Мудрый Юрист

О проблемах правового обеспечения продовольственной безопасности в Российской Федерации

Елисеев Вячеслав Сергеевич, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, доцент.

В работе обосновывается связь продовольственной безопасности с продовольственной независимостью, в свете чего рассматриваются проблемы правового обеспечения продовольственной безопасности России. Автор выделяет два негативных фактора, искажающих агропродовольственный рынок: агропродовольственную монополию и зарубежную продовольственную экспансию продовольствия, на которые необходимо усилить воздействие охранительного законодательства. Обосновывается необходимость императивного вмешательства в процессы рыночного саморегулирования на рынке продовольствия, в том числе с учетом белорусского опыта создания фирменных магазинов.

Ключевые слова: национальная безопасность, продовольственная безопасность, продовольственная независимость, правовое обеспечение продовольственной безопасности, сельскохозяйственные рынки, российские товаропроизводители, агропродовольственная монополия, зарубежная экспансия сельскохозяйственной продукции.

On problems of the legal groundwork of food security in the Russian Federation

V.S. Yeliseev

Yeliseev Vyacheslav S., Doctor of Legal Sciences, Assistant Professor, Professor of the Ecological and Natural Resources Law Department at O.E. Kutafin Moscow State Law University (MSLA).

The author proves the relationships offood security with food independencies, which are considered in the light of the legal problems offood security in Russia. The author identifies two negative factors that distort the agro-food market: agro-food monopoly and foreign food expansion, and the need to strengthen the impact of protective legislation on them. The article proves the necessity of an imperative intervention into self-regulation of the food market, taking into account the Belarusian experience of creating branded stores.

Key words: national security, food security, food independency, legal provision of food security, agricultural markets, Russian producers, agro-food monopoly, foreign expansion of agricultural production.

Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года национальная безопасность рассматривается как "состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства" <1>.

<1> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

В свою очередь важнейшей составляющей национальной безопасности выступает продовольственная безопасность, роль которой особенно возросла в свете определенных политических событий, вследствие чего появилась Доктрина продовольственной безопасности <2>.

<2> Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 5. Ст. 502.

Необходимо отметить, что проблема продовольственной безопасности лежит, прежде всего, в области экономических наук. Соответственно, данной проблеме уделено достаточно пристальное внимание в работах экономистов <3>, среди которых следует отметить, прежде всего, доклад "Продовольственная безопасность в России: мониторинг, тенденции и угрозы", подготовленный учеными Центра агропродовольственной политики Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации <4>.

<3> О продовольственной безопасности России: доклад группы экспертов Изборского клуба под руководством академика РАН С.Ю. Глазьева. URL: http://www.dynacon.ru/content/articles/1725/ (дата обращения: 30.10.2014); Федоров Н.В. О состоянии продовольственной безопасности России в 2013 году и прогнозе на 2014 год: выступление на заседании Правительства РФ 27 марта 2014 г. URL: http://government.ru/news/11312 (дата обращения: 30.10.2014).
<4> Шагайда Н.И., Узун В.Я. Продовольственная безопасность в России: мониторинг, тенденции и угрозы. URL: http://www.ranepa.ru/about-the-academy/consulting-services/scientific-reports.html (дата обращения: 30.10.2014).

Вместе с тем задачи государства по обеспечению продовольственной безопасности в значительной степени нуждаются в правовом обеспечении, для чего в первую очередь необходимо обратиться к пониманию термина "продовольственная безопасность". Такая попытка предпринималась рядом ученых-юристов, в том числе Н.С. Нижником <5>, Е.А. Олейниковым <6>, Н.О. Ведышевой <7>, И.П. Лупашко-Стальским <8>, Ю.А. Валетовой <9>, Н.С. Посунько <10> и др.

<5> Нижник Н.С. Национальная безопасность: концептуальные основания и феноменологическая характеристика. СПб., 1991. С. 131.
<6> Олейников Е.А. Экономическая и национальная безопасность. М., 2005. С. 156.
<7> Ведышева Н.О. Правовые проблемы обеспечения продовольственной безопасности РФ // Пробелы в российском законодательстве. 2008. N 1. С. 174 - 175.
<8> Лупашко-Стальский И.П. Роль международных сельскохозяйственных организаций в обеспечении продовольственной безопасности в странах мира // Информационный бюллетень Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. 2002. N 11.
<9> Валетова Ю.А. Международно-правовое обеспечение продовольственной безопасности: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10; МГЮА им. О.Е. Кутафина. М., 2013. 223 с. С. 45.
<10> Посунько Н.С. Агропромышленная интеграция как фактор управления национальной продовольственной безопасности: Сборник докладов Международной конференции "Продовольственная безопасность России". М., 2002.

