Мудрый Юрист

Актуальные правовые проблемы охраны озера байкал

Игнатьева Инна Анатольевна, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Законодательство об охране озера Байкал формирует особый правовой режим природопользования и охраны окружающей среды на Байкальской природной территории. Вместе с тем эффективность правовой охраны озера Байкал может оказаться сниженной при решении некоторых текущих вопросов. Один из них связан с интенсификацией деятельности по развитию туризма и отдыха на Байкале, в том числе посредством создания особых экономических зон. Другой обусловлен неполнотой правового регулирования в части оперативного реагирования на возникшую проблему размыва берегов острова Ярки в северной части Байкала.

Ключевые слова: охрана окружающей среды, туризм, особая экономическая зона, берегоукрепительные работы.

Contemporary legal problems of protection of Lake Baikal

I.A. Ignatyeva

Ignatyeva Inna A., professor of the Environmental and Land Law Department at the Faculty of Law of M.V. Lomonosov Moscow State University (MGU), doctor of Legal Sciences.

There is a special legal regime of the environmental management and protection in the Baikal natural area. At the same time the effectiveness of the legal protection of Lake Baikal can be reduced in solving of some current issues. One of them is associated with the intensification of activities to promote tourism and recreation on Lake Baikal, including through the establishment of special economic zones. Another is due to the incompleteness of the legal regulation of the rapid response to the problem of erosion of the coast of the island Yarki in the northern part of Lake Baikal.

Key words: environmental protection, tourism, special economic zone, shore protection works.

Озеро Байкал - объект, в отношении которого и национальными, и международными нормами права предусмотрен ряд обособленных правил и требований в области охраны окружающей среды и ограничений по природопользованию. Так, Федеральным законом "Об охране озера Байкал" <1> в целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал установлен особый режим хозяйственной и иной деятельности на Байкальской природной территории. Правовая охрана озера Байкал основывается также на положениях законодательства об охране окружающей среды в целом, водного законодательства. Решение экологических проблем Байкальской природной территории намечено в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. <2> (п. 16).

<1> См.: Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.

Здесь и далее в статье тексты нормативных правовых актов приводятся при поддержке компании "КонсультантПлюс".

<2> См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. Утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

Такой подход полностью соответствует правилу, закрепленному Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия (г. Париж, 16 ноября 1972 г.), одним из объектов которого является озеро Байкал, о возложении обязательства обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям природного наследия, которое расположено на территории государства - стороны Конвенции, прежде всего на это государство (ст. 4). В том числе государство должно стремиться принимать соответствующие юридические, научные, технические, административные и финансовые меры для возможно более эффективной охраны и сохранения и возможно более активной популяризации природного наследия (ст. 5d).

Однако эффективная правовая охрана озера Байкал может быть затруднена при появлении определенных текущих вопросов. Задача правового регулирования в таких случаях связана с оперативным реагированием на развивающиеся общественные отношения, равно как и на возникающие практические проблемы. Последние преимущественно формируются на Байкале под воздействием двух факторов - при повышении интенсивности хозяйственной и иной деятельности и при том или ином изменении природных условий в регионе. Учет первого фактора предполагает тесное увязывание законодательства об охране окружающей среды, и конкретно об охране озера Байкал, с законодательством о хозяйственной деятельности, учет второго обусловливает развитие законодательства об охране окружающей среды и природопользовании, повышение его способности адекватно и быстро реагировать на изменяющиеся исходные условия охраны озера Байкал.

В настоящее время в ряде документов программного характера определилось такое направление развития Байкальской природной территории, как туристская деятельность. Правовая основа данного направления во многом заложена Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" <3>, согласно которому особая экономическая зона может быть создана в числе прочих целей для развития туризма (ст. 1, 3). С 2006 г. в данном Федеральном законе выделен специально такой тип особых экономических зон, как туристско-рекреационные особые экономические зоны (ст. 4) (далее также - ТРОЭЗ). На фоне законодательства, формирующего привлекательные экономические условия для предпринимательской деятельности в области туризма, территории, потенциально или реально пользующиеся большим туристическим спросом, рассматриваются в аспекте создания ТРОЭЗ. К числу таких территорий, несомненно, относится Байкальская природная территория.

<3> См.: Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127.

В этом случае законодатель не акцентировал внимание на очевидной сложности наслоения одного особого правового режима на другой не менее особый в своем роде: в самом деле, "особый режим хозяйственной и иной деятельности" на Байкальской природной территории (ст. 5 Федерального закона "Об охране озера Байкал") должен каким-то образом соотнестись с "особым режимом осуществления предпринимательской деятельности" (ст. 2 Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации"). Несомненно, что цели этих "особенностей" различны, хотя используемая терминология во многом сходна.

