Мудрый Юрист

К вопросам о теоретических аспектах правового регулирования деятельности организации электросвязи

Кузнецова Оксана Александровна, аспирант кафедры гражданского права Московского гуманитарно-экономического института, ведущий юрисконсульт ОАО "Мобильные ТелеСистемы".

В статье проводится анализ российского законодательства, регулирующего деятельность организации электросвязи как субъекта предпринимательской деятельности. Обосновывается потребность в систематизации такого законодательства путем объединения правоотношений для целей их теоретического изучения в пять отдельных блоков.

Ключевые слова: телекоммуникации, инфокоммуникации, организация электросвязи, систематизация законодательства о связи.

Revisiting theoretical aspects of legal regulation of the telecommunication organization activities

O.A. Kuznetsova

Kuznetsova Oksana A., Post-graduate student of the Civil Law Department at the Moscow Institute of Humanities and Economy Leading Legal Adviser of Mobile TeleSystems OJSC.

In this article was carried out the analysis of the current legislation regulating activity of the organization of telecommunication as the subject of business activity. From the theoretical point of view now is necessary for systematization of such legislation and allocation for separate to the five blocks of legal relationship.

Key words: telecommunication, infocommunication, systematization of legal regulation.

Сложно представить себе существование и развитие человечества без обмена информацией, под которой понимаются сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления <1>.

<1> Закон РФ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (ст. 2) // Российская газета. 2006. N 165. 29 июля.

Передачу и прием информации на расстоянии принято называть телекоммуникациями, что в переводе с греческого означает "общение на расстоянии" <2>. Телекоммуникацией является передача и прием звука, знака, сигнала, письменного текста, изображения по проводной, кабельной, оптической, магнитной, радио- и другим электромагнитным системам <3>. Телекоммуникация - особая среда общения людей на расстоянии, не имеющая государственных границ. Тем не менее, как и любая сфера деятельности, требует правового регулирования.

<2> Роберт И.В. Современные информационные технологии в образовании: дидактические проблемы; перспективы использования. М.: Школа-Пресс, 1994. С. 191 - 192.
<3> Модельный закон о телекоммуникациях (принят в г. Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 г. Постановлением 22-14 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2004. N 33. С. 214 - 224.

По данным исследований Всемирного экономического форума (2013 г.), направленных на вычисление "индекса сетевой готовности", которые отражают экономические, законодательные и социальные факторы эффективности от использования современных телекоммуникаций, Российская Федерация по уровню благоприятности политических и законодательных факторов для развития телекоммуникаций находится лишь на 107 месте из 144 заявленных, а по уровню готовности к возможности использовать самые последние современные технологии - на 129 месте из 144, при этом в лидерах указаны такие страны как Финляндия, Сингапур, Швеция, Норвегия, Швейцария <4>. Полученные данные говорят о том, что в России назрела необходимость в изменении подхода к регулированию правовых отношений в области телекоммуникаций.

<4> The Global Information Technology Report 2013. World Economic Forum. P. 11 - 15, 261. URL: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GITR_Report_2013.pdf.

Несмотря на то что научные разработки в сфере телекоммуникаций осуществляются на протяжении нескольких веков, правовую регламентацию деятельности в сфере оказания услуг связи на уровне закона российское законодательство обрело лишь в 1995 г., когда был принят первый специальный закон в этой области - Закон от 16 февраля 1995 г. N 15-ФЗ "О связи". В 2003 г. на смену указанному Закону пришел новый специальный закон - Закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи", вступивший в силу с 1 января 2004 г. и действующий до сих пор.

Современное законодательство, исходя из технологий передачи информации на расстояние с применением электромагнитной системы или с помощью почтовых услуг, рассматривает услуги связи в двух плоскостях. Так, в соответствии с п. 32 ст. 2 Закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон "О связи") услуги связи - это деятельность по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений. Настоящая статья посвящена рассмотрению отношений в области электросвязи, т.е. в области передачи информации по сетям электросвязи. Электросвязь представляет собой любые излучения, передачу или прием знаков, сигналов, голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков или сообщений любого рода по радиосистеме, проводной, оптической и другим электромагнитным системам (п. 35 ст. 2 Закона "О связи").

