Мудрый Юрист

Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации

Астафичев П.А., начальник отдела по законодательству и правовому регулированию Орловского областного Совета народных депутатов, кандидат юридических наук, доцент.

4 июля 2003 года Президентом РФ был подписан Закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах...") <*>. Этим ознаменовался важный этап в развитии отечественной федеративной системы, которому предшествовала тщательная разработка законопроекта, его обсуждение в субъектах Федерации, обобщение ряда замечаний и предложений, поиск компромиссных правовых решений. Вышеуказанные обстоятельства, по логике, должны были глубоко положительно отразиться на качестве итогового документа, однако он по-прежнему нуждается в совершенствовании, вызывает отдельные критические суждения, сложен для реализации и применения на практике.

<*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. Ст. 4930; 2003. N 27 (часть II). Ст. 2709.

Видимо, одной из причин этого явления послужила недостаточная изученность соответствующей проблематики в российской конституционно-правовой науке, отсутствие выверенной методики регулирования данных общественных отношений, незавершенный поиск целей, задач и принципов их регламентации. Парадоксально, что федеративная система уже не находится на стадии коренного реформирования, она обретает черты стабильности <*>, в то время как законодательство об организации власти в субъектах Федерации все еще подвижно и изменчиво. Особенно это характерно для конституций (уставов) и законов субъектов Федерации.

<*> В литературе обсуждается проблема "альтернативного" развития российского федерализма, однако, по мнению автора, эта теоретическая дискуссия не подкреплена отечественными традициями, конституционными реалиями и имеет слабо выраженную перспективу. См., например: Александров В.М., Семенов А.В. Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации // Правоведение. 2002. N 3. С. 85.

В юридической литературе отмечается, что "меры, связанные с новой концепцией субъекта Федерации, реализовать очень трудно, а в современных условиях практически невозможно. Этого можно добиться лишь через целый ряд промежуточных шагов. Но и для таких шагов нужно видеть стратегическую цель, разрабатывать пути ее достижения хотя бы с теоретических позиций" <*>. Каковы же цели федерального регулирования общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации? И какие шаги требуется предпринять, чтобы добиться (хотя бы частично) достижения этих целей?

<*> См.: Чиркин В.Е. О сущности субъекта Федерации: традиции и реалии // Государство и право. 2003. N 7. С. 9.

Основной целью федерального регулирования упомянутой группы общественных отношений, на наш взгляд, должно стать обеспечение разумного баланса между полномочиями Федерации и ее субъектов. Так, предмет регулирования Федерального закона "Об общих принципах..." в основном совпадает с предметом конституций (уставов) и некоторых законов субъектов Федерации. Поэтому всякий раз, когда федеральный законодатель снабжает этот Закон новыми материальными нормами и процессуальными подробностями, законодательные акты субъектов Федерации все более утрачивают свой регулятивный потенциал. С другой стороны, будучи суверенным государством, Федерация не может оставить без внимания общие принципы организации публичной власти в ее субъектах, особенно когда это касается гарантирования верховенства федеральных правовых актов, обеспечения единства системы государственной власти, а тем более - защиты безопасности и территориальной целостности России <*>.

<*> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2001. С. 344 - 345.

Таким образом, стратегическая цель состоит в "нахождении разумного баланса", она изначально противоречива и оспорима, решающее значение приобретает субъективная оценка "разумности" того или иного подхода с учетом конкретной общественно-политической ситуации, отечественных традиций и общемировых тенденций. Сказанное, однако, нельзя истолковывать в пользу допустимости противоречивых правовых предписаний, которые, к сожалению, имеют место в Федеральном законе "Об общих принципах...".