В чем будут состоять приоритеты и преимущества, если особая экономическая зона создается на Байкальской природной территории? Формально основы для определения приоритетности заложены в актах о создании соответствующих зон: Постановлении Правительства Российской Федерации "О создании на территории Иркутского районного муниципального образования Иркутской области особой экономической зоны туристско-рекреационного типа <4>, Постановлении Правительства Российской Федерации "О создании на территории муниципального образования "Прибайкальский район" Республики Бурятия особой экономической зоны туристско-рекреационного типа" <5>. В обоих случаях использована стандартная для аналогичных актов о создании ТРОЭЗ формулировка: на территории соответствующей особой экономической зоны осуществляются любые виды деятельности, за исключением видов деятельности, запрещенных Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Вопрос лишь в том, что во всех остальных случаях, когда правительство подобным образом отдало приоритет регулированию этим законодательным актом, ТРОЭЗ создавались не на территории с уникальным природным объектом с особым режимом охраны, включая международно-правовую.

<4> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. N 72 "О создании на территории Иркутского районного муниципального образования Иркутской области особой экономической зоны туристско-рекреационного типа" // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 893. См. также: Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. N 692 "Об особой экономической зоне туристско-рекреационного типа, созданной на территории Иркутской области" // СЗ РФ. 2010. N 37. Ст. 4705.
<5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. N 68 "О создании на территории муниципального образования "Прибайкальский район" Республики Бурятия особой экономической зоны туристско-рекреационного типа" // СЗ РФ. 2007. N 7 Ст. 889.

Если все же учитывать эти факторы, которые не отменялись и никак не корректировались с развитием планов по развитию туризма на Байкале, то правовая ситуация выглядит намного сложнее. Развитие туризма на озере Байкал в общем виде основывается на положении ст. 12 Федерального закона "Об охране озера Байкал". В частности, данным Законом установлено, что организация туризма и отдыха в центральной экологической зоне осуществляется в соответствии с правилами, обеспечивающими соблюдение предельно допустимых норм нагрузок на окружающую среду в центральной экологической зоне. Причем правила организации туризма и отдыха в центральной экологической зоне должны утверждаться органами государственной власти Республики Бурятия и органами государственной власти Иркутской области.

Надо заметить, что Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" <6>, одной из основных целей государственного регулирования туристской деятельности называя охрану окружающей среды (ст. 4), также исходит из необходимости определения порядка использования туристских ресурсов Российской Федерации с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую среду (ст. 13).

<6> См.: Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5491.

Приказом Минприроды России от 5 марта 2010 г. N 63 <7> были утверждены Нормативы предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и Перечень вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал. В частности, допустимые воздействия при рекреационном использовании наземных экосистем предполагают, что в 500-метровой прибрежной полосе измененные в результате рекреационной деятельности локальные экосистемы (места размещения рекреационных комплексов, временных стоянок, туристских троп) должны составлять не более 1% территории естественных экосистем на западном и 2% на юго-восточном побережье озера Байкал.

<7> См.: Приказ Минприроды России от 5 марта 2010 г. N 63 "Об утверждении Нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и Перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал". Зарегистрирован в Минюсте России 7 июня 2010 г. N 17490 // БНА ФОИВ. 2010. N 26.

Федеральная целевая программа "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 г." <8> предполагает в числе мероприятий по Республике Бурятия, в частности, интенсификацию деятельности по оказанию туристических услуг, прежде всего на побережье озера Байкал (раздел III, п. 2). Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 г. <9> при оценке состояния сферы туризма в Российской Федерации для социально-экономического развития Республики Бурятия отмечает "высокий экологический и туристский потенциал территории (озеро Байкал как объект мирового природного и экологического наследия)", по Иркутской области подтверждает планирование создания "Байкальской туристско-рекреационной зоны, которая будет направлена на развитие лечебно-оздоровительного, культурно-познавательного, приключенческого, делового, этнографического, религиозного, экологического и других видов туризма". Кроме того, как отмечается в данной Стратегии, в Иркутской области уже разработан перечень перспективных инвестиционных проектов, в числе которых создание водного туристского кластера на озере Байкал. Стратегия развития туризма среди основных задач развития туристской отрасли Байкальского региона выделяет создание на этой территории конкурентоспособной диверсифицированной туристской индустрии, опирающейся на несколько курортов мирового уровня с высоким уровнем сервиса на базе таких уникальных природных ресурсов, как озеро Байкал, а также формирование и продвижение в Российской Федерации и мире туристско-рекреационных брендов Байкальского региона. Значительный туристский и рекреационный потенциал, обусловленный близостью озера Байкал, отмечен и в Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г. <10>.