Из всех определений, которые касаются продовольственной безопасности, с нашей точки зрения, наиболее удачным является определение, предложенное А.В. Малхасяном: "Продовольственная безопасность - состояние защищенности личности и государства от внешних и внутренних продовольственных угроз за счет обеспечения внутренних потребностей государства гарантированным производством сельскохозяйственной продукции сельскохозяйственными товаропроизводителями, при котором обеспечивается физический, экономический и социальный доступ к качественным и безопасным пищевым продуктам каждого человека для активного и здорового образа жизни" <11>, - данная дефиниция наиболее полно закрепляет необходимые признаки данного экономического явления и учитывает особенность российского подхода.

<11> Малхасян А.В. Аграрно-правовые проблемы обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06; МГЮА имени О.Е. Кутафина. М., 2014. 22 с. С. 10.

Для понимания проблем необходимо обратить внимание на разницу российского и международного подхода к определению продовольственной безопасности: если ФАО (организация при ООН, непосредственно отвечающая за сельское хозяйство) рассматривает "продовольственную безопасность" как "бесперебойное наличие достаточных мировых запасов, жизненно важных продуктов питания для поддержания устойчивого роста потребления продовольствия и погашения колебаний объемов производства и цен" <12>, то Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации при аналогичном подходе учитывает еще один важнейший признак - "продовольственную независимость Российской Федерации", что значительно видоизменяет существо категории и ставит перед правом, впрочем, как и перед экономикой, задачи, которые страной не решались со времен существования СССР.

<12> Отчет Всемирной конференции по вопросам продовольствия, состоявшейся в Риме 5 - 16 ноября 1974 г. Нью-Йорк. URL: http://www.fao.org/about/ru/ (дата обращения: 30.05.2014).

Главными формирующими звеньями продовольственной безопасности выступают потребители сельскохозяйственной продукции (читай: "российское общество") и российские сельскохозяйственные товаропроизводители, которые должны находиться между собой в балансе через сельскохозяйственный рынок. Казалось бы, какие проблемы: российский товаропроизводитель производит сельскохозяйственную продукцию и реализует через рынок, в том числе для создания стратегических резервов, а потребность государства и общества в сельскохозяйственной продукции формирует объемы (фактически речь идет о классическом рынке, в котором спрос порождает предложение) - для правового обеспечения данных отношений достаточно Гражданского кодекса РФ. Но этого для решения проблемы продовольственной безопасности этого недостаточно.

           ---------------------¬       ------------------¬
¦ Рынок ¦ --- ¦Продовольственные¦
¦сельскохозяйственной¦ L-¬/ ¦ склады ¦
¦ продукции ¦ L------------------
L---------------------
/ -¬
¦¦ ¦¦
L- /
--------------------¬ ----------------¬
¦ С/х ¦ ¦Потребители с/х¦
¦товаропроизводители¦ ¦ продукции ¦
L-------------------- L----------------

Схема 1. Схематично укажем блоки продовольственной безопасности, подлежащие правовому обеспечению

В первую очередь продовольственная безопасность предполагает обеспеченность продуктами питания за счет российских товаропроизводителей, а она пока не решена: в частности, не достигнуты установленные Доктриной пороговые значения по мясу и мясопродуктам (77,5%, что на 7,5 процентных пункта ниже порогового значения), по молоку и молокопродуктам (76,6%, что на 13,4 процентных пункта ниже порогового значения), по рыбной продукции (78,2%, что на 1,8 процентных пункта ниже порогового значения) и по соли пищевой (58,9%, что на 26,1 процентных пункта ниже порогового значения) <13>.

<13> Доклад "О мониторинге и состоянии продовольственной безопасности в 2013 году и прогнозе на 2014 год". URL: http://government.ru/quotes/11326 (дата обращения: 30.10.2014).

