образом, принимаемые в субъектах уставы, являющиеся базой регионального законодательства, по сути своей мало чем отличаются от обычных региональных законов. Кроме того, большое количество субъектов вообще не проводят формального различия между данными нормативными актами и принимают региональные "законы-уставы" <7>. Подобная практика наглядно показывает, что большинство субъектов Российской Федерации, по сути, констатировали приоритетную (доминирующую) роль законодательных (представительных) органов власти субъекта в процессе изменения и пересмотра действующих уставов и конституций. В этой связи представляется вполне уместным закрепление и соответствующего полномочия по официальному истолкованию данных актов за законодательными органами, так как, сообразуясь с целями и смыслом, придаваемым интерпретационной деятельности, наиболее эффективным и разумным представляется именно модель аутентичного официального толкования <8>. Стоит сказать, что большая часть из представленных субъектов Российской Федерации уже зафиксировали подобное полномочие в собственных основных законах (в том числе Чувашская Республика, Республика Мордовия, Алтайский край, Хабаровский край и другие).

<7> К таким субъектам Российской Федерации, в частности, относятся: Забайкальский край, Ставропольский край, Амурская, Астраханская, Белгородская, Воронежская и другие области, город федерального значения Москва.
<8> В данной ситуации считаем необходимым сделать крайне важную оговорку. Возможности осуществления аутентичного толкования региональных законов вызывают определенные сомнения как с нормативной, так и с содержательной точки зрения. Между тем, учитывая специфику конституции (устава) субъекта Российской Федерации как акта, устанавливающего основу регионального законодательства и некий фундамент для осуществления на территории соответствующего субъекта государственной власти, осуществление подобного полномочия в отношении конституции (устава) субъекта стоит рассматривать в качестве возможного, в том числе в связи с необходимостью обеспечения стабильности последнего.

В данной ситуации вполне уместно возражение, мол, уставные суды, относясь к иной, нежели законодательная, ветви власти и осуществляя официальное толкование устава, действуют в рамках системы "сдержек и противовесов" и тем самым обеспечивают большую объективность и эффективность результатов толкования <9>. Между тем подобный аргумент не выдерживает никакой критики по следующим причинам. Во-первых, и, пожалуй, это главное, вопрос принятия устава субъекта Российской Федерации, как уже было отмечено, находится в исключительной компетенции законодательного (представительного) органа власти, что позволяет ему в любой критической ситуации принять новый устав, дезавуировав тем самым неудобные решения уставного суда. Во-вторых, порядок формирования специализированного конституционного (уставного) суда определяется региональным законодательством и, как правило, предусматривает процедуру назначения судей конституционных (уставных) судов все тем же законодательным (представительны) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Учитывая преимущественно срочный характер полномочий судей <10>, а также процедуру их назначения, едва ли можно констатировать полную независимость формируемого таким образом органа от законодательной ветви власти. В-третьих, актуальным и по сей день остается вопрос финансирования, которое также осуществляется законодательным органом посредством принятия регионального закона о бюджете. Все эти аргументы едва ли позволяют говорить о существовании реальной независимости органов регионального конституционного контроля от законодательной власти и уж тем более об их взаимных "сдержках и противовесах".

<9> См., например: Гошуляк В.В., Ховрина Л.Е., Геворкян Т.И. Указ. соч.; Зражевская Т.Д., Медведев С.В. Указ. соч.
<10> Из функционирующих на сегодняшний день (16) конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации лишь 5 (Республики Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Чечня) нормативно закрепляют неопределенный срок полномочий для судей. Остальные же субъекты в специальных законах устанавливают разнообразные сроки: от 5 лет (Республики Бурятия, Северная Осетия - Алания, Тыва) до 15 лет (Республика Якутия).

