Мудрый Юрист

Нормативное регулирование института референдума в современной России

Комарова В.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права МГЮА.

Современный этап развития форм непосредственной демократии России является составной неотъемлемой частью общей государственной политики по совершенствованию избирательного законодательства и законодательства о референдуме с учетом как отечественных традиций и опыта, так и международных стандартов в осуществлении законодательного регулирования и проведения демократических выборов и референдумов. В Российской Федерации за короткий период (1994 - 2003 годы) создано современное избирательное законодательство и законодательство о референдуме, соответствующее международным избирательным стандартам и отвечающее основным гражданским и политическим правам и свободам человека.

Следует отметить, что массив нормативной литературы, регулирующий механизм проведения референдумов в России, можно подразделить по территории действия на три группы: нормы, действующие на территории всей Федерации, на территории субъекта Федерации и на территории муниципального образования.

Безусловно, на первом и на втором уровне возможно подразделение по юридической силе (нормы законов и подзаконных актов) и по отраслевой принадлежности: источниками какой отрасли являются акты, регулирующие институт референдума. Безусловно, институт референдума регулируют в основе своей нормы конституционного права. Однако частичное закрепление и регулирование этого института мы встречаем в Уголовном кодексе и в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации; в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в Градостроительном кодексе, в Федеральном законе "Об использовании атомной энергии". Наличие в регулировании института референдума актов, являющихся источниками иных отраслей национальной правовой системы России, позволяет отнести его к сложносоставным институтам конституционного права России.

На уровне муниципальных образований подразделение возможно только лишь по отраслевой принадлежности, поскольку все акты муниципальных органов - подзаконные. Тем не менее на уровне муниципальном целесообразно выделить нормы уставов муниципальных образований, нормативно-правовых актов, принятых органами местного самоуправления и должностными лицами, и актов, принятых на местном референдуме.

Рассмотрим основные положения нормативно-правовых актов, в совокупности своей составляющих источники института референдума в России. Начнем обзор с федерального уровня, подразделив источники института по юридической силе на две группы: законов и подзаконных актов.

Группа законов может быть подразделена по иерархии на нормы Конституции Российской Федерации, нормы федеральных конституционных законов, федеральных законов. В каждой из указанных групп проведем условное подразделение по отраслевой принадлежности.

Возможно подразделение по предмету регулирования: нормы законов, устанавливающие общие положения для всех видов референдумов в России <1>, регулирующих отдельные виды референдумов <2>, регулирующие отдельные стадии или этапы референдума <3>, регулирующие правовой статус субъектов, участвующих в референдуме <4>, устанавливающие запрет на проведение референдумов <5>.

<1> Например, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
<2> Например, Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
<3> Например, Федеральный закон "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы".
<4> Например, Федеральный закон "О политических партиях".
<5> Например, нормы Федеральных конституционных законов "О чрезвычайном положении", "О военном положении".

Группа подзаконных актов может быть условно подразделена по времени действия (постоянные и временные) и по регулируемым отношениям (общие и конкретные), а также по органам, их принявшим.

На федеральном уровне, выделяя группу законов, мы внутри нее выделим нормы Конституции Российской Федерации, нормы федеральных конституционных законов, нормы федеральных законов.

Конституционные основы народовластия представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации впервые закрепила референдум как одну из высших форм непосредственного волеизъявления носителя суверенитета и единственного источника власти в России - ее многонационального народа.

В Конституции Российской Федерации референдум закрепляется в нескольких аспектах:

как способ выражения власти народом - высшая форма непосредственного волеизъявления, одного из способов осуществления государственной и муниципальной власти народом;

как составная часть основ конституционного строя России - народовластия, демократического, правового государства;

как субъективное право граждан - право на референдум;

как процесс.

При регулировании этих положений законодатель использовал нормы - принципы, нормы - дефиниции, нормы материальные и процессуальные, прямое регулирование и отсылочное, метод обязывания и запрещения.

К конституционным основам института референдума можно отнести две группы норм: первая группа общих, основополагающих, и - вторая - специальных.

К общим нормам можно отнести такие конституционные установления, как:

Россия - правовое, демократическое, федеративное государство с республиканской формой правления (ст. 1);

носителем суверенитета и единства источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);

народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);

высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);

граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

Вторая группа конституционных установлений, которую автор условно объединил в группу специальных, включает в себя нормы, закрепляющие элементы механизма проведения референдумов в России:

граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);

не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32);

местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);

обязанность Президентом РФ назначить референдум (ст. 84);

ссылка на наличие федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации (ст. 84);

отсутствие права назначить референдум у временно исполняющего обязанности Президента Российской Федерации (ст. 92).

