Мудрый Юрист

Законотворческая политика как фактор обеспечения единства российского законодательства

Желдыбина Татьяна Анатольевна, доцент кафедры истории государства и права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", докторант кафедры истории государства и права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", кандидат юридических наук.

Статья посвящена феномену законотворческой политики современной России в контексте обеспечения единства законодательства. Автором выявлены приоритеты законотворческой политики, отмечена важность направленности данного вида правовой политики на курс сравнительно-правовых исследований. Делается вывод о том, что законотворческая политика является средством совершенствования законотворческого процесса.

Ключевые слова: законотворческая политика, законы, законотворчество, законодательство.

Law-making policy as a factor ensuring uniformity of the Russian legislation

T.A. Zheldybina

Zheldybina Tatyana A., Candidate of Juridical Sciences, Assistant Professor of the State and Law History Department at SBEI HPE "Saratov State Academy of Law", postdoctoral student of the State and Law History Department at SBEI HPE "Saratov State Academy of Law".

The article is devoted to the phenomenon of legislative policy of modern Russia in the context of providing uniformity of the legislation. The author reveals priorities of the legislative policy and stresses the importance of aiming this kind of legal policy at comparative law research. A conclusion is drawn that the legislative policy is a mechanism for legislative process perfection.

Key words: Legislative policy, laws, law-making, legislation.

Совершенствование законотворческой деятельности является в настоящее время одной из приоритетных задач законодателя. Основные направления в принятии, отмене или изменении законов призвана вырабатывать законотворческая политика. Особое значение приобретает изучение данной проблематики в русле происходящих процессов глобализации, гармонизации, интеграции права и законодательства.

В современных условиях изучение приоритетов основных направлений правотворческой политики в условиях глобализации позволяет разработать эффективные механизмы совершенствования законотворческой деятельности.

Наиболее важный приоритет правовой политики, реализуемой в сфере законотворчества, - это формирование механизма подготовки и реализации законов, ведущим компонентом которого является оценка эффективности законотворческого процесса в единстве и тесной связи с эффективностью действия принимаемых законов <1>. В итоге правовая политика является фактором повышения качества законодательства, его постоянного совершенствования.

<1> См.: Исаков И.Н. Правовая политика и законотворчество субъектов Российской Федерации: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 74.

В последние годы проблемы правотворческой политики в целом и законотворческой политики в частности привлекали и привлекают внимание юридической научной среды <2>.

<2> Актуализируются исторические аспекты формирования правотворческой политики. См., например: Золотухина Т.А. Правотворческая политика Российского государства // История государства и права. 2008. N 15; Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика в зеркале истории (IX - XV вв.) // История государства и права. 2010. N 4. С. 36 - 38; Дудырев Ф.Ф., Костенко М.А. Правотворческая политика и юридико-техническое оформление уголовного законодательства России в XIX - начале XX в. // История государства и права. 2010. N 12 и другие публикации. Вопрос о законодательной политике рассматривался и в марксистско-ленинской теории государства и права. См.: Научные основы советского правотворчества (в рамках 3 главы). М.: Наука, 1981. Значимым сегодня для юридической науки является исследование различных проблем правотворческой и законотворческой политики. Например: Лаврик А.Ю. Общефедеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческой политики в современной России: теоретические аспекты взаимодействия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Минюк Н.В. Правовая политика как фактор повышения качества законодательства в современной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009; Ее же. Законотворчество как форма выражения правовой политики // Государство и право. 2007. N 6; Малько А.В., Петров М.П., Суменков С.Ю. Законотворческая политика в субъектах Российской Федерации: обзор "круглого стола" журналов "Государство и право" и "Правовая политика и правовая жизнь" // Государство и право. 2010. N 9; Исаков И.Н. Правовая политика и законотворчество субъектов Российской Федерации: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Его же. Региональное законотворчество: современное состояние и пути совершенствования // Актуальные проблемы российского права. 2010. N 3; Мазуренко А.П. Законотворческая политика: понятие, специфика, уровни // Северо-Кавказский юридический вестник. 2005. N 2; Мазуренко А.П. Стратегия законотворчества и правотворческая политика: проблемы соотносимости // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2007. N 2; Мазуренко А.П. Принципы правотворческой политики // Философия права. 2009. N 4 (35); Мазуренко А.П. Правотворческая политика: понятие и соотношение со смежными юридическими категориями // Государство и право. 2010. N 4; Мазуренко А.П. Правотворческая политика как фактор модернизации правотворчества в России: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2011 и др.

Правовая политика как правовое явление достаточно широко исследована в юридической науке. С термином "правовая политика" нередко ассоциируется "правотворческая политика", "законотворческая политика", "юридическая политика" и т.д.

