Мудрый Юрист

Формирование органов публичной власти: вопросы, связанные со знанием государственных языков республик в составе Российской Федерации

Курбанова Загидат Мухтаровна, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова.

Статья посвящена проблемам языковых требований при формировании органов государственной власти республик как субъектов Российской Федерации. Конституция РФ допускает введение государственных языков республик наряду с русским языком. Вопросы, возникающие в связи с реализацией данного положения, являются предметом данной статьи.

Ключевые слова: государственный язык, субъект Российской Федерации, республика, национальные отношения, языковой ценз.

Formation of public authorities: Issues connected to knowledge of official languages of member republics of the Russian Federation

Z.M. Kurbanova

Kurbanova Zagidat M., Post-graduate student of the Constitutional and Municipal Law Department at the Faculty of Law of M.V. Lomonosov Moscow State University (MSU).

The article is devoted to problems of language requirements during formation of governmental authorities of republics as constituent entities of the Russian Federation. The Constitution of the Russian Federation supposes using official languages of the republics alongside with the Russian language. The issues arising in connection with implementation of this provision are a subject of the article.

Key words: Official language, constituent entity of the Russian Federation, republic, national relations, language qualification.

Проблемы национального и языкового характера всегда были предметом внимания в России, что обусловлено многонациональным составом ее населения. Маловероятно разработать и ввести в действие "идеальную" модель национальных отношений, полностью отвечающую потребностям того или иного общества. Реальнее предложить государству разумные меры в сфере национальной и языковой политики, которые сгладят и значительно уменьшат коэффициент недовольства среди населения, но актуальны эти меры будут сравнительно недолго, так как национальные отношения - это динамично развивающаяся материя, подверженная процессам глобализации и интеграции больше, чем какая-либо другая.

Целесообразность введения языкового ценза при формировании органов публичной власти в республиках - очень деликатная и сложная тема, которая затрагивает глубинные, национальные чувства людей. Ранее данная проблематика неоднократно становилась объектом обсуждения. Некоторые республики, а именно Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Тыва, устанавливали для избрания президентом республики такое условие, как знание государственных языков республики. Так, в ст. 83 Конституции Республики Башкортостан было установлено, что Президентом Республики может быть избран гражданин Республики Башкортостан не моложе 30 лет, обладающий избирательным правом и владеющий государственными языками Республики Башкортостан. В Республике Саха (Якутия) закреплялось требование свободного владения государственными языками республики для Президента Республики Саха (Якутия) и председателей палат Государственного Собрания Республики Саха (Якутия). В Конституции Республики Адыгеи также присутствовало требование свободного владения языками республики как условие избрания Президентом Республики. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 апреля 1998 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части 1 статьи 92 Конституции Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 г.) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" отметил, что все равны перед законом и судом; ограничения прав и свобод могут устанавливаться федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, т.е. должны быть соразмерны указанным целям. Также Конституционный Суд указал на то, что Конституция Российской Федерации (ст. 68, ч. 2) закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации, что обусловлено государственной целостностью Российской Федерации, единством системы государственной власти, особенностями федеративного устройства Российской Федерации и служит интересам сохранения двуязычия (многоязычия) их многонациональных народов. Из этого, однако, не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства <1>. По вопросу установления языкового ценза в Адыгее Конституционный Суд отметил, что недопустимо установление такого неконкретного требования, как требование о свободном владении соответствующим государственным языком, поскольку оно - и при соблюдении необходимой формы регулирования - являлось бы несоразмерным конституционно значимым целям, закрепленным в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, ограничением пассивного избирательного права. Пункт 1 ст. 76 Конституции Республики Адыгеи о свободном владении государственными языками как условии приобретения пассивного избирательного права был признан Конституционным Судом РФ противоречащим Конституции РФ, а потому подлежащим отмене в установленном порядке <2>. Л.Н. Васильева, описывая данную ситуацию, указывает, что представляется необходимым для обеспечения целостности Российского государства принятие действенных мер непосредственно на федеральном уровне по пресечению любых попыток введения в законодательство так называемого языкового ценза либо его негласного применения также при занятии государственных должностей <3>.

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан" // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Определение Конституционного Суда РФ от 13 ноября 2001 г. N 260-О "По запросу Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея о проверке соответствия Конституции Российской Федерации пункта 1 статьи 76 Конституции Республики Адыгея" // СПС "КонсультантПлюс".
<3> Васильева Л.Н. Законодательное регулирование использования языков в Российской Федерации. М., 2005. С. 90.

Несомненно, когда вопрос касается безопасности государства, можно поступиться интересами народа. Но так ли опасен и антиконституционен языковой ценз?

Согласно ч. 2 ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Часть 2 ст. 32 Конституции РФ говорит о том, что граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. В ч. 4 ст. 32 Конституции РФ сказано, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Все это свидетельствует о том, что в России по Конституции отсутствует всякая дискриминация и приняты высокие стандарты защиты прав человека. Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Очевидно, что это исключительная прерогатива Федерации - дать республикам возможность вводить языковые требования, субъекты РФ не вправе устанавливать такого рода нормы.