Например, пункт 1 статьи 1 Закона фиксирует важнейший принцип установления полномочий государственных органов субъектов Федерации только законом, но в пункте 1 статьи 26.1 обнаруживается, что полномочия этих органов могут определяться также подзаконными нормативно-правовыми актами, если они приняты в соответствии с законом. Другой пример: пункт 4 статьи 17 устанавливает, что перечень исполнительных органов субъекта Федерации определяется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации, а подпункт "м" пункта 2 статьи 5 - что структура исполнительных органов субъектов Федерации устанавливается законом субъекта Федерации. Спрашивается, каким образом региональный законодатель должен установить структуру исполнительных органов субъекта Федерации, минуя упоминание об их перечне? Подобное противоречие с неизбежностью порождает споры между законодательной и исполнительной властью в регионах.

Впрочем, наличие юридико-технических неточностей в тексте анализируемого Федерального закона - лишь одна из проблем, сравнительно легко устраняемых федеральным законодателем. Имеется ряд гораздо более сложных вопросов, обусловленных методологией правового регулирования федеративных отношений. К их числу мы относим проблемы конституционного (уставного) и текущего нормотворчества субъектов Федерации, системы и статуса государственных органов субъектов Федерации, взаимодействия федеральной и региональной публичной власти, разграничения между ними полномочий и ответственности.

Общеизвестно, что Конституция Российской Федерации является правовым актом высшей юридической силы, выражающим волю многонационального народа России. Никто не станет оспаривать правомерность конституционных норм, полагая незыблемым принцип государственного суверенитета Российской Федерации. Из этого вытекают важнейшие юридические свойства Конституции РФ, такие, как верховенство, прямое действие, неподверженность частым изменениям и дополнениям <*>, высокая степень нормативного обобщения. Конституцию РФ отличает не только особый предмет правового регулирования (базовые общественные отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедеятельности общества) <**>, но и специфическая функция, состоящая в установлении принципиально важных, фундаментальных правовых норм, рассчитанных на долгосрочную перспективу. Все это считается очевидным применительно к Конституции Российской Федерации. Но можно ли те же выводы распространить на конституции (уставы) субъектов Федерации? В большинстве случаев на поставленный вопрос мы получаем отрицательный ответ.

<*> См., например: Василевич Г.А. Конституционное правосудие на защите прав и свобод человека. Минск, 2003. С. 7.
<**> См.: Конституционное право / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1999. С. 53.

Конституции (уставы) субъектов Федерации не обладают высшей юридической силой. Они имеют лишь повышенную силу относительно текущего регионального законодательства и подзаконных правовых актов (причем не всех, а лишь региональных и муниципальных). Как правило, они находятся в отношении субординации к правовым предписаниям федеральных государственных органов (за исключением случаев, установленных статьей 76 Конституции РФ и редко возникающих на практике). Региональные конституции (уставы) связаны предметами ведения субъектов Федерации и не могут вторгаться в исключительную сферу компетенции не только самой Федерации, но и муниципальных образований.

Длительное пребывание России, по удачному изречению В.Т. Кабышева, в "своего рода романтическом конституционализме" <*> приводило к весьма примечательным заблуждениям. Некоторые представители науки и практики полагали, что конституции (уставы) субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, но могут игнорировать правовые нормы, содержащиеся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и иных нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти. Указанный подход был сначала заблокирован Конституционным Судом РФ <**>, а затем и федеральным законодателем (пункт 3 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах...").

<*> См.: Кабышев В.Т. Российский конституционализм на рубеже тысячелетий // Правоведение. 2001. N 4. С. 67.
<**> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 3. Ст. 429.

Разумеется, мы не должны исключать случаи, когда соответствующий суд может признать, что федеральный правовой акт вторгается в сферу исключительного ведения субъекта Федерации и, следовательно, конституция (устав) субъекта Федерации окажется по юридической силе выше, чем федеральный правовой акт. Но здесь принципиальное значение имеет не форма правового акта (закон или подзаконный акт), и даже не субъект правотворчества (Государственная Дума, Президент РФ, Правительство РФ, министерство РФ), а предмет правового регулирования (ведение Федерации; совместное ведение, исключительное ведение субъекта Федерации).