<8> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. N 480 "Об утверждении федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 г." // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 2007.
<9> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 г. N 941-р "Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 г." // СЗ РФ. 2014. N 24. Ст. 3105.
<10> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. N 2094-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г." // СЗ РФ. 2010. N 4. Ст. 421.

В то же время в разного рода федеральных и региональных программах, призванных так или иначе способствовать развитию Байкальского региона, неоднократно подчеркивается тот факт, что туризм на Байкале уже существует и в довольно больших и все возрастающих масштабах, но носит неорганизованный, нередко с негативным влиянием на окружающую среду, характер. Так, в разделе III Концепции федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 гг." <11> констатируется: "Вдоль побережья озера Байкал находится большое количество локальных участков массового туризма и отдыха, характеризующихся постоянно растущим потоком туристов. <...> Обеспечение развития инфраструктуры экологического туризма позволит повысить вклад системы особо охраняемых природных территорий в сохранение природного потенциала Байкальской природной территории посредством оптимизации рекреационной нагрузки на природные системы". Тот же тезис буквально воспроизведен и в самой федеральной целевой программе, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 847 <12> (раздел I). При всем том данная федеральная целевая программа отмечает, что увеличение антропогенной нагрузки на Байкальскую природную территорию потребует "комплекса неотложных мер по обеспечению сохранения на особо охраняемых природных территориях находящихся под угрозой исчезновения объектов животного и растительного мира, а также воспроизводства эндемичных видов животных и растений".

<11> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 1274-р "Об утверждении Концепции федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 гг." // СЗ РФ. 2011. N 31. Ст. 4772.
<12> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 847 "О федеральной целевой программе "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 гг." // СЗ РФ. 2012. N 36. Ст. 4899.

Еще более глубоко условия развития туризма в регионе проанализированы в правовых актах субъектов Российской Федерации, на территории которых расположено озеро Байкал. Так, Концепция развития туризма на период до 2010 г. <13>, в целом подтверждая тенденцию к активизации деятельности в сфере туризма на озере Байкал, особо подчеркивает несколько важных, требующих внимания в аспекте охраны окружающей среды тезисов: 1) "процесс планирования туризма в настоящее время отстает от потребностей развития туристско-рекреационного комплекса республики"; 2) "данные о состоянии зон туризма собираются только в границах национальных парков. Мониторинг рекреационных нагрузок в целом на территорию и отдельные зоны туризма, не имеющие статуса особо охраняемых природных территорий, не ведется. Экологические работы и работы по благоустройству зон туризма производятся в основном в национальных парках, на всех остальных территориях эта работа в систематическом режиме не ведется. Это ведет к ухудшению экологической ситуации"; 3) "не определены предельно допустимые нормы нагрузок, что препятствует введению в центральной экологической зоне озера Байкал правил организации туризма". Примечательна в данной Концепции общая оценка условий развития туризма в регионе - "действующее законодательство и административная практика в настоящее время создают относительно мягкий режим для предпринимательства, в то же время они недостаточно эффективны для предотвращения экологической деградации территории" (п. 4.2).

<13> См.: Постановление Правительства Республики Бурятия от 29 июля 2003 г. N 241 "Об утверждении Концепции развития туризма в Республике Бурятия на период до 2010 г." // Бурятия. 2003. N 143.

В Стратегии сохранения биоразнообразия экосистемы озера Байкал, утвержденной МПР России 15 июня 2001 г., администрацией Иркутской области, администрацией Читинской области и Правительством Республики Бурятия 1 ноября 2000 г., обозначены факторы воздействия на экосистемы прибрежных территорий озера Байкал, среди которых непосредственно с туристическо-рекреационной деятельностью связаны вытаптывание естественных экосистем прибрежных территорий в результате неорганизованного туризма, химическое загрязнение земель от неконтролируемых источников на побережье, размещение бытовых отходов на побережье (п. 2.2.3.3). При этом названная Стратегия предполагает экономическое стимулирование развития туризма, рекреации, развитие сферы услуг, в том числе связанных с рекреацией и туризмом на базе природных ресурсов Байкала (п. 3.5.4.3).