Часть 2 ст. 68 Конституции РФ говорит о том, что государственные языки республик в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. То есть, когда мы признаем за национальным языком статус государственного на территории республики, он становится языком законодательства, государственного управления, судопроизводства. Согласно ч. 1 ст. 11 Закона от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации" работа в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления осуществляется на государственном языке Российской Федерации. Ряд федеральных законов, а именно "О системе государственной службы Российской Федерации" (ст. 12), "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст. 21), "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ст. 16), закрепляют знание русского языка как государственного языка Российской Федерации в качестве требования для замещения должностей государственной (муниципальной) службы, что подтверждает обязательность использования русского языка в системе государственной власти и местного самоуправления. В законодательстве делается акцент на то, что обязательность использования государственного языка не должна толковаться как отрицание или умаление права на пользование государственными языками республик, находящихся в составе Российской Федерации, и языками народов Российской Федерации, поэтому лица, в том числе и граждане, не владеющие русским языком, вправе использовать иной язык. При защите и реализации их прав и законных интересов в случаях, установленных законодательством, им должны быть предоставлены услуги переводчиков.

В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации могут употребляться государственные языки республик. Законодатель понимает необходимость таких привилегий для национального языка. Однако фактически не дает республикам право требовать знания языка как критерия для занятия определенной должности в органах государственной власти. Есть министерства, ведомства, различные структуры, где это необходимо. Если должностной регламент государственного служащего предполагает оказание услуги по приему граждан, т.е. осуществление работы непосредственно с населением, то имеет смысл требовать от такого сотрудника знания того или иного национального языка. В этом присутствует объективная справедливость. Причем нельзя абсолютизировать национальный компонент. Знание языка должно быть обусловлено только функциональной необходимостью.

Государственная гражданская и муниципальная служба основываются на общих принципах и началах, что обусловлено их функциональной связью, несмотря на то что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ст. 7 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" указывается на взаимосвязь гражданской и муниципальной службы и на единство основных квалификационных требований к должностям гражданской, муниципальной службы. В соответствии со ст. 21 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на гражданскую службу вправе поступать граждане РФ, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям, установленным законом. Те же требования установлены ст. 16 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" для лиц, поступающих на муниципальную службу.

На лиц, замещающих должности гражданской и муниципальной службы, возлагается большая ответственность. Организация и функционирование государственной, муниципальной службы предполагают оказание определенных услуг гражданам, тесное общение с населением. Поэтому знание национального языка как требование государственной, муниципальной службы наряду с русским языком не должно рассматриваться сквозь призму дискриминации. Знание национального языка будет только способствовать укреплению контактов власти с населением. В данном случае возможность ограничения прав отдельных лиц представляется подходящей и соизмеримой преследуемым целям, а именно повышению качества деятельности, функционирования государственных органов субъектов Российской Федерации, муниципальных органов власти.

Например, по данным Всероссийской переписи населения 2010 г., среди населения Чеченской Республики численный состав чеченцев - 95,08%, около 2% населения составляют русские <4>. То есть в Чеченской Республике для отдельных государственных и муниципальных служащих - с учетом профиля работы и общения с населением - вполне разумно установить обязательность знания чеченского языка.

<4> Всероссийская перепись населения 2010 г. Официальные итоги с расширенными перечнями по национальному составу населения и по регионам // URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/results2.html.

В Дагестане ситуация намного сложнее. Дагестан - очень специфичный регион, где проживает порядка 37 народностей. По Конституции Республики Дагестан государственными языками республики являются русский и все языки народов Дагестана. Четырнадцать из этих языков имеют письменность: аварский, агульский, азербайджанский, даргинский, кумыкский, лакский, лезгинский, ногайский, русский, рутульский, табасаранский, татский, цахурский и чеченский. Остальные - бесписьменные языки. Следовательно, фактически функционировать в качестве государственных могут только эти четырнадцать языков. Согласно Всероссийской переписи 2010 г. население республики составляет более двух миллионов. Из них 54,8% проживают на селе, а 45,2% сосредоточены в городах. На уровне городских поселений вводить языковой ценз нецелесообразно в силу того, что численность городов сосредоточивает в себе практически все народности, проживающие в этой многоэтничной республике. Как же можно установить 37 языков народностей Дагестана государственными языками и требовать владения ими от кандидата на ту или иную должность? Кроме того, в городах уровень владения русским языком как государственным на порядок выше, а общение на национальных языках использует все меньшее количество людей (данные социологических исследований последних лет показывают, что более 25% дагестанской молодежи, проживающей в городах, не знают родного языка, 70% практически не пишут и не читают на родном языке). Однако такой вопрос можно и нужно поднимать на уровне сельских поселений, отдельных муниципальных районов. Население каждого из районов, как правило, представлено двумя - тремя народностями, причем чаще всего одну из них можно назвать "титульной", "районообразующей". К примеру, в Сергокалинском районе, по данным Всероссийской переписи населения 2010 г., проживает 98% даргинцев, около 1% русских и около 1% азербайджанцев, в Левашинском - 76,5% даргинцев, 22,4% аварцев, в Гунибском около 95% населения - аварцы. Таким образом, в Сергокалинском районе есть смысл ввести знание даргинского языка как требование для занятия отдельных должностей в системе государственной гражданской службы, муниципальной службы. Если есть места компактного проживания азербайджанцев в Сергокалинском районе, то почему бы не дать им возможность установить на уровне своего поселения знание азербайджанского языка как критерия для занятия той или иной государственной, муниципальной должности. То же самое можно предложить для даргинцев и аварцев в Левашинском районе, для аварцев в Гунибском районе.