Нормативно-правовые акты, регулирующие правоотношения в области предпринимательской деятельности организации электросвязи, достаточно разрознены и нуждаются в переосмыслении: от формулирования основных принципов оказания услуг электросвязи до юридической техники изложения. При всем многообразии деятельности организации электросвязи и огромном пласте правоотношений, в которые надо вступить организации электросвязи для целей оказания услуг конечным пользователям, на текущий момент данная деятельность регулируется только одним основным специальным нормативно-правовым актом уровня федерального закона, которым является Закон "О связи", что для правового регулирования отрасли телекоммуникаций является недостаточным. "Законодательство должно быть прямого действия - как можно меньше подзаконных актов, в большинстве своем недоступных при их разработке для тех, кто ими будет руководствоваться и их исполнять" <5>, - подчеркивалось академиком МАС В.П. Артемьевым на круглом столе "Приоритетные направления совершенствования законодательства в сфере инфокоммуникаций и связи", состоявшемся 19 марта 2008 г. в Торгово-промышленной палате под председательством вице-президента В.Б. Исакова.

<5> Артемьев В.П. Актуальные вопросы совершенствования законодательства в сфере инфокоммуникаций и связи // Электросвязь. 2008. N 4.

Оказание отдельных видов услуг электросвязи, исходя только из их технологий и видов оказываемых услуг, регулируется Постановлениями Правительства, утверждающими правила оказания услуг в той или иной сфере оказания услуг связи (Правила оказания услуг телефонной связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 9 декабря 2014 г. N 1342, Правила оказания телематических услуг связи от 10 июля 2007 г. N 575, Правила оказания услуг связи по передаче данных от 23 января 2006 г. N 32, Правила оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания от 22 декабря 2006 г. N 785). При этом данные правила привязаны к технологиям оказания услуг (местная телефонная связь, подвижная связь, передача данных и т.д.) и не учитывают возможность конвергентного оказания услуг при использовании одновременно одной организацией электросвязи сразу нескольких технологий. Такая разграниченность приводит к тому, что при наличии возможностей оказания сразу нескольких видов услуг связи одна организация электросвязи вынуждена исполнять требования разных подзаконных нормативно-правовых актов и иногда отказываться от возможности конвергенции бизнеса. Так, организация электросвязи, оказывающая услуги связи для целей кабельного вещания по технологии IP (через сети передачи данных) и телематические услуги связи (Интернет и т.д.), помимо Правил оказания услуг связи для целей радио- и телевизионного вещания, должна руководствоваться Правилами оказания телематических услуг связи, получив разные лицензии, при этом данные Правила требуют на каждый вид оказания услуг электросвязи заключения с потребителем услуг своего договора, предъявляют определенные требования к содержанию договора, к порядку оплаты услуг электросвязи, к порядку выставления и оплаты счетов и т.д., и данные условия не всегда являются идентичными, что является неоправданным для организации электросвязи и неудобным для потребителя услуг связи.

Таким образом, современные технологии и современный спрос на услуги электросвязи уже давно диктуют свои условия: правовое регулирование услуг не должно исходить из разных технологий их оказания. "Законодательная регламентация в отрасли осуществляется, исходя в первую очередь из технических особенностей предоставления услуг связи, тогда как в самой отрасли происходят процессы, требующие более обобщенного и универсализированного подхода к правовому регулированию: ранее раздельные и технически отличные друг от друга рынки фиксированной, мобильной связи и доступа в Интернет сливаются, по сути, в единый рынок передачи данных и именно в качестве единого рынка рассматриваются как потребителями, так и производителями услуг" <6>.

<6> Ибрагимов Р.С. Телеком-отрасль нуждается в кодексе // Современные телекоммуникации. 2009. N 27. URL: http://www.telecomru.ru/article/?id=5499.