Следовательно, интенсификация бизнеса в сфере обеспечения отдыха и туризма на Байкале как вполне определившееся и получившее программное оформление самостоятельное направление в социально-экономическом развитии региона будет осуществляться в условиях сложившегося активного участия населения в неорганизованных формах туризма, недостаточно развитой инфраструктуры, вполне определенных экологических проблем и связана, несомненно, с повышением антропогенной нагрузки на данный уникальный регион. Нормотворчество в этой ситуации должно быть одновременно обусловлено задачами обеспечения расширения туристской и рекреационной деятельности в регионе и последовательного текущего совершенствования и развития правового регулирования охраны Байкальской природной территории (как перманентной цели <14> и в качестве своевременного ответа на возникающие практические проблемы <15>). Получается, что привлекательность для туристического бизнеса Байкальского региона обусловлена прежде всего природными характеристиками озера Байкал, его экологической уникальностью. Но это же одновременно означает, что данный объект в силу своей природной значимости требует специальных мер охраны.

<14> См. о проблемах своевременного развития законодательства также: Игнатьева И.А. Правотворческие проблемы защиты байкальского омуля // Экологическое право. 2003. N 3. С. 19 - 27; Игнатьева И.А. Правовые проблемы охраны озера Байкал в свете современных тенденций развития законодательства // Государство и право. 2008. N 11. С. 54 - 60.
<15> См. также: Игнатьева И.А. Актуальные правовые проблемы охраны озера Байкал // Эколого-правовое обеспечение устойчивого развития регионов России: сборник материалов Международной научно-практической конференции (Москва, 19 марта 2015 г.). М.: Издательство МИИГАиК, 2015. С. 43 - 45.

Недостатки современного правового регулирования рассматриваемых смежных общественных отношений, возникающих в сфере туризма и в области охраны окружающей среды, заключаются как в слабой связи положений законодательства о туристской деятельности - и прежде всего в связи с возможностью создания ТРОЭЗ, призванных стать наиболее экономически привлекательными, - с требованиями законодательства об охране окружающей среды, так и в неразвитости ряда институтов экологического права, снижающей эффективность законодательства об охране окружающей среды в целом и об охране озера Байкал в частности, особенно проявляющейся и значимой на фоне сегодняшнего расширения туристской и иной предпринимательской деятельности на Байкале.

Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", обусловленный, конечно, прежде всего экономическими целями создания таких зон, формально исходит и из необходимости защиты окружающей среды: в числе небольшого и довольно конкретного перечня оснований для досрочного прекращения существования особой экономической зоны названа необходимость охраны природы (ст. 6). Примечательна эта норма тем, что такое понятие, как охрана природы, в праве сейчас не раскрывается. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" <16> использует понятие "деятельность по охране окружающей среды" ("природоохранная деятельность"), определяя ее как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (ст. 1). Действующие нормативные правовые акты, включая Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", в преобладающем числе случаев употребляют понятие "охрана окружающей среды" <17>. В некоторых (как правило, неэкологических по содержанию) актах термин "охрана природы" применяется, но без дефиниции понятия и без соотношения с известным и проработанным "охрана окружающей среды". И если на бытовом уровне может иметь место некоторое взаимозамещение понятий и это не создает неудобств, то юридически несколько сложнее обосновать прекращение существования особой экономической зоны по соображениям охраны природы: требования к хозяйственной деятельности в рассматриваемой сфере - это требования в области охраны окружающей среды, или природоохранные требования. Фактически такой формулировкой, во-первых, конечно, косвенно даже с точки зрения оформления, работы над текстом демонстрируется некая вторичность по значимости вопроса охраны окружающей среды (авторы даже не сверили формулировки, когда писали проект Закона), а во-вторых, при таком закреплении нормы формируется основа для ее практического неприменения или применения с трудностями, оговорками и специальными толкованиями в процессе правоприменения.

<16> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
<17> Показательно также, что несколько лет назад в нормативные правовые акты были внесены изменения в части терминологии, носившие комплексный характер: понятие "окружающая природная среда" было последовательно заменено в текстах действующих законов на понятие "окружающая среда".

В 2006 г. ст. 4 Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" введен запрет размещения объектов жилищного фонда в особой экономической зоне, за исключением ТРОЭЗ. Тем самым в ТРОЭЗ строить объекты жилищного фонда было разрешено. Но в этот же период действовал полный запрет на строительство зданий и сооружений (или их частей), функционирование которых не связано с системами жизнеобеспечения и обеспечения экологической безопасности существующих промышленных, жилых и рекреационных объектов, а также строительство зданий и сооружений (или их частей) на незатронутых природных территориях, включая земли лесного фонда, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек (Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории <18>, в первоначальной редакции). Только в 2009 г. в Перечне были сделаны соответствующие изменения. Иными словами, в течение нескольких лет нормативно-правовое регулирование не являлось однозначным, вызывало вопросы и разнообразие понимания смысла правовой нормы и целей правового регулирования.