Попытаемся разобраться в терминологии. Термин "законодательная (или законотворческая) политика" используется редко, в основном как синоним понятия "правотворческая политика".

Так, А.П. Мазуренко понимает под правотворческой политикой особое явление политико-правовой действительности, выражающееся в научно обоснованной, планомерной и системной деятельности государственных органов и негосударственных структур, направленной на определение стратегии и тактики правотворчества, осуществляемой на различных уровнях правового регулирования в целях обеспечения необходимых условий для создания непротиворечивой и целостной системы права <3>.

<3> См.: Мазуренко А.П. Правотворческая политика: понятие и соотношение со смежными юридическими категориями // Государство и право. 2010. N 4. С. 20.

По мнению другого автора, А.Ю. Лаврика, правотворческая политика - научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и негосударственных структур, направленная на определение стратегии и тактики правотворчества на различных уровнях общественной организации <4>.

<4> См.: Лаврик А.Ю. Основные уровни реализации правотворческой политики в современной России // Правовая политика и правовая жизнь. 2008. N 3. С. 182.

Ю.А. Титенко, В.Е. Трофимова понимают под законодательной политикой научно обоснованную, планомерную, системную деятельность субъектов законотворчества, направленную на определение и реализацию стратегии и тактики государства в сфере правового регулирования наиболее важных сфер общественных отношений <5>.

<5> См.: Титенко Ю.А., Трофимова В.Е. Законодательная правовая политика: проблемы теории и практики // Вестник Ессентукского института управления, бизнеса и права. 2010. N 3. С. 116.

А.В. Малько говорит, что законотворческая политика - научно обоснованная, последовательная и системная деятельность законодательных органов, направленная на определение стратегии и тактики законотворчества, на создание необходимых условий для эффективной законотворческой работы, цель которой - оптимизировать законотворчество, в том числе в субъектах Российской Федерации. Это системная работа, соединяющая многие инструменты законотворческого процесса во взаимосвязанный механизм (его стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение и т.д.) <6>.

<6> См.: Малько А.В., Петров М.П., Суменков С.Ю. Законотворческая политика в субъектах Российской Федерации (Обзор круглого стола журналов "Государство и право" и "Правовая политика и правовая жизнь") // Государство и право. 2010. N 9. С. 114.

С.В. Малюгин законодательную политику определяет как направление юридической политики государства, представляющее научно обоснованную властно-управленческую деятельность субъектов законодательной власти, которая выступает методологической основой в реализации законотворческой функции государства по оформлению и закреплению политических решений, связанных с правом в форме принятия законов, в целях формирования и совершенствования правового воздействия государства на различные сферы жизнедеятельности общества <7>.

<7> Малюгин С.В. Законодательная политика современного российского государства: понятие, основные характеристики и направления реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 11.

Принято считать, что законотворческая и законодательная политика - равнозначные понятия. Как правило, под законотворческой (законодательной) политикой понимается совокупность целей, средств, а также способов деятельности субъектов законодательной власти, направленных на реализацию правотворческой функции государства. Это проявление стратегии и тактики государства в правотворческой сфере, установление правового порядка законодательными средствами. Основной целью законотворческой (законодательной) политики является создание системообразующего законодательства, поэтому важным направлением законотворческой правовой политики является идея о необходимости обеспечения системности законодательства.

Выделяют законотворческую и подзаконную (нормотворческую) политику, текущую и перспективную, позитивную и негативную правотворческую политику. Также речь может идти об отраслевой правотворческой политике и о правотворческой политике применительно к различным сферам деятельности или в отношении тех или иных категорий граждан <8>. Многоуровневая классификация правовой политики нисколько не умаляет значения законотворческой политики, которая является, на наш взгляд, одним из важных направлений, заслуживающих внимания юристов - теоретиков и практиков.

<8> См.: Мазуренко А.П. Правотворческая политика: понятие и соотношение со смежными юридическими категориями // Государство и право. 2010. N 4. С. 17.

Любая политика вообще и правовая политика в частности нуждается в выражении вовне, реализации, воплощении на практике - только тогда она будет выполнять свое социальное предназначение. При этом правовая политика, представляющая собой деятельность государства в сфере правового регулирования, должна иметь какую-то оболочку, то есть протекать в каких-то конкретных формах. Именно в форме правотворчества правовая политика обретает свое внешнее выражение, претворяется в жизнь <9>. Законотворчество выступает основной формой реализации правовой политики, а законодательство - ее результатом. Реализуясь в законотворческом процессе, правовая политика, с одной стороны, сама подвергается корректировке, дополнениям и конкретизации, обретает доступную для восприятия форму, а с другой - принятые и вступившие в юридическую силу законы, как зеркало, отражают степень реализации ее целей в законотворчестве. За исходную точку отсчета взяты: верховенство закона; основанные на нем ключевые идеи реализации стратегии правовой политики в сфере законотворчества - о возрастании роли закона в правовой системе; о повышении социальной значимости и авторитета закона в обществе <10>.