Благодаря конституционному закреплению местного референдума ст. 130 Конституции России и возможности проведения конституционного референдума (ст. 135) можно говорить о конституционном закреплении следующих видов референдумов: по территории проведения на общероссийский, субъектов Федерации и муниципальный. По юридической силе - императивный (принятие Конституции России); по императивности назначения - факультативный (ст. 135).

Текстом Конституции Российской Федерации, как уже упоминалось, предусмотрено принятие федерального конституционного закона, регулирующего процедуру подготовки и проведения референдума на федеральном уровне.

В группе федеральных конституционных законов, регулирующих институт референдума, несомненно, особое место занимает Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года, с изм. от 27 сентября 2002 г. "О референдуме Российской Федерации" <*>, регулирующий процедуру инициирования, подготовки и проведения всероссийского референдума. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. "О военном положении" <**> в п. 4 ст. 7 устанавливает ограничение для проведения референдумов на территории, на которой введено военное положение. Аналогичные положения мы видим и в ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" <***>: "На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения".

<*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3921; 2002. N 39. Ст. 3641.
<**> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.
<***> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <*> (ст. 11) закрепляет проведение в субъектах обязательного референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации.

<*> СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4916.

В подгруппе федеральных законов ведущее место занимает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*>, устанавливающий основные гарантии прав граждан Российской Федерации на всех уровнях проведения референдумов в России <**>.

<*> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2002. N 52 (часть I). Ст. 5132.
<**> Следует отметить, что это один из первых гарантийных законов в российской правовой системе. Он стал преемником Федерального закона от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В процессе реализации Закон был несколько раз изменен: Федеральными законами от 30 марта 1999 г.; от 10 июля 2001 г.; от 12.06.2002; от 27.09.2002, с изм. от 24.12.2002. Нормы Закона неоднократно были предметом конституционного судопроизводства. Так, например, в январе 2002 года проверялась конституционность отдельных положений статьи 64, в июне 1998 года состоялась проверка конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58.

Федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны ему противоречить. В случае если федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации, ему противоречат, применяются нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом об основных гарантиях.

Важное место в регулировании местных референдумов на федеральном уровне занимает Федеральный закон от 28 августа 1995 г. с изм. от 21 марта 2002 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*>. Федеральный закон закрепляет основополагающие позиции в отношении местного референдума в Российской Федерации. Так, например, дается определение местного референдума в России (ст. 1); устанавливаются вопросы, решаемые местным референдумом (ст. 39), субъекты инициирования, назначения и участия, принципы проведения и юридическая сила решения, принимаемого на местном референдуме (ст. 22).

<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 2002. N 12. Ст. 1093.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" <*> в ст. 36 закрепляет участие политических партий в референдумах.

<*> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

Россия - многонациональное государство. При подготовке и проведении референдумов в Российской Федерации используется государственный язык Российской Федерации. Закон РФ от 25 октября 1991 г. с изм. от 11 декабря 2002 г. "О языках народов Российской Федерации" <*> (ст. 14) устанавливает гарантию конституционного принципа равноправия для участия в референдуме граждан Российской Федерации, слабо владеющих русским языком.

<*> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740; СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3804; 2002. N 50. Ст. 4926.

Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" <*> регулирует отношения, возникающие при использовании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" при подготовке и проведении референдума, что является одной из гарантий реализации прав граждан Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о референдуме.

<*> Парламентская газета. 2003. 15 января. N 7.

Федеральным законом от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <*> законодатель устанавливает исключение: "Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме".

<*> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

На федеральном уровне, думается, закрепляется еще один вид местных референдумов по предмету - градостроительный, по обязательности исполнения решения - консультативный.

Градостроительный кодекс РФ (ст. 7) предусматривает право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности. Осуществление такого права гражданина включает в том числе и градостроительное планирование развития территорий и поселений; участие граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности; государственный и общественный контроль за осуществлением градостроительной деятельности и соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве. Порядок участия граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов <*>. Во исполнение этой отсылочной нормы были приняты Методические рекомендации по разработке Порядка участия граждан в обсуждении и принятии решений по вопросам застройки и использования территорий городов и иных поселений <**>.

<*> Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ, с изм. от 10 января 2003 г. // СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069.
<**> Текст Методических рекомендаций приводится по изданию Госстроя РФ, Москва, 2000 г.

Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. с изм. от 28 марта 2002 г. "Об использовании атомной энергии" <*> (ст. 14) закрепляет право граждан на участие в формировании политики в области использования атомной энергии: граждане имеют право на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования атомной энергии, а также в обсуждении вопросов по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.

<*> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

Безусловно, и в Градостроительном кодексе, и в Федеральном законе "Об использовании атомной энергии" речь идет о консультативных референдумах.

Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. с изм. от 31 октября 2002 г. <*>, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. <**> устанавливают ответственность за проступки и преступления при подготовке