Таким образом, вряд ли можно назвать полномочие уставных судов субъектов Российской Федерации по официальному истолкованию устава в числе эффективных и реальных средств обеспечения конституционной законности и стабильности правового регулирования в рамках конкретного региона. Несмотря на это, вопрос с осуществлением официального толкования конституционными судами республик в составе Российской Федерации требует отдельного рассмотрения по причине того, что, как уже было отмечено ранее, указанные конституции могут приниматься не законодательным органом субъекта, а на региональном референдуме, тем самым снимая проблему компетенционной зависимости органа конституционного контроля от представительного органа. Стоит сказать, что на сегодняшний день лишь некоторые республиканские конституции являются принятыми на региональном референдуме. В этой связи приведенные ранее аргументы справедливы и по отношению к деятельности конституционных судов. Кроме того, стоит обратить внимание и на содержательную характеристику некоторых решений, принимаемых в рамках реализации полномочий по официальному истолкованию конституционных текстов.

Зачастую, рассматривая запрос об официальном толковании конституции республики, региональный конституционный суд ограничивается лишь буквальным пересказом установленных нормативных положений. Так, в частности, Конституционный суд Республики Адыгея в своем Постановлении от 10 апреля 2003 г. <11>, осуществляя толкование положения п. 2 ст. 72.1 Конституции Республики Адыгея <12>, разъяснил и без того достаточно четко сформулированный в конституционном тексте универсальный правовой принцип lex specialis derogat legi generalis.

<11> Постановление Конституционного суда Республики Адыгея от 10 апреля 2003 г. N 3-П "По делу о толковании пункта 2 статьи 72.1 Конституции Республики Адыгея" // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2003. N 4.
<12> Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (ред. от 26.07.2002) (принята сессией ЗС (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея 10.03.1995) // Ведомости ЗС (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея. 1995. N 16. 6 - 10 марта.

Также нередки случаи, когда осуществляемое судами толкование de facto приводит к истолкованию положений федеральной Конституции, а иногда и к констатации сомнительных с точки зрения федерального законодательства выводов. В частности, в Постановлении от 4 ноября 2003 г. <13> Конституционный суд Республики Северная Осетия - Алания дал конституционное толкование положению ст. 31 региональной Конституции <14>, текстуально дублирующему положения ст. 31 Конституции Российской Федерации и регулирующему свободу собраний на территории Республики. Очевидно, что истолкование данного права без вторжения в содержание аналогичной нормы федеральной Конституции вряд ли возможно. Кроме того, вызывает ряд существенных вопросов и результат подобного истолкования. Констатируя возможность ограничения свободы собраний лишь федеральным законом <15>, Конституционный суд между тем признает возможность ограничения указанной свободы актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления в части установления конкретных мест проведения публичных мероприятий (п. 4, абз. 6 Постановления) и возможности запрета их проведения (п. 4, абз. 3 Постановления).

<13> Постановление Конституционного суда Республики Северная Осетия - Алания от 4 ноября 2003 г. N 002-П "По делу о толковании статьи 31 Конституции Республики Северная Осетия - Алания по запросу администрации местного самоуправления г. Владикавказа от 1 октября 2003 г." // Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия - Алания. 2004. N 1.
<14> Конституция Республики Северная Осетия - Алания (принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12.11.1994) (ред. от 04.12.2013) // СПС "КонсультантПлюс: Версия Проф" (дата обращения: 15.04.2015).
<15> По какой-то причине данный вывод делается исходя из взаимосвязанных положений Конституции Республики Северная Осетия - Алания (ст. 2, 18, 19 (ч. 1), 30 (ч. 1), 55 (ч. 2)), а не из прямого предписания Конституции Российской Федерации (ст. 55, ч. 3) (см. пункт 1 резолютивной части указанного Постановления).

Еще одним содержательным дефектом постановлений о толковании является соотнесение текста региональных конституций с положениями федерального законодательства. В этой связи возникает вопрос не только о возможности осуществления данного полномочия, но и о его юридических последствиях, так как в данном случае региональный конституционный суд осуществляет толкование федерального законодательства в форме решения, являющегося окончательным и не подлежащим пересмотру. Кроме того, можно говорить и об определенном вторжении данных органов в компетенцию судов общей юрисдикции. В качестве примера подобной ситуации можно привести Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 12 июля 2011 г. N 4-П <16>.