В части присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика на текущий момент организации электросвязи руководствуются такими нормативно-правовыми актами, как Постановление Правительства РФ от 28 марта 2005 г. N 161 "Об утверждении Правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия", Приказ Мининформсвязи от 8 августа 2005 г. N 97 "Об утверждении Требований к построению телефонной сети общего пользования", Приказ Мининформсвязи от 8 августа 2005 г. N 98 "Об утверждении Требований к порядку пропуска трафика в телефонной сети связи общего пользования", и множество других подзаконных нормативно-правовых, в том числе ведомственных актов, разрабатываемых на уровне одного департамента внутри ведомства, не рассматривающих другие аспекты деятельности организации электросвязи и не учитывающих специфику и потенциал в части обеспечения оказания услуг электросвязи организациями электросвязи. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ "Об утверждении Правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия" телефонные сети связи могут быть присоединены к сетям передачи данных, но в соответствии с Приказом Мининформсвязи (от 8 августа 2005 г. N 98) о пропуске трафика при оказании услуг телефонной связи, пропуск телефонного трафика по сетям передачи данных не предусмотрен.

Правовая регламентация лицензирования деятельности организации электросвязи осуществляется Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи", Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87 "Перечень наименования услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи". С учетом вышеизложенного в части конвергенции услуг электросвязи за счет технического прогресса вряд ли является оправданным необходимость для организации электросвязи в целях оказания разных видов услуг электросвязи получать несколько (до 19 видов) лицензий. Поэтому в части лицензирования услуг электросвязи уже также назрела необходимость в том, чтобы либо перейти на саморегулирование в этой части, либо рассмотреть вопрос об унификации требований для получения таких лицензий.

Надо отметить, что в деятельности по обеспечению возможности потребителям получать услуги электросвязи, организации электросвязи необходимо также руководствоваться нормативно-правовыми актами, не являющимися непосредственно отраслевыми, надзор за исполнением которых осуществляется не специализированными надзорными органами в отрасли "Связь", не воспринимающими организацию электросвязи как специального субъекта предпринимательского права со своей спецификой и своей сферой деятельности. "Отсутствие в отраслевом законодательном акте положений, учитывающих различные аспекты деятельности операторов связи как полноценных участников правовых и экономических отношений в различных секторах экономики, приводит к тому, что ряд межотраслевых регуляторов, а также арбитражных судов воспринимают инфокоммуникации не системно, а корпускулярно, в отрыве от специфики отрасли" <7>.

<7> Ибрагимов Р.С. Новое в регулировании инфокоммуникационной отрасли // Документальная электросвязь. 2010. N 20.

Так, в части защиты конкуренции необходимо руководствоваться Законом от 26 июля 2006 г. N 135 "О защите конкуренции", Законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях", при этом в специализированном отраслевом законодательстве на организацию электросвязи накладываются понятия "оператора, занимающего существенное положение в сети электросвязи", что не совпадает с понятием антимонопольного законодательства "лица, занимающего доминирующее положение" и накладывает на оператора электросвязи двойные ограничения.

В своей деятельности организация электросвязи также руководствуется положениями Законов от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе", от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", при этом надзорными органами за осуществлением деятельности, регулируемой указанными законами, являются Росфинмониторинг, Центральный банк, налоговые органы, предъявляющие свои требования и использующие свои предметы и методы правового регулирования.

Учеными в сфере юриспруденции уже неоднократно отмечалось, что законодательство в области регулирования правоотношений в сфере телекоммуникаций требует теоретического осмысления с целью его совершенствования. Еще ученый-правовед Юшкевич А.В. указывала на следующее: "Как мы видим, ввиду отсутствия единого теоретического обоснования, единой логически связанной структуры, разрозненности норм законодательство, регулирующее деятельность в области оказания услуг связи, нуждается в совершенствовании и систематизации" <8>.

<8> Юшкевич А.В. Гражданско-правовое регулирование деятельности по оказанию услуг связи: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 - "Гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право". Екатеринбург, 2008. С. 7 - 8.

Теория предпринимательского права подробно изучает институты, посвященные правовому регулированию деятельности отдельных субъектов предпринимательского права, в том числе правовое регулирование аудиторской деятельности, рынка ценных бумаг, инвестиционной деятельности, инновационной деятельности, рекламной деятельности и ряда других. При этом в предпринимательском праве с точки зрения отрасли права, науки и учебной дисциплины не уделяется должного внимания изучению института правового регулирования предпринимательской деятельности организации электросвязи. Между тем изучение теории указанного института позволит выяснить механизм функционирования данного института и найти способы улучшения его правовой регламентации.