Доводя наши рассуждения до крайности, можно предположить следующее: 1) если нормативный правовой акт какого-либо министерства РФ принят в пределах ведения Федерации, он обладает верховенством по отношению к конституции (уставу) субъекта Федерации; 2) если федеральный конституционный закон регулирует правоотношения, относящиеся к области исключительного ведения субъекта Федерации, верховенством будет обладать конституция (устав) субъекта Федерации <*>. Но это противоречит здравому смыслу и нарушает общность природы Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Федерации как "актов высшего правового предназначения" (С.А. Авакьян) <**>.

<*> Если быть точнее, речь должна идти о соотношении по юридической силе правовых норм, а не источников права, потому что в одном и том же нормативно-правовом акте могут содержаться правовые нормы, регулирующие как сферу ведения Федерации, так и область ведения субъектов Федерации.
<**> См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Отв. ред. А.А. Вешняков; Научн. ред. В.И. Лысенко. М., 2003. С. 5.

Таким образом, механизмы статей 71 - 73, 76 Конституции Российской Федерации не дают надежных гарантий децентрализованного, но соединенного в единую систему законодательства Федерации и ее субъектов <*>. Здесь не следует уповать и на защиту Конституционным Судом РФ, поскольку у этого Суда недостаточно полномочий для широкомасштабного признания федеральных правовых актов противоречащими Конституции РФ ввиду их вторжения в исключительную компетенцию субъектов Федерации. Требуется, чтобы принципиальным образом изменилась законодательная политика, чтобы воля федеральных государственных органов направлялась на действительное разграничение полномочий и ответственности между государственными органами Федерации и ее субъектов <**>. Выход может быть только один - установление на уровне федерального закона (а лучше - на уровне Конституции РФ) предметов регулятивной компетенции, реализуемых исключительно в конституциях (уставах) субъектов Федерации, сопровождающееся прямым запретом для федеральных государственных органов вмешиваться в эту компетенцию.

<*> См., например: Малько А.В. Конституционно-правовая политика: понятия и основные направления // Конституционные чтения: Межвузовский сборник научных трудов. Саратов, 2001. С. 14.
<**> См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 231.

На общем фоне централизаторских тенденций (в своем большинстве вполне обоснованных, т.к. даже в самом децентрализованном федеративном государстве совершенно недопустимо игнорирование субъектами Федерации требований федеральных нормативно-правовых актов) <*> имеют место и обратные тенденции. Они отчетливо прослеживаются в отдельных нормах Федерального закона "Об общих принципах...".

<*> См.: Поленина С.В. Общая теория права об оптимизации количественных и качественных параметров законов // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. N 1. С. 30.

В частности, закон устанавливает предметы регулятивной компетенции, которые должны быть реализованы исключительно в конституциях (уставах) субъектов Федерации. Их удобно сгруппировать следующим образом:

  1. в отношении статуса законодательного (представительного) органа субъекта Федерации (наименование, структура, количество депутатов и срок их полномочий, формы участия в назначении отдельных должностных лиц исполнительной власти, возможность блокировки права законодательного органа субъекта Федерации на выражение недоверия должностным лицам исполнительной власти, в назначении которых он принимал участие, статус депутата и гарантии депутатской деятельности);
  2. в отношении статуса высшего должностного лица или руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации (возможность отказаться от института высшего должностного лица субъекта Федерации посредством его замены институтом руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации; наименование должности; введение института отзыва; порядок временного исполнения обязанностей; установление ограничений на осуществление полномочий временно исполняющим обязанности высшего должностного лица или руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации; установление срока, в течение которого высшее должностное лицо или руководитель высшего исполнительного органа субъекта Федерации обязаны представить заключение на финансовоемкий законопроект; регулирование порядка определения высшим должностным лицом или руководителем высшего исполнительного органа субъекта Федерации перечня исполнительных органов субъекта Федерации);
  3. в отношении статуса высшего исполнительного органа субъекта Федерации (наименование, структура, порядок формирования);
  4. в отношении законодательной процедуры и порядка взаимодействия ветвей власти (установление ряда процессуальных сроков, порядка обнародования конституции (устава) и законов субъекта Федерации, согласительных процедур для разрешения споров).