<9> См.: Мазуренко А.П. К вопросу о методах правотворческой политики // Юристъ-Правоведъ. 2007. N 5. С. 22.
<10> См.: Исаков И.Н. Правовая политика и законотворчество субъектов Российской Федерации: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 57.

С.В. Бахин отмечает, что одной из составляющих интеграционных процессов является межгосударственная координация в сфере правовой политики. В зависимости от потребностей и готовности государств к подобной координации она может простираться от согласования отдельных правовых решений до формирования единого правового пространства. Интеграционные процессы и координация в области правовой политики - это две стороны одной медали: интеграция невозможна без создания единых или сходных правовых норм, последние, в свою очередь, служат стимулом к интенсификации интеграционного процесса <11>. Разделяя указанную точку зрения, выскажем мнение о том, что без грамотной научно обоснованной внутригосударственной законотворческой политики невозможна разработка ее направлений на межгосударственном уровне.

<11> См.: Бахин С.В. Сотрудничество государств по сближению национальных систем права: дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2003. С. 5.

Законотворческая деятельность тесно связана с законодательной политикой. По мнению С.В. Малюгина, законотворческая деятельность выступает институциональным выражением законодательной политики. Посредством законотворчества обеспечивается оформление политико-управленческих решений в виде нормативно-правовых предписаний в форме закона. Законодательная политика, воздействуя на законотворчество как строго выстроенную правовую процедуру, привносит методологическую насыщенность в данную деятельность, развивает и делает ее более целенаправленной <12>.

<12> См.: Малюгин С.В. Законодательная политика современного российского государства: понятие, основные характеристики и направления реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 14.

И правотворческая, и законотворческая (законодательная) политика являются частью правовой политики, под которой, как правило, понимается научно обоснованная, системная деятельность государственных, муниципальных органов, объединений по созданию механизма правового регулирования, по выработке и реализации правовых решений. Это управление обществом посредством права.

В России законотворческую (законодательную) политику проводят Государственная Дума, Совет Федерации (Федеральное Собрание), законодательные органы на уровне субъектов Федерации.

Профессор Н.И. Матузов, один из первых исследователей российской правовой политики, среди ее основных приоритетов называет разработку долговременной стратегии (концепции) законоправотворчества <13>. Другой автор, А.П. Мазуренко, в продолжение данной мысли указывает на значимость законотворческой стратегии как части правотворческой политики, заключающейся в том, что именно она является основой для планирования и прогнозирования законотворческой деятельности в соответствии с ее целями <14>.

<13> См.: Матузов Н.И. Диктатура закона как метод проведения правовой политики // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Сер. "Юриспруденция". Вып. 12. Тольятти: ВУиТ, 2000. С. 9.
<14> См.: Мазуренко А.П. Стратегия законотворчества и правотворческая политика: проблемы соотносимости // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2007. N 2. С. 75.

В свете вышесказанного нам представляется интересной идея создания и закрепления на официальном уровне концепции национальных интересов Российской Федерации, которая бы определяла ориентиры правовой политики как во внутригосударственной, так и в международной сфере с учетом современных международных принципов и стандартов, правовых способов укрепления и защиты национально-государственного авторитета страны в глобальном мире <15>. Очевидно, что через концептуальную составляющую законотворческой политики проявляются ее сущность, характерные черты и основные начала.

<15> Об этом см.: Хвалеев В.А. Правовая политика России в условиях глобализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008. С. 18 - 19.

С.В. Поленина отстаивает точку зрения, согласно которой правовая политика занимает особое место в системе социальных факторов правотворчества, так как именно с ее помощью определяется и фиксируется цель законопроекта. При этом сама реализация идеи законопроекта предполагает интегрирование и учет в ходе его создания также других объективных и субъективных факторов. В этом проявляется генерализующая функция правовой политики в процессе законотворчества <16>.

<16> См.: Поленина С.В. Правовая политика - генерализующий фактор правотворчества // Государство и право. 2011. N 1. С. 95 - 96.