<18> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 г. N 643 "Об утверждении Перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории" // СЗ РФ. 2001. N 37. Ст. 3687.

При развитии туризма на уникальной природной территории Байкала логично было бы посредством правового регулирования исключить или свести к минимуму возможность возникновения и реализации экологических рисков, т.е. вероятности наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды, вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности (ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Согласно законодательству причинитель возмещает вред в полном объеме преимущественно по таксам и методикам исчисления размера вреда окружающей среде или отдельным ее компонентам либо по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды (ст. 77, 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). Весомой гарантией полного и своевременного возмещения вреда окружающей среде могло бы явиться экологическое страхование, возможно, как страхование риска ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда окружающей среде, природным объектам, и риска повреждения (утраты) таких природных компонентов, которые нельзя считать имуществом <19>. При этом ни Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" <20>, ни Гражданский кодекс Российской Федерации не предусматривают случаи причинения вреда именно окружающей среде. Это основа для создания экологического страхования, которое до сих пор остается лишь упомянутым в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" (ст. 14, 18). Существующие же нормы об обязательном страховании не способны полностью отвечать общественным потребностям в случае необходимости возмещения вреда окружающей среде, ее компонентам.

<19> См. подробнее: Игнатьева И.А. Экологическое страхование: содержание и возможности правового регулирования // Государство и право. 2005. N 11. С. 52 - 61.
<20> См.: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4194.

Еще одним правовым институтом, требующим развития в экологическом законодательстве, тесно связанным при этом в ряде аспектов с экологическим страхованием, является экологический аудит. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" дано его определение как независимой, комплексной, документированной оценки соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовки рекомендаций по улучшению такой деятельности. Согласно Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха" <21> должностные лица органов государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности (ст. 24); осталось лишь определить нужный порядок. Его фактическое отсутствие не помешало в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. наметить поэтапное внедрение системы проведения экологического аудита (п. 17), что все же предполагает развитие законодательства в соответствующем аспекте.

<21> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.

Создание и принятие Модельного закона об экологическом аудите <22> способно положительно повлиять на необходимые законопроектные работы. В частности, в Модельном законе проработан наиболее действенный на данный момент вид экологического аудита - обязательный, проводимый при экологической сертификации производства, продукции или услуг, реорганизации организаций, осуществляющих экологически опасную деятельность, эксплуатирующих экологически опасные объекты (перечень видов экологически опасной деятельности, экологически опасных объектов утверждается законодательством государства), смене собственника экологически опасного объекта, осуществлении обязательного экологического страхования, составлении экологической отчетности организациями, осуществляющими экологически опасную деятельность, эксплуатирующими экологически опасные объекты (перечень видов экологической отчетности, а также экологически опасной деятельности и экологически опасных объектов утверждается законодательством государства), подтверждении достоверности данных, предоставляемых для получения льгот по экологическим платежам, предоставлении государственных ссуд на природоохранные мероприятия, в иных случаях, предусмотренных законодательством государства (ст. 5).

<22> См.: Модельный закон об экологическом аудите. Принят в г. Санкт-Петербурге 29 ноября 2013 г. Постановлением 39-5 на 39-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ // СПС "КонсультантПлюс: Международное право".

Таким образом, недостаточно полная обеспеченность правовыми нормами и механизмами защиты окружающей среды при планировании интенсификации воздействия на окружающую среду Байкальского региона создает дополнительные экологические риски, что имеет огромное значение как для предпринимателей, решающихся на деятельность в условиях особого природопользования и охраны окружающей среды Байкала, так и для состояния самого объекта, столь привлекательного сейчас для туристов.

Для исправления ситуации необходимы большие усилия по развитию институтов экологического права, более тесная увязка требований в области охраны окружающей среды с правилами ведения хозяйственной и иной деятельности, последовательная экологизация всего законодательства о туризме. В некоторой степени примером здесь может послужить Модельный закон о туристской деятельности, принятый на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ <23>. В нем специально уделено внимание уникальным туристским ресурсам и объектам природного и культурного наследия, предусмотрен особый режим их охраны, ограничивающий доступ к таким объектам. Причем ограничение доступа к туристским ресурсам определяется их реальной пропускной способностью и уровнем допустимой для данных объектов антропогенной нагрузки, не оказывающей негативного воздействия на конкретный объект. Сама туристская деятельность на объектах туристских ресурсов должна планироваться таким образом, чтобы обеспечивать защиту природного наследия, охранять виды дикой фауны и флоры. Природный туризм и экотуризм признаются как особо обогащающие и ценные формы туризма. Подобные подходы, будучи закрепленными в российском законодательстве, способны компенсировать возможные негативные последствия для окружающей среды туристской деятельности.