Однако здесь имеется немало проблем как юридико-технического, так и содержательного свойства. Например, обязанность субъектов Федерации установить в конституции (уставе) срок полномочий депутатов представительного органа упоминается в Федеральном законе "Об общих принципах..." дважды - в пункте 5 статьи 4 и в пункте 4 статьи 10. Следуя этому принципу, федеральный законодатель нередко и сам обязывает государственные органы субъектов Федерации к дублированию правовых норм: такие предписания обнаруживаются, например, в пунктах 1 и 2 статьи 8. Получается, что срок, в течение которого закон, принятый представительным органом субъекта Федерации, направляется высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, а также срок, в течение которого высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) обязано подписать или отклонить принятый закон, должны устанавливаться в конституции (уставе) субъекта Федерации и непременно дублироваться в одном из региональных законов <*>.

<*> О дублировании как юридико-техническом приеме и пределах его применения см.: Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / Под ред. А.В. Гайды, М.Ф. Казанцева, К.В. Киселева, В.Н. Руденко. Екатеринбург, 2001. С. 190.

Вообще, федеральный законодатель без должных к тому оснований варьирует такие приемы правового регулирования, как обязывание субъекта Федерации к установлению правовой нормы: 1) в конституции (уставе) и законе субъекта Федерации; 2) в конституции (уставе) или законе субъекта Федерации; 3) в конституции (уставе) и (или) законе субъекта Федерации. Первый из упомянутых приемов допустим, когда требуется, чтобы общие основы закладывались в конституции (уставе) субъекта Федерации, а подробности регулировались законом (например, в случае регламентации статуса депутата законодательного органа). Но этот метод совершенно нельзя использовать, когда речь идет о более конкретных правовых предписаниях, лишенных регулятивных свойств (срок полномочий, количество депутатов, наименование органа). Второй прием диспозитивен, он оставляет за субъектом Федерации определенную свободу усмотрения (регулировать правоотношение в конституции (уставе) или в законе субъекта Федерации), но запрещает их регламентацию в подзаконных нормативно-правовых актах. Что касается третьего приема, то его суть еще более диспозитивна (или "и", или "или"). Недопустимость подзаконного регулирования правоотношений сохраняется, но региональный законодатель получает большую свободу выбора: урегулировать правоотношения в конституции (уставе), либо регламентировать их в текущем законодательстве, либо сочетать одно с другим. Последний подход нам представляется предпочтительным в большинстве случаев.

Конституции (уставы) субъектов Федерации не только не обладают высшей юридической силой. Им также не присущи черты стабильности, высокой степени нормативного обобщения. В них часто вносятся изменения и дополнения, они не реализуют функцию принятия долгосрочных нормативно-правовых решений, носящих основополагающий характер.

Э.В. Тадевосян выделяет следующие три важнейшие характеристики сути федерализма: 1) сложность политико-территориальной структуры государства; 2) разделение государственной власти по вертикали; 3) организация взаимодействия двух уровней власти. При этом автор подчеркивает, что "нет действительной федерации без сравнительно высокой самостоятельности ее субъектов" <*>. Очевидно, что для современных конституций (уставов) субъектов Федерации подобные качества нехарактерны. Они не устанавливают каких-либо особых основ конституционного (уставного) строя, не вводят (за редкими исключениями) дополнительные права и свободы человека и гражданина, излишне связаны так называемыми общими принципами федерального законодательства <**> и, по сути, лишены самостоятельности по установлению системы органов государственной власти и местного самоуправления. В этой связи М.В. Баглай справедливо отмечает: "Конституции республик, а также уставы других субъектов РФ закрепляют права и свободы граждан практически в том же объеме, что и Конституция РФ, так что смысл такого закрепления, имея в виду действие федеральной Конституции на всей территории Российской Федерации, не особенно велик. Он, однако, объясним, когда дело заключается в установлении дополнительных гарантий конституционных прав или в их расширении, но это встречается крайне редко - гораздо чаще устанавливались не предусмотренные федеральным законодательством и международными обязательствами России ограничения избирательных прав граждан, свободы передвижения и выбора места жительства, искусственное сужение перечня объектов, которые могут находиться в собственности физических лиц" <***>.