Основной же ее задачей является развитие процессов интеграции научно-теоретических, научно-практических и научно-технических разработок самых различных отраслей знаний в поддержку деятельности законодателя и других субъектов правотворчества, а также встречная заинтересованность законодателя в работе с социально-правовыми моделями. В связи с необходимостью выстраивания четкой и целенаправленной правотворческой политики и совершенствования не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов РФ особое значение приобретают также сравнительно-правовые исследования. Объектом таких исследований должны быть законы развитых зарубежных государств, стран СНГ и законодательные акты субъектов Федерации, взятые как в статическом, так и динамическом измерении <17>. Думается, что обозначенное направление законотворческой политики на курс сравнительно-правовых исследований способно не только обогатить теорию российской правовой политики, но и стать стимулом для действенных положительных изменений в законотворчестве, выработки практических рекомендаций и предложений по организации законотворческой деятельности, разрешению юридических коллизий и устранению пробелов.

<17> См.: Мазуренко А.П. К вопросу о методах правотворческой политики // Юристъ-Правоведъ. 2007. N 5. С. 26.

С.В. Малюгин выражает точку зрения, с которой вполне можно согласиться. Чем успешнее законодательная политика, тем эффективнее законотворчество. В этой прямой зависимости законодательной политики от законотворчества и заключается в конечном счете ее предназначение <18>.

<18> См.: Малюгин С.В. Законодательная политика современного российского государства: понятие, основные характеристики и направления реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 30.

Резюмируя анализ некоторых наиболее актуальных вопросов законотворческой политики, следует отметить, что данный вид правовой политики влияет прежде всего на совершенствование механизмов юридической техники, помогает определить технологию совершенствования законотворческого процесса. Законотворческая политика способна оказывать постоянное влияние на правовую сферу, позитивно воздействуя на современный законотворческий процесс, повышая его качество.

Литература

  1. Бахин С.В. Сотрудничество государств по сближению национальных систем права: дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2003.
  2. Дудырев Ф.Ф., Костенко М.А. Правотворческая политика и юридико-техническое оформление уголовного законодательства России в XIX - начале XX в. // История государства и права. 2010. N 12. С. 4 - 6.
  3. Золотухина Т.А. Правотворческая политика Российского государства // История государства и права. 2008. N 15. С. 13 - 15.
  4. Исаков И.Н. Правовая политика и законотворчество субъектов Российской Федерации: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
  5. Исаков И.Н. Региональное законотворчество: современное состояние и пути совершенствования // Актуальные проблемы российского права. 2010. N 3.
  6. Лаврик А.Ю. Общефедеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческой политики в современной России: теоретические аспекты взаимодействия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
  7. Лаврик А.Ю. Основные уровни реализации правотворческой политики в современной России // Правовая политика и правовая жизнь. 2008. N 3.
  8. Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика в зеркале истории (IX - XV вв.) // История государства и права. 2010. N 4. С. 36 - 38.
  9. Научные основы советского правотворчества. М.: Наука, 1981.
  10. Мазуренко А.П. Законотворческая политика: понятие, специфика, уровни // Северо-Кавказский юридический вестник. 2005. N 2.
  11. Мазуренко А.П. К вопросу о методах правотворческой политики // Юристъ-Правоведъ. 2007. N 5.
  12. Мазуренко А.П. Принципы правотворческой политики // Философия права. 2009. N 4 (35).
  13. Мазуренко А.П. Правотворческая политика: понятие и соотношение со смежными юридическими категориями // Государство и право. 2010. N 4.
  14. Мазуренко А.П. Правотворческая политика как фактор модернизации правотворчества в России: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2011.
  15. Мазуренко А.П. Стратегия законотворчества и правотворческая политика: проблемы соотносимости // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2007. N 2.
  16. Малюгин С.В. Законодательная политика современного российского государства: понятие, основные характеристики и направления реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011.
  17. Малько А.В., Петров М.П., Суменков С.Ю. Законотворческая политика в субъектах Российской Федерации: обзор круглого стола журналов "Государство и право" и "Правовая политика и правовая жизнь" // Государство и право. 2010. N 9.
  18. Матузов Н.И. Диктатура закона как метод проведения правовой политики // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Сер. "Юриспруденция". Вып. 12. Тольятти: ВУиТ, 2000.
  19. Минюк Н.В. Правовая политика как фактор повышения качества законодательства в современной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009.
  20. Минюк Н.В. Законотворчество как форма выражения правовой политики // Государство и право. 2007. N 6.
  21. Поленина С.В. Правовая политика - генерализующий фактор правотворчества // Государство и право. 2011. N 1.
  22. Титенко Ю.А., Трофимова В.Е. Законодательная правовая политика: проблемы теории и практики // Вестник Ессентукского института управления, бизнеса и права. 2010. N 3.
  23. Хвалеев В.А. Правовая политика России в условиях глобализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2008.