<16> Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 12 июля 2011 г. N 4-П "По делу о толковании положения части 4 статьи 62 Конституции Республики Саха (Якутия)" // Якутские ведомости. 2011. N 45. 13 июля.

Оценивая ряд норм избирательного законодательства, Конституционный суд отметил, что Федеральный закон ни прямо, ни косвенно не устанавливает требования к большинству голосов, необходимых для принятия конституционных законов, оставляя этот вопрос на усмотрение самих субъектов Российской Федерации. Его нормы не учитывают, но и не запрещают установление порядка принятия конституционных законов в конституции и законах Республики. Поэтому Республика вправе регулировать этот порядок в своей Конституции и законодательстве (п. 4 мотивировочной части указанного Постановления). Таким образом, можно констатировать, что Конституционный суд, осуществляя толкование конституционной нормы, фактически предопределил решение вопроса относительно соответствия федеральному законодательству оспариваемого положения, что по своей сути является выходом за пределы собственной компетенции.

С учетом изложенного выше интерпретационный потенциал органов регионального конституционного контроля в части осуществления официального толкования основных законов субъектов едва ли можно назвать эффективным.

Между тем вопрос об эффективности сохраняется при оценке практики конституционных (уставных) судов по конституционному (уставному) истолкованию текущего регионального законодательства. К сожалению, и в данном вопросе в последнее время наблюдается весьма неутешительная тенденция как количественного, так и качественного характера.

В частности, по данным, опубликованным на официальных сайтах функционирующих региональных органов конституционного контроля, с момента учреждения данных органов количество принимаемых решений резко сократилось.

Конституционный (уставный) суд субъекта РФ

Максимальное количество решений, принятых за год <17>

Количество принятых в 2014 г. решений <18>

всего

из них по существу (постановления)

КС Республики Адыгея

12 (2002)

КС Республики Башкортостан

15 (2009)

КС Республики Бурятия

7 (2000)

КС Республики Дагестан

13 (2012)

КС Республики Ингушетия

10 (2013)

КС Кабардино-Балкарской Республики

3 (1999)

КС Республики Карелия

13 (2007)

КС Республики Коми

17 (2011)

КС Республики Марий Эл

4 (2010)

КС Республики Саха (Якутия)

14 (2000)

11

КС Республики Северная Осетия - Алания

9 (2013)

КС Республики Татарстан

20 (2013)

21

КС Республики Тыва

7 (2004)

КС Чеченской Республики

2 (2011)

УС Калининградской области

77 (2013)

83 <19>

УС Свердловской области

29 (1999)

УС Челябинской области

10 (2013)

УС Санкт-Петербурга

40 (2005)

<17> Имеется в виду общее количество решений, включая определения и процедурные решения, связанные с текущей деятельностью конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. В скобках указан год, в который данное количество решений было принято. В случае равенства количества решений указывается более поздний год.
<18> В настоящей таблице приведены данные по состоянию на 1 января 2015 г. согласно информации с соответствующих сайтов конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
<19> В данное количество включены также решения, касающиеся процедурных вопросов деятельности Уставного суда.

Безусловно, количественный фактор едва ли является определяющим в вопросе оценки эффективности реализуемого органами региональной конституционной юстиции полномочия по истолкованию текущего законодательства. В этой связи важным представляется анализ и качественной характеристики принимаемых в рамках данного полномочия решений.