На основании вышеизложенного, с точки зрения теоретического осмысления института предпринимательской деятельности организации электросвязи, а также с точки зрения теоретического осмысления гражданско-правовых отношений между организацией электросвязи и потребителями услуг электросвязи необходимо выделить для отдельного изучения следующие виды отношений, возникающие в процессе деятельности организации электросвязи:

Организационные отношения, не имеющие целью извлечения прибыли (создание, реорганизация, ликвидация организации электросвязи; требования к наличию (либо отсутствию) лицензирования; требования к наличию (отсутствию) необходимой инфраструктуры и сетей связи и прочие организационные отношения).

Отношения, возникающие в процессе регулирования деятельности организации электросвязи (основные положения (принципы) деятельности организации электросвязи, которые необходимо выработать отдельно и зафиксировать в нормативно-правовых актах; порядок и условия лицензирования при необходимости такого лицензирования, порядок и условия строительства и эксплуатации сетей связи; порядок взаимодействия с государственными (надзорными) органами, при этом необходимо отдельно прописать предмет и метод, которые вправе применять надзорные органы по отношению именно к специфическому субъекту - организации электросвязи, и т.д.).

Отношения между равноправными субъектами предпринимательской деятельности, одним из которых является организация электросвязи, в ходе осуществления такой предпринимательской деятельности на основе гражданско-правовых сделок (взаимоотношения с другими организациями электросвязи, с другими специальными субъектами (вещатели, контент-провайдеры, агенты по приему платежей, собственники земельных участков, зданий, сооружений для размещения оборудования электросвязи и строительства сетей связи и т.д.)), т.е. отношения между организацией электросвязи как субъектом предпринимательской деятельности, с другими субъектами предпринимательской деятельности. В указанной части автором предлагается в отдельный блок выделить так называемые предпринимательские договоры с участием организации электросвязи.

Отношения, возникающие во внутрихозяйственной деятельности организации электросвязи (структура организации электросвязи, взаимодействие между отдельными структурами организации электросвязи, общие принципы оптимального построения структуры организации электросвязи с точки зрения необходимости системного подхода в деятельности организации электросвязи и пр.).

В отдельный блок в части изучения теорией гражданского права предлагается выделить гражданско-правовые отношения, возникающие между организацией электросвязи и потребителями услуг электросвязи, для чего рассмотреть вопрос о возможности включения в действующую главу Гражданского кодекса "Возмездное оказание услуг" отдельного параграфа, нормы права которого будут регулировать отношения по заключению, исполнению и прекращению договоров об оказании услуг связи с конечными потребителями таких услуг, независимо от видов оказываемых услуг электросвязи и технологий их оказания.

Предлагаемые автором статьи теоретические выкладки института правовой регламентации деятельности организации электросвязи позволяют систематизировать все знания об указанном институте и выстроить систему законодательного регулирования указанных правоотношений, обеспечить структурно-системный подход в понимании правового регулирования указанного института, что уже в свою очередь создаст предпосылки для совершенствования законодательства и правоприменительной практики.

Литература

  1. Модельный закон о телекоммуникациях (принят в г. Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 г. Постановлением 22 - 14 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ).
  2. Артемьев В.П. Актуальные вопросы совершенствования законодательства в сфере инфокоммуникаций и связи // Электросвязь. 2008. N 4.
  3. Закон РФ от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (ст. 2) // Российская газета. 2006. N 165. 29 июля.
  4. Ибрагимов Р.С. Новое в регулировании инфокоммуникационной отрасли // Документальная электросвязь. 2010. N 20.
  5. Ибрагимов Р.С. Телеком-отрасль нуждается в кодексе // Современные телекоммуникации. 2009. N 27. URL: http://www.telecomru.ru/article/?id=5499.
  6. Роберт И.В. Современные информационные технологии в образовании: дидактические проблемы; перспективы использования. М.: Школа-Пресс, 1994. С. 191 - 192.
  7. Юшкевич А.В. Гражданско-правовое регулирование деятельности по оказанию услуг связи: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 - "Гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право". Екатеринбург, 2008. С. 7 - 8.
  8. The Global Information Technology Report 2013. World Economic Forum. P. 11 - 15, 261. URL: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GITR_Report_2013.pdf.