<23> См.: Модельный закон о туристской деятельности. Принят в г. Санкт-Петербурге 16 ноября 2006 г. Постановлением 27-15 на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2007. N 39 (ч. 2). С. 262 - 369.

Примером успешной целенаправленной работы законодателя по защите окружающей среды Байкальского региона служит Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 181-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <24>. Данным Законом внесены изменения в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" <25> и в Градостроительный кодекс Российской Федерации <26>, которые связаны с расширением перечня объектов экологической экспертизы. Теперь к таким объектам отнесена проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории (пп. 7.1 ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе"). Примечательно, что Федеральный закон "Об охране озера Байкал" и до этих изменений продолжал закреплять принцип обязательности государственной экологической экспертизы среди основных принципов охраны Байкальской природной территории в ст. 5, в то время как ст. 6 этого Закона после изменений 2006 г. требовалось положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях строительства новых хозяйственных объектов, расширения, реконструкции действующих хозяйственных объектов (ч. 2 ст. 6). Сейчас в ст. 6 вновь обозначена государственная экологическая экспертиза, что, конечно, не может не радовать. Но эта же ситуация, с другой стороны, наглядно демонстрирует влияние различных конъюнктурных соображений в сфере регулирования экологических отношений, отсутствие необходимого следования общей концепции законодательного акта, задаваемой, в частности, в принципиальных его положениях.

<24> См.: Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 181-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3387.
<25> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
<26> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.

Вносимые изменения затронули и формулировки ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации: статья дополнена исключением из общего запрета на проведение иных экспертиз проектной документации государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории.

Возобновление государственной экологической экспертизы проектов, намеченных к осуществлению на Байкальской природной территории, позволит в полной мере проводить установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду в соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об экологической экспертизе", в то время как предмет экспертизы проектной документации, согласно п. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в этой части не выходит за рамки оценки соответствия проектной документации экологическим требованиям технических регламентов.

Интересно, что в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <27> с 1 января 2018 г. ч. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации будет дополнена предложением следующего содержания: "При проведении экспертизы оценка соответствия экологическим требованиям проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности, искусственных земельных участков на водных объектах, проектной документации на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, не осуществляется". Если это не результат недоработки, который впоследствии будет исправлен внесением соответствующих дополнений, и отсутствие упоминания проектов по объектам на Байкальской природной территории в этом положении неслучайно, то оценка соответствия экологическим требованиям проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в данном регионе, будет проводиться дважды - в рамках государственной экологической экспертизы и государственной экспертизы проектной документации, что является дополнительной гарантией учета всех требований в области охраны окружающей среды на Байкальской природной территории.

<27> См.: Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4220.

Несомненно, что далеко не все проблемы, которые надлежит решить правовым регулированием, проявляются на стадии законопроектных работ. Они могут вновь возникать в связи с изменением исходного состояния озера Байкал, причем как от перемены природных условий, так и в виде следствия осуществляемой хозяйственной и иной деятельности либо ранее причиненного экологического ущерба. В определенный период правовое и организационное регулирование перестает оперативно отвечать вызовам времени, что может со своей стороны снизить эффективность принимаемых мер охраны окружающей среды озера.

Ситуация с островом <28> (или уже архипелагом) Ярки в северной части Байкала - иллюстрация такого рода проблем. Государственный доклад Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2010 г. официально признает на берегах озера Байкал развитие абразионных процессов. Предметно остров Ярки упоминается в приложении 4 к Государственной программе Республики Бурятия "Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов" <29>, где отдельную строку (п. 2.1.21) занимает "Берегоукрепление и защита участков берега оз. Байкал (участок N 2: о. Ярки - местность Дагары в Северо-Байкальском районе) (в ред. Постановления Правительства Республики Бурятия от 26 февраля 2014 г. N 66).

<28> Традиционно в научной литературе Ярки именуются островом. См., напр.: Рогозин А.А. Береговая зона Байкала и Хубсугула: морфология, динамика и история развития. Новосибирск, 1993; Потемкина Т.Г., Ярославцев Н.А., Петров В.А. Современные потоки наносов у острова Ярки (Северный Байкал) // Успехи современного естествознания. 2008. N 8.
<29> См.: Постановление Правительства Республики Бурятия от 30 мая 2013 г. N 261 "О Государственной программе Республики Бурятия "Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов" // Бурятия. 2013. N 61.