Согласно положениям ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" одним из основных полномочий региональных органов конституционной юстиции является проверка соответствия нормативных правовых актов (законов, актов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти региона, муниципальных актов) конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

Между тем пределы конституционно-правовой дискреции регионального законодателя являются предметом регулирования конституционного законодательства Российской Федерации. В связи с этим весьма трудно представить ситуацию, когда закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, регионального органа государственной власти, органа местного самоуправления нарушал бы положения конституции (устава) соответствующего региона, не входя в то же время в противоречие ни с одним из актов федерального законодательства. В качестве примера, иллюстрирующего данную ситуацию, можно назвать Постановление Уставного суда Свердловской области от 3 октября 2002 г. по делу о соответствии Уставу Свердловской области п. 23 Положения "О муниципальном унитарном предприятии города Екатеринбурга", утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 9 декабря 1997 г. N 30/3, и Постановления главы муниципального образования "Город Екатеринбург" от 23 января 2002 года N 74 "О повышении стоимости проезда в городском пассажирском транспорте" <20>. В соответствии с названными нормативными положениями повышался размер платы за проезд в городском пассажирском транспорте. Аргументируя собственную позицию, суд выстроил весьма логичную систему доводов, основанных на требованиях федерального законодательства. Завершил же свои рассуждения суд указанием на несоответствие оспариваемых положений Уставу, который содержательно дублирует положения федеральной Конституции. Очевидным становится возникший с принятием данного решения парадокс: либо Уставный суд вторгся в компетенцию суда общей юрисдикции, проверив муниципальные акты на соответствие федеральному законодательству, либо произвел оценку муниципального акта на соответствие действующей Конституции Российской Федерации, попутно "квазинормативно" истолковав ряд нормативных актов федерального уровня. Как мы понимаем, ни один из данных вариантов не является легальным в рамках функционирующей в Российской Федерации правовой системы. В этой связи необходимо констатировать существование проблемы конкуренции юрисдикций конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и иных судебных органов, которая уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.

<20> URL: http://ustavsud.ur.ru/index.php/index.php?ind=rechenia&catalog=rechenia&id=1#arx.

В Определении от 6 марта 2003 г. N 103-О <21> Конституционный Суд отметил, что дела, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации как судам, входящим в судебную систему Российской Федерации, неподведомственны. Предоставление же им полномочий вне указанных пределов не противоречит Конституции Российской Федерации, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации.

<21> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. N 103-О "По запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1658.

Вместе с тем конституционные (уставные) суды далеко не всегда следуют упомянутой правовой позиции Конституционного Суда. В частности, региональные органы конституционной юстиции, как и в случае с осуществлением официального толкования, зачастую фактически проверяют соответствие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, пользуясь воспроизведенными в текстах конституций (уставов) российских регионов нормами федеральной Конституции, главным образом применительно к вопросам гарантий прав и свобод граждан. Очевидно, что в данной ситуации можно говорить в лучшем случае о дублировании функционала Конституционного Суда Российской Федерации, а по сути - об осуществлении параллельного конституционного нормоконтроля.

Так, обосновывая вынесение своего Постановления от 8 апреля 2004 г. <22>, Конституционный суд Республики Марий Эл отметил, что оспариваемое заявителем законоположение не отвечает обращенному к законодателю требованию определенности правовой нормы, что, в свою очередь, нарушает конституционный принцип равенства перед законом и судом, закрепленный в ст. 19 (п. 1) Конституции Республики Марий Эл <23>. Кроме этого, по мнению Суда, региональный законодатель, осуществляя регулирование в области административных правоотношений, обязан следовать требованию ст. 55, ч. 2, Конституции Российской Федерации и соответственно ст. 55, п. 2, Конституции Республики Марий Эл о недопустимости умаления законами прав и свобод человека и гражданина. Подводя итог, Конституционный суд Республики Марий Эл констатировал, что оспариваемые заявителем нормативные положения не соответствуют Конституции Республики Марий Эл, ее ст. 19 (п. 1), 55 (п. 2).