<*> См.: Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации // Государство и право. 2002. N 3. С. 17, 19.
<**> В действительности под "общими принципами" понимаются не только общие, но и частные принципы, а также весьма конкретные правовые нормы императивного или диспозитивного содержания.
<***> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 75.

Одна из важнейших функций конституции (устава) субъекта Федерации - установление и регулирование системы региональной государственной власти, основанной на нормах Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах...". Однако при введении тех или иных императивных правил федеральный законодатель по крайней мере не должен препятствовать учреждению субъектами Федерации той модели горизонтального разделения властей, которая имеется на федеральном уровне. Иное означало бы использование метода "двойных стандартов" и было бы глубоко несправедливым по существу.

В целом Федерация придерживается этих принципов. Ничто не запрещает учреждать в регионах двухпалатные парламенты, сочетать мажоритарную и пропорциональную системы выборов (в последнее время это приобрело обязательный характер), вводить или не вводить институт высшего должностного лица. Несмотря на то что Федерация запрещает парламентский способ избрания высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации <*>, в этом имеется определенная логика <**>, поскольку Президент РФ избирается всенародным прямым голосованием граждан. Сложности возникают в ходе анализа порядка формирования и ответственности высших исполнительных органов субъектов Федерации.

<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 4. Ст. 409; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 7. Ст. 700.
<**> Подробнее см.: Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России. Орел, 2003. С. 52 - 60.

Как известно, на федеральном уровне взаимоотношения Президента, Федерального Собрания и Правительства выстраиваются следующим образом. Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы, троекратное отклонение Государственной Думой предложенной Президентом кандидатуры председателя Правительства влечет роспуск Государственной Думы, причем Президент вправе по своему усмотрению вносить одну и ту же либо разные кандидатуры <*>. Повторное в течение определенного Конституцией РФ срока выражение Государственной Думой недоверия Правительству влечет обязанность Президента либо распустить Государственную Думу, либо отправить в отставку Правительство. В назначении и прекращении полномочий иных членов Правительства Федеральное Собрание участия не принимает, однако палаты общероссийского парламента примерно в равных пропорциях обладают рядом важных кадровых полномочий (назначение судей высших судов, Генерального прокурора РФ, председателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, состава Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ).

<*> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 года "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 52. Ст. 6447.

На уровне субъектов Федерации реализовать подобную схему не представляется возможным. Так, статья 17 Федерального закона "Об общих принципах..." предписывает, что высшее должностное лицо субъекта Федерации возглавляет высший исполнительный орган субъекта Федерации, то есть указанные должности замещаются одним и тем же лицом. Об этом свидетельствуют и последующие нормы главы III Федерального закона "Об общих принципах...", в соответствии с которыми высшее должностное лицо и руководитель высшего исполнительного органа субъекта Федерации имеют практически тождественный статус.

Кадровые полномочия законодательных (представительных) органов субъектов Федерации сужаются по сравнению с аналогичными полномочиями Федерального Собрания, например в части формирования избирательных органов: если Совет Федерации и Государственная Дума назначают по пять членов Центральной избирательной комиссии РФ, то законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, даже двухпалатные, вправе назначить лишь половину состава избирательных комиссий субъектов Федерации <*>.

<*> См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253; N 39. Ст. 3642; N 52 (часть I). Ст. 5132.

Законодательный (представительный) орган субъекта Федерации может выразить недоверие не высшему исполнительному органу, как Государственная Дума, а высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, причем не по политическим, а по сугубо юрисдикционным основаниям (то есть на основании установленного судом факта правонарушения). Таким образом, политическая ответственность исполнительной власти перед региональным парламентом не ограничивается (как на федеральном уровне), а полностью исключается.