С позиции обеспеченности А.В. Малхасяном предложено выделить "сверхобеспеченную" и "обеспеченную продовольственную безопасность", когда принимается во внимание только производство российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также "дополнительно обеспеченную продовольственную безопасность", когда принимается во внимание также производство сельскохозяйственных товаропроизводителей государств - членов Евразийского экономического союза <14>, что имеет прямой смысл в рамках процессов интеграции вокруг России.

<14> Малхасян А.В. Указ. соч. С. 10 - 11.

Но даже если обеспечить необходимое количество продуктов питания, а с учетом того, что сельское хозяйство имеет погодные риски, требуется определенное превышение минимального количества, то для удержания сельскохозяйственного производства необходима гарантированная реализация данной продукции, производимая российскими аграриями.

И вот здесь возникает две угрозы, которые разрушают возникшую идиллию: во-первых, агропродовольственная монополия, во-вторых, продуктовая экспансия (схема 2).

       -------------------------------¬
¦ Агропродовольственная ¦
¦ монополия ¦
¦ ---------------------¬ ¦ ------------------¬
¦ ¦ Рынок ¦ -+- ¦Продовольственные¦
-------+-- ¦сельскохозяйственной¦ L+¬/ ¦ склады ¦
¦ Прод. ¦ продукции ¦ ¦ L------------------
¦экспансия / L--------------------- ¦
L------T-¬/ / -¬ ¦
L-----------++-----------++-----
L- /
--------------------¬ ----------------¬
¦ С/х ¦ ¦Потребители с/х¦
¦товаропроизводители¦ ¦ продукции ¦
L-------------------- L----------------

Схема 2

Агропродовольственная монополия выступает основной угрозой российского сельского хозяйства - она возникла в силу избранной в 90-е годы в России модели приватизации сельского хозяйства, поскольку перерабатывающие мощности во времена СССР строились из расчетов производственных возможностей субъектов сельского хозяйства в каждом районе, что для плановой экономики проблем не вызывало, равно как это обстоятельство не вызывает проблем в соседней Республике Беларусь, где крупные перерабатывающие центры принадлежат государству. Но с момента перехода в частные руки, как это имеет место в Российской Федерации, перерабатывающие организации стали локальными монополистами, а в дальнейшем на их основе были созданы агропродовольственные корпорации, которые полностью захватили агропродовольственные рынки, в частности, московские, устанавливая цены, угнетающие сельскохозяйственное производство и нарушая естественный закон спроса и предложения.

Справедливости ради необходимо сказать, что при отсутствии внешних потоков продовольствия агропродовольственные корпорации не были бы заинтересованы в уничтожении российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, поскольку именно за счет них они существуют, это обстоятельство в настоящее время влияет на подъем сельскохозяйственного производства в России.

Но картина меняется в худшую сторону под влиянием продовольственной экспансии сельскохозяйственной продукции из-за рубежа, на которые, как на более дешевое зарубежное сырье, перестраиваются агропродовольственные корпорации, тем самым уничтожая российского сельскохозяйственного товаропроизводителя.

С этих позиций ограничения на ввоз западной сельскохозяйственной продукции являются временным фактором подъема российского сельского хозяйства и обеспечения продовольственной безопасности, поскольку, во-первых, данные потоки постепенно меняются на продовольствие, поступающее из стран БРИКС, во-вторых, со временем указанные меры будут отменены и снова потоки продовольствия хлынут из стран Западной Европы, в-третьих, указанные меры полностью противоречат правилам ВТО, членом которой является Россия, что чревато судебными спорами и огромными потерями для Российского государства. При этом, как показала история приватизационных процессов в России (2001 - 2005 гг.), для того чтобы уничтожить развитое сельское хозяйство, достаточно всего 3 - 4 года экспансий продовольствия, и российский сельскохозяйственный товаропроизводитель не выдержит конкуренции по объективным экономическим причинам.

Проблема усугубляется "подконтрольностью значительной части крупнейших производителей сельхозпродукции и продовольствия иностранным юридическим лицам. Так, в 5 из 10 крупнейших производителей сельхозпродукции в число собственников прямо или через ряд юридических лиц входят компании, зарегистрированные за рубежом (пакеты акций от 36 до 99%). В 5 крупнейших производителях сахара (общий объем производства - более 60% от производства в стране) контрольными пакетами владеют компании, зарегистрированные за рубежом" <15>.