Утрата бара-острова Ярки, превращение его в архипелаг из цепочки мелких островов <30> ведет к фактической утрате лагуны Ангарский сор и ее особого экологического значения для состояния озера Байкал, его водных биоресурсов. Изменяется и само озеро <31>. В результате "нарушится экологический режим этого региона" <32>.

<30> Еще в 1993 г. А.А. Рогозин констатировал стадию его активного отмирания. См.: Рогозин А.А. Указ. соч.
<31> Установлено, что "в настоящее время значительная часть песка, поставляемая волнами от устья Верхней Ангары, уходит в промоину протяженностью 2,3 км, благодаря чему наращивается ширина мелководья со стороны Ангарского сора". См.: Потемкина Т.Г., Ярославцев Н.А., Петров В.А. Указ. соч.
<32> Рогозин А.А. Указ. соч.

Филиалом ОАО "Научно-исследовательский институт транспортного строительства" (ОАО ЦНИИС) НИЦ "Морские берега" согласно договору N НИЦ-2005-07 от 20 октября 2005 г. в соответствии с заданием на проектирование, выданным ООО "МК-137" и согласованным с Министерством по природным ресурсам Республики Бурятия и с главой муниципального образования "Северо-Байкальский район", был разработан проект (ТЭО) "Берегоукрепление и защита участков берега оз. Байкал в Северобайкальском районе Республики Бурятия" (участок N 2 - архипелаг "остров Ярки" и местность "Дагары") (далее - проект). В проекте отмечена тенденция к размыву песчаной косы, образующей остров Ярки волнами озера Байкал, зафиксированы образовавшиеся протоки и промоины песчаной косы, в результате чего остров Ярки представляет собой в настоящее время фактически архипелаг, образованный одним большим, вытянутым по форме островом и расположенными цепью несколькими песчаными островами.

Выбор организационных средств, необходимых для своевременного решения проблемы, затрудняется опять-таки недостаточно четким правовым регулированием. Негативное воздействие вод, согласно п. 16 ст. 1 Водного кодекса Российской Федерации <33>, определяется как "затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты". Важно отметить, что в конце 2013 г. Водный кодекс Российской Федерации был дополнен ст. 67.1 "Предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий" <34>. В целях предотвращения негативного воздействия вод, в том числе разрушения берегов водных объектов, и ликвидации его последствий указанной статьей установлено требование о проведении специальных защитных мероприятий в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами. Соответствующие меры предписывается осуществлять собственнику водного объекта.

<33> См.: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
<34> См.: Федеральный закон от 21 октября 2013 г. N 282-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 43. Ст. 5452.

Осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в соответствии со ст. 24 Водного кодекса Российской Федерации отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений. Перечень таких водоемов установлен распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. N 2054-р <35>; озеро Байкал включено в этот Перечень под номером 71.

<35> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. N 2054-р "Об утверждении Перечня водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 2. Ст. 335.

К сожалению, в отличие от механизма финансирования мероприятий по охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных целиком на территориях субъектов Российской Федерации <36>, механизм обеспечения надлежащей охраны водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, к которым и отнесено озеро Байкал, не является столь же детально проработанным. Вместе с тем полагаем, что перечень полномочий и действий органов государственной власти относительно охраны водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, должен быть по меньшей мере никак не уже, чем перечень соответствующих полномочий, переданных субъектам Российской Федерации в отношении других водных объектов. Это означает, в частности, что водные объекты, находящиеся в федеральной собственности и расположенные на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, включая озеро Байкал, должны быть также защищены проведением необходимого комплекса мер.

<36> См., напр.: Приказ МПР России от 18 марта 2008 г. N 61 "Об утверждении примерного Перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации". Зарегистрирован в Минюсте России 9 апреля 2008 г. N 11499 // БНА ФОИВ. 2008. N 17; Приказ Минприроды России от 31 августа 2010 г. N 337 "Об утверждении Методических указаний по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов Российской Федерации". Зарегистрирован в Минюсте России 7 октября 2010 г. N 18648 // БНА ФОИВ. 2010. N 45.

Один из вариантов организационно-правового обоснования необходимых мероприятий по берегоукреплению острова Ярки может строиться на подходах, намеченных по реализации федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 гг.". В частности, предусматривается разработка региональных целевых программ в области охраны водных объектов <37>, конкурсный отбор которых связан с представлением документов среди прочих и в части мероприятий по строительству, реконструкции объектов инженерной защиты и берегоукрепительных сооружений.