<22> Постановление Конституционного суда Республики Марий Эл от 8 апреля 2004 г. "По запросу депутата Государственного Собрания Республики Марий Эл Сорокина Василия Анатольевича о проверке конституционности статьи 4 Закона Республики Марий Эл "Об административных правонарушениях в Республике Марий Эл" от 4 декабря 2002 года N 43-З" // Марийская правда. 2004. N 91. 19 мая.
<23> Конституция Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г. (ред. от 31.07.2014) // Марийская правда. 1995. 7 июля.

Наиболее частыми являются случаи, когда предметом проверки конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации становится соответствие правовых актов регионального уровня нормам региональных конституций (уставов), дублирующим положения федеральных законов. В этой ситуации региональные органы конституционной юстиции фактически проверяют соответствие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству и, следовательно, осуществляют дублирование деятельности федеральных судов общей и арбитражной юрисдикции.

В Постановлении Конституционного суда Республики Карелия от 11 июля 2014 г. <24> содержательной оценке с точки зрения соответствия республиканской Конституции <25> подвергся акт высшего должностного лица Республики. Как установил Конституционный суд Республики Карелия, вопреки конституционным требованиям равенства и верховенства закона оспариваемый Указ главы Республики Карелия не обеспечивает защиту указанного специального права, предоставленного федеральным законодательством для коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, на осуществление такого вида охоты, как охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности, а потому не соответствует Конституции Республики Карелия.

<24> Постановление Конституционного суда Республики Карелия от 11 июля 2014 г. "По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия Указа главы Республики Карелия от 13 сентября 2012 года N 121 "Об определении видов разрешенной охоты в охотничьих угодьях на территории Республики Карелия, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения" в связи с обращением Хворова Анатолия Павловича" // Собрание законодательства Республики Карелия. 2014. N 7 (часть II). Ст. 1400.
<25> Конституция Республики Карелия (принята ВС КАССР 30.05.1978, изложена в новой редакции Законом Республики Карелия от 12.02.2001 N 473-ЗРК) (ред. от 05.06.2014) // Собрание законодательства Республики Карелия. N 2. 2001. Ст. 106.

Все это в конечном счете заставляет задуматься об острой проблеме иерархии судебных решений в рамках единой судебной системы Российской Федерации, в которую на данный момент включены и региональные органы конституционной юстиции.

Комплексный анализ указанного вопроса позволяет констатировать наличие системной проблемы действующего правового регулирования в сфере разграничения компетенции судов, допускающего пересечение и дублирование юрисдикций различных подсистем единой судебной системы, при котором решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации не исключает противоположного по юридическому смыслу и последствиям решения суда общей или арбитражной юрисдикции, и наоборот.

Следует иметь в виду, что в случае признания конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации, нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо органа местного самоуправления субъекта Российской Федерации противоречащим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации происходит дисквалификация нормативного правового акта, что формально исключает его дальнейшую проверку на соответствие федеральному закону. Это, в свою очередь, означает фактическое выведение из сферы юрисдикции федеральной судебной системы нормоконтроля по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что существенно затрудняет использование механизмов защиты прав и свобод. Данное обстоятельство опровергает часто воспроизводимый аргумент о том, что в регионах, где созданы конституционные (уставные) суды, имеются дополнительные возможности защиты прав и свобод граждан. Анализ приводит к прямо противоположному выводу.

Напротив, признание конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации нормативного правового акта не противоречащим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации не может повлиять на решение суда общей юрисдикции (арбитражного суда), рассматривающего вопросы соответствия того же нормативного правового акта федеральному закону: решением суда общей юрисдикции указанный нормативный правовой акт может быть признан противоречащим федеральному закону даже при наличии решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации о признании того же акта соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Следовательно, заявитель по делу в конституционном процессе в конституционном (уставном) суде субъекта Российской Федерации может дезавуировать уже в рамках гражданского процесса (а теперь еще и административного) последствия признания акта регионального законодательства не противоречащим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