<15> Шагайда Н.И., Узун В.Я. Продовольственная безопасность в России: мониторинг, тенденции и угрозы. URL: http://www.ranepa.ru/about-the-academy/consulting-services/scientific-reports.html (дата обращения: 30.10.2014).

Как результат "кооперации" агропродовольственной монополии и внешней продовольственной экспансии сложилось три схемы деятельности агропродовольственных рынков в российских магазинах.

Во-первых, в московских супермаркетах сложилась система проходных плат за доступ к прилавкам: для продажи помидоров, выращиваемых в России, - 300 тысяч евро, колбас - от 200 до 300 тысяч долларов, фруктов - 300 тысяч евро и т.п. <16>. И это притом, что магазины не гарантируют реализацию продукции, а только допускают на свои прилавки отечественных аграриев. Очевидно, что такие цены недоступны российским сельскохозяйственным товаропроизводителям, в результате чего их продукция полностью вытеснена зарубежными потоками продовольствия.

<16> Данные цифры официально не публикуются, в силу чего не указываются супермаркеты, устанавливающие проходные платы. Информация была предоставлена автору статьи в 2010 году студентами-заочниками МГЮА, непосредственно работающими в данной сфере, в ходе проведения семинарских занятий по курсу "Аграрное право".

Во-вторых, существует демпинг со стороны иностранных производителей сельскохозяйственной продукции, закупается исключительно импортная продукция, и она продается в первое время на грани себестоимости российского производства, что приводит к разорению российского товаропроизводителя, а впоследствии расчищается поле для бесконкурентной торговли.

В-третьих, иностранные владельцы крупных сетевых магазинов, отстаивающие антироссийские "национальные" интересы, в частности, турецкие, закупают соответствующую продукцию <17>.

<17> Момент истины. URL: http://www.moment-istini.ru/program_archiv/archive2013/?vid=408 (дата обращения: 15.04.2015).

Очевидно, что подобные "рыночные саморегуляторы" не способствуют подъему сельскохозяйственного производства и нуждаются в императивном вмешательстве с целью: во-первых, прямого доступа субъектов сельского хозяйства к розничным и оптовым рынкам, во-вторых, исключения (минимизации) количества посредников.

В Российской Федерации пытались создать прямой доступ на "сельскохозяйственные рынки" (в узком понимании данного термина), но отсутствие необходимой кооперации привело к тому, что они вследствие естественных процессов развития монополизма из рыночной среды стали недоступны для сельскохозяйственных товаропроизводителей, прежде всего, мелкого и среднего уровня. Они дают результат только в случаях прямой опеки со стороны государственных или муниципальных органов, что бывает нечасто. Необходима система соответствующей опеки, законодательно закрепленной и прозрачной для государства и самих субъектов сельского хозяйства.

При этом возникает проблема низкой эффективности государственного регулирования данных отношений из-за коррупционного фактора, который возникает там, где чиновнику предоставляется рыночное усмотрение. Так, например, в г. Коврове существует два муниципальных сельскохозяйственных рынка: одним управляет сельскохозяйственный кооператив "Фермер", а вторым - муниципальное предприятие. Если кооператив за три года (с 2011 по 2013 г.) принес в казну города 77 млн. рублей, то унитарное предприятие - всего 19 тысяч рублей (за три года, из которых за последние два года доход отсутствует) <18>, хотя общий оборот сельскохозяйственной продукции сопоставим.

<18> Там же.

В этом смысле полезен опыт фирменных магазинов (фирменных секций, торговых домов и иных механизмов представительства субъектов сельского хозяйства) в Республике Беларусь <19>, которые, играют все большую роль в продвижении белорусской продукции на рынке - товаропроводящая сеть, включающая сейчас несколько десятков прямых поставщиков <20>.

<19> Положение о фирменном магазине предприятия (объединения), утв. Приказом Минторга Республики Беларусь 27 октября 1998 г. N 138 // Нац. реестр правовых актов Республики Беларусь. 1998. N 19. 8/1419.
<20> Белорусские аграрии увеличивают поставки животноводческой продукции на российский рынок. URL: http://www.meat.su/?news/industry/details/941 (дата обращения: 30.10.2014).