<37> См. подробнее: Приказ Минприроды России от 27 июля 2012 г. N 219 "Об утверждении Порядка проведения конкурсного отбора региональных целевых программ в области использования и охраны водных объектов". Зарегистрирован в Минюсте России 28 августа 2012 г. N 25299) // Российская газета. 19.10.2012. N 242; форма соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование мероприятий региональных (муниципальных) целевых программ в области использования и охраны водных объектов в рамках реализации федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 гг." (приложение к Приказу Минприроды России от 20 мая 2013 г. N 173 "Об утверждении формы соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование мероприятий региональных (муниципальных) целевых программ в области использования и охраны водных объектов в рамках реализации федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 гг.". Зарегистрирован в Минюсте России 6 июня 2013 г. N 28696 // БНА ФОИВ. 2013. N 30).

Кроме того, в рассматриваемой ситуации уместно использовать возможности, предоставляемые субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям Водной стратегией Российской Федерации на период до 2020 г. <38>: предусмотрена целевая государственная поддержка строительства объектов собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для обеспечения инженерной защиты от негативного воздействия вод (дамб обвалования, систем дренажа, берегоукрепительных и иных сооружений) при отсутствии таких альтернативных экономически обоснованных вариантов, как переселение, вынос объектов, трансформация сельхозугодий и других. Условием софинансирования строительства указанных объектов является наличие принятых субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями согласованных планов и программ по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.

<38> См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. N 1235-р "Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г." // СЗ РФ. 2009. N 36. Ст. 4362.

Строительство и реконструкция капитальных берегозащитных и берегоукрепительных сооружений также может включаться в программы водохозяйственных и водоохранных мероприятий, мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод согласно порядку разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов (п. 3 Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов <39>).

<39> См.: Приказ МПР России от 4 июля 2007 г. N 169 "Об утверждении Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов". Зарегистрирован в Минюсте России 10 августа 2007 г. N 9979 // БНА ФОИВ. 2007. N 38.

В целом правовые меры по охране озера Байкал в районе острова Ярки, а также финансирование необходимых мероприятий возможно реализовать, применяя правовые подходы, намеченные как законодательством об охране озера Байкал, так и водным законодательством в части охраны водных объектов. Тем не менее нормы прямого действия, применимые к данной ситуации и проблеме, практически отсутствуют. Требования к защите от размыва острова Ярки следуют из требований более общего характера - об обеспечении особого режима охраны озера Байкал, в том числе как объекта из Списка всемирного природного наследия, об охране и защите водных объектов.

Таким образом, законодательство об охране озера Байкал нуждается в совершенствовании, оно призвано отвечать на вызовы времени, расширяющиеся планы экономического развития, ведения тех или иных видов хозяйственной или иной деятельности на Байкальской природной территории, равно как и на изменяющиеся природные условия, в том числе связанные с ранее допущенным экологическим ущербом. Предпочтительны в этом случае правила поведения, непосредственно предписываемые в законодательных актах (как это сделано относительно обязательности экологической экспертизы на Байкальской природной территории), позволяющие напрямую защищать окружающую среду уникального озера и его региона. Точность формулировок законов, тесная взаимосвязь законодательства о видах хозяйственной и иной деятельности с законодательством об охране окружающей среды, широта и полнота охвата правовым регулированием отношений по охране озера Байкал способствуют своевременному и единообразному решению экологических проблем, предотвращению вреда окружающей среде Байкальского региона, снижению экологических рисков.

Литература

  1. Игнатьева И.А. Актуальные правовые проблемы охраны озера Байкал // Эколого-правовое обеспечение устойчивого развития регионов России: Сборник материалов Международной научно-практической конференции (Москва, 19 марта 2015 г.). М.: Издательство МИИГАИК, 2015. С. 43 - 45.
  2. Игнатьева И.А. Правовые проблемы охраны озера Байкал в свете современных тенденций развития законодательства // Государство и право. 2008. N 11. С. 54 - 60.
  3. Игнатьева И.А. Правотворческие проблемы защиты байкальского омуля // Экологическое право. 2003. N 3. С. 19 - 27.
  4. Игнатьева И.А. Экологическое страхование: содержание и возможности правового регулирования // Государство и право. 2005. N 11. С. 52 - 61.
  5. Потемкина Т.Г., Ярославцев Н.А., Петров В.А. Современные потоки наносов у острова Ярки (Северный Байкал) // Успехи современного естествознания. 2008. N 8.
  6. Рогозин А.А. Береговая зона Байкала и Хубсугула: морфология, динамика и история развития. Новосибирск, 1993.