Исключением является проверка соответствия регионального законодательного или иного нормативного правового акта, принятого по предметам ведения, отнесенным к сфере собственного правового регулирования региона, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Однако справедливости ради стоит подчеркнуть, что практика показывает весьма ограниченный круг вопросов исключительного регионального ведения. Самой широкой сферой общественных отношений, в которой проявляется регулятивная дискреция регионального законодателя, является сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Но в этой сфере, особенно на современном уровне развития отечественной правовой системы, приоритет федерального законодательства представляется очевидным, что снижает до минимума возможности так называемого опережающего нормотворчества органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это в первую очередь касается проблемы регулирования прав и свобод человека и гражданина. Тот факт, что региональные конституции и уставы воспроизводят перечень прав и свобод либо закрепляют соответствующую бланкету, адресующую к федеральной Конституции, сам по себе отнюдь не является свидетельством наличия реальной регулятивной нагрузки в этой части региональных учредительных актов (конституций, уставов). Более того, в силу ст. 71 (п. "в") и 72 (ч. 1, п. "в") Конституции Российской Федерации подобная регулятивная нагрузка применительно к региональному законодательству исключается в принципе, и, следовательно, имплементация в законодательные тексты субъектов Российской Федерации перечислений либо упоминаний о правах и свободах граждан в строгом юридическом смысле может носить лишь "ритуальный" характер, переводя правовое воздействие уставных (конституционных) норм из сферы конституционно-правового регулирования, точнее - из сферы конституционных правоотношений в сферу конституционного правосознания, сохраняя, безусловно, чрезвычайно важное, но тем не менее лишь воспитательное, а не специально-регулятивное воздействие <26>.

<26> См. любопытное замечание, высказанное относительно связанных с этим затруднений региональной уставной юстиции: Арановский К.В. Укоренение конституционализма и конституционного правосудия в странах - участницах континентальной правовой традиции // Альманах. Конституционное правосудие в новом тысячелетии. 2011. Ереван: Центр Конституционного права Республики Армения, 2011. С. 115 - 122.

Указанное обстоятельство, в свою очередь, предопределяет крайнюю узость сферы юрисдикции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, что находит свое закономерное проявление в уже упоминавшихся неутешительных показателях статистики рассматриваемых этими органами дел, количество которых - особенно в части рассмотренных по существу обращений - неуклонно снижается, а в отдельных регионах стремится к нулю. Эта ситуация представляется еще более недопустимой, если принять во внимание порой необъяснимо высокую бюджетную нагрузку на соответствующие региональные бюджеты, связанную с финансированием данных органов (например, в бюджете Санкт-Петербурга на 2012 г. на финансирование Уставного суда было выделено 86 млн рублей <27> при одном рассмотренном по существу деле).

<27> Закон Санкт-Петербурга от 2 ноября 2011 г. N 658-120 (ред. от 29.05.2012) "О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2011. N 38.

Таким образом, подводя итог настоящему исследованию, можно констатировать, что на сегодняшний день реализация региональными органами конституционного контроля полномочий по осуществлению истолкования нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации представляется малоэффективной. Подобное исчерпание интерпретационного потенциала данных органов связано, с одной стороны, с гармонизацией регионального законодательства (в смысле выработки унифицированного, а иногда и просто дублирующего федеральное регионального законодательства), а с другой - недостаточной нормативной регламентацией пределов функционирования данных органов. В этой связи столь же проблемным представляется и вопрос, связанный с обеспечением подлинной и реальной независимости данных органов в системе государственной власти субъекта Российской Федерации. Стоит также сказать, что сохранение подобных полномочий в сложившихся условиях создает гораздо больше трудностей, чем пользы. В этой связи стоит задуматься над иными возможными формами реализации данного полномочия (если такая необходимость вообще существует), в частности можно говорить об аутентичном толковании, осуществляемом законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо о создании специализированных консультативных советов при данных органах с целью выработки авторитетного и научно обоснованного подхода, которые могут реализовывать соответствующее полномочие ad hoc.