Требуют внимания также проблемы взаимодействия федеральной и региональной публичной власти, разграничения между ними полномочий и ответственности. Им посвящены главы IV.1 и V Федерального закона "Об общих принципах...", которые несут в себе существенные элементы новизны.

Примечательно, что законопроекты по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов должны направляться в региональные государственные органы дважды. Первый раз они направляются после их внесения в Государственную Думу, причем не только в законодательные (представительные), но и в высшие исполнительные органы субъектов Федерации для представления официальных отзывов. Подобные отзывы могут быть либо положительными, либо отрицательными. Иными словами, законодательному и высшему исполнительному органу региона сразу приходится решать извечный вопрос: за "белых" или за "красных", минуя детальное обсуждение каждой правовой нормы и критическое осмысление концепции проекта. И только после принятия Государственной Думой проекта в первом чтении он направляется в законодательные (представительные) органы субъекта Федерации повторно, для внесения поправок. В адрес высшего исполнительного органа субъекта Федерации законопроект повторно не направляется.

Нельзя не подчеркнуть несомненные достоинства предусмотренного статьей 26.4 Федерального закона "Об общих принципах..." механизма блокирования федеральных законопроектов решениями законодательных и высших исполнительных органов субъектов Федерации, если проект разработан в рамках конкурирующей компетенции Федерации и ее субъектов. В отличие от правил Федерального закона от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" этот механизм выглядит более совершенным, поскольку он балансирует полномочия региональной законодательной и исполнительной власти. Критические замечания вызывает лишь выбор стадии законодательного процесса, на которой происходит согласование законопроекта. Более обоснованным, на наш взгляд, было бы осуществление такого согласования после принятия закона Государственной Думой и направления его в Совет Федерации, но до принятия Советом Федерации решения об одобрении либо отклонении законопроекта.

Новыми являются и положения статей 26.7, 26.8 Федерального закона "Об общих принципах...", регулирующие принципы и порядок заключения договоров и соглашений (федеральный законодатель разделяет понятия договора и соглашения: в форме договора разграничиваются полномочия, а в форме соглашения передается часть полномочий исполнительной власти от федеральных органов региональным и наоборот). Здесь своеобразно переплетаются юридические конструкции закона и договора, порождая ряд сложностей для толкования и применения на практике.

Законодатель исходит из принципа, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Тем самым, с одной стороны, подчеркивается недопустимость договорных исключений из правил статей 71, 72 Конституции РФ, а с другой - фиксируется возможность отступления от норм федеральных законов, разграничивающих полномочия Федерации и ее субъектов. Чтобы избежать возможных коллизий, Федеральный закон "Об общих принципах..." устанавливает сложную процедуру заключения договоров, в которой принимают участие законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, Президент Российской Федерации. В конечном итоге договор подлежит утверждению федеральным законом и имеет силу федерального закона.

Этому не в полной мере соответствует порядок досрочного прекращения действия договора о разграничении полномочий. Если договор расторгается по взаимному согласию сторон - процедура досрочного прекращения его действия аналогична порядку заключения договора. Если же расторжение договора производится по инициативе одной из сторон ввиду нарушения другой стороной положений договора - достаточно воли федерального суда, подкрепляемой правоприменительным актом представителя той стороны, которая инициировала досрочное прекращение действия договора (т.е. Президента РФ или высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации).

Полагаем, что в последнем случае необходимо участие как судебного органа власти, так и федерального законодателя. Суду надлежит установить юридические факты нарушений условий договора и оценить степень их существенности, а Федеральному Собранию и Президенту РФ - в установленном порядке принять и подписать федеральный закон о прекращении действия договора. В противном случае суду (а тем более Президенту РФ, высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов) субъектов Федерации) придется осуществлять несвойственные ему функции отмены федерального закона подзаконным актом правоприменения.