Кстати, на протяжении многих лет в Дагестане на уровне обычая существует практика распределения должностей между национальностями, проживающими в республике. То есть в сознании дагестанцев уже присутствует некий национальный ценз. Дагестанцы к такому цензу относятся терпимо и даже одобрительно.

Надо отметить, что согласно международным стандартам в местах сосредоточения населения национального меньшинства местные власти должны оказывать определенный объем услуг на этом языке. Объем данных услуг должен увеличиваться по мере роста населения. Такое обслуживание должно осуществляться по так называемой скользящей шкале, как говорит Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств, в которой указано на обязательное наличие в штате административных органов достаточного числа сотрудников, владеющих языком меньшинства, использование языка меньшинства в повседневной работе административного органа.

В европейских и международных документах эта "скользящая шкала" часто используется для определения ситуаций, при которых возникает необходимость применять язык меньшинства в административных учреждениях. В ст. 10 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств говорится: "В районах традиционного проживания, а также там, где лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, составляют значительное число, в случаях, если эти лица просят об этом и если такие просьбы отвечают реальным потребностям, Стороны будут стремиться обеспечить, насколько это возможно, условия, позволяющие использовать язык меньшинства в отношениях между этими лицами и административными властями". В ст. 10 Европейской хартии говорится то же самое в несколько иной форме - в пределах административного региона, в котором число жителей оправдывает принятие излагаемых ниже мер и в соответствии с положением каждого из языков <5>.

<5> Де Варенн Ф. Языки национальных меньшинств. М., 2002. С. 33.

Таким образом, власть не должна отказывать национальным меньшинствам в требовании использовать язык меньшинства в повседневной работе того или иного административного органа, необходимо в органах власти наличие сотрудников, владеющих языком меньшинства. Это можно обеспечить подлинным представительством всех национальностей в органах государственной власти в многонациональных субъектах Российской Федерации, а также возможностью введения языкового ценза.

При построении общества, соответствующего высоким демократическим канонам, необходимо идти толерантным путем, ни в коем случае не переступая объективные потребности нашего общества, в том числе языковые. При этом надо иметь в виду, что чрезмерная, искусственно навязываемая этнизация по языковому признаку способна сыграть деструктивную роль в реализации конституционно закрепленных прав и свобод граждан и обеспечении региональной безопасности. Следует руководствоваться идеями соразмерности и функциональной необходимости. Излишнее акцентирование на законодательно закрепленное требование владения тем или иным национальным языком в республике может быть воспринято как этноцентризм и национальное превосходство, что в условиях республики повышает вероятность роста социально-политической напряженности.

Литература

  1. Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств. Страсбург, 5 ноября 1992 г. // СПС "КонсультантПлюс".
  2. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Страсбург, 1 февраля 1995 г. // СПС "КонсультантПлюс".
  3. Блинова Ю.В. О правовом статусе русского языка в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 9. С. 21 - 24.
  4. Васильева Л.Н. Законодательное регулирование использования языков в Российской Федерации. М., 2005.
  5. Васильева Л.Н. Совершенствование законодательства в области использования языков народов России // Журнал российского права. 2006. N 3.
  6. Воронецкий П.М. К вопросу о конституционно-правовом статусе субъектов языковых правоотношений // Журнал российского права. 2007. N 11.
  7. Воронецкий П.М. Юридическая природа и статус государственного языка республики в составе России // Политика и общество. 2008. N 7.
  8. Воронецкий П.М. Конституционно-правовые проблемы статуса государственных языков республик в составе Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009.
  9. Де Варенн Ф. Языки национальных меньшинств. М., 2002.
  10. Джамалова Э.К., Курбанова З.М. Конституционно-правовые основы равноправия языков народов России как фактор развития правовой культуры народов Дагестана // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8. С. 20 - 22.
  11. Доровских Е.М. Правовые аспекты национально-языковой политики в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 11.
  12. Кабышев С.В. Конституционно-правовой режим государственного языка Российской Федерации // Конституционное развитие России: Межвузовский сборник научных статей. Саратов: Изд-во Сарат. госуд. акад. права, 2006. Вып. 7.
  13. Кленов А.Л. Проблемы языкового равенства в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 9. С. 57 - 60.
  14. Кряжков В.А. Право на родной язык (на примере малочисленных народов Севера) // Российский юридический журнал. 2007. N 1.