Но если пустить фирменные магазины (при их внедрении в аграрную действительность России) в свободное рыночное плавание, то ценности от них будет не больше, чем от сельскохозяйственных рынков, поскольку главное звено эффективности именно в императивности схемы реализации продукции, позволяющей избежать препятствий агропродовольственных монополий при выходе сельскохозяйственного товаропроизводителя на рынок и спекулятивных накруток.

Выход из сложившейся ситуации кроется в создании обособленных массивов аграрного законодательства, во-первых, обслуживающего рынки прямого доступа российской аграрной продукции к российскому потребителю, во-вторых, обеспечивающих прямые поставки сельскохозяйственной продукции, производимой российскими сельскохозяйственными товаропроизводителями, организациям государственного сектора экономики (Минобороны, МВД, УИН, МЧС и т.п.) либо за счет государственных субсидий (организации детского, школьного и вузовского питания, больницы Минздрава и т.д.), наконец, в-третьих, общая система реализации сельскохозяйственной продукции, для которой свойственны те пороки, о которых указано выше. Причем первые две позиции нуждаются в значительном усилении императивного законодательства и нуждаются в создании правовых механизмов учета сельскохозяйственных товаропроизводителей, определения объема производства сельскохозяйственной продукции, механизмов распределения сельскохозяйственных товаропроизводителей по линейкам сбыта (фирменные магазины, фирменные секции, фирменные ларьки) в населенных пунктах, а также по организациям государственного сектора экономики, исходя из объемов, необходимых для обеспечения продовольственной безопасности России.

Литература

  1. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
  2. Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 5. Ст. 502.
  3. Белорусские аграрии увеличивают поставки животноводческой продукции на российский рынок. URL: http://www.meat.su/?news/industry/details/941 (дата обращения: 30.10.2014).
  4. Валетова Ю.А. Международно-правовое обеспечение продовольственной безопасности: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10; МГЮА им. О.Е. Кутафина. М., 2013. 223 с.
  5. Ведышева Н.О. Правовые проблемы обеспечения продовольственной безопасности РФ // Пробелы в российском законодательстве. 2008. N 1. С. 174 - 175.
  6. Доклад "О мониторинге и состоянии продовольственной безопасности в 2013 году и прогнозе на 2014 год". URL: http://govemment.ru/quotes/11326 (дата обращения: 30.10.2014).
  7. Лупашко-Стальский И.П. Роль международных сельскохозяйственных организаций в обеспечении продовольственной безопасности в странах мира // Информационный бюллетень Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. 2002. N 11.
  8. Малхасян А.В. Аграрно-правовые проблемы обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06; МГЮА им. О.Е. Кутафина. М., 2014. 22 с.
  9. Нижник Н.С. Национальная безопасность: концептуальные основания и феноменологическая характеристика. СПб., 1991.
  10. Олейников Е.А. Экономическая и национальная безопасность. М., 2005.
  11. О продовольственной безопасности России: доклад группы экспертов Изборского клуба под руководством академика РАН С.Ю. Глазьева. URL: http://www.dynacon.ru/content/articles/1725/ (дата обращения: 30.10.2014).
  12. Отчет Всемирной конференции по вопросам продовольствия, состоявшейся в Риме 5 - 16 ноября 1974 г. Нью-Йорк. URL: http://www.fao.org/about/ru/ (дата обращения: 30.05.2014).
  13. Посунько Н.С. Агропромышленная интеграция как фактор управления национальной продовольственной безопасностью: Сборник докладов Международной конференции "Продовольственная безопасность России". М., 2002.
  14. Положение о фирменном магазине предприятия (объединения), утв. Приказом Минторга Республики Беларусь 27 октября 1998 г. N 138 // Нац. реестр правовых актов Республики Беларусь. 1998. N 19. 8/1419.
  15. Федоров Н.В. О состоянии продовольственной безопасности России в 2013 году и прогнозе на 2014 год: выступление на заседании Правительства РФ 27 марта 2014 г. URL: http://government.ru/news/11312 (дата обращения: 30.10.2014).
  16. Шагайда Н.И., Узун В.Я. Продовольственная безопасность в России: мониторинг, тенденции и угрозы. URL: http://www.ranepa.ru/about-the-academy/consulting-services/scientific-reports.html (дата обращения: 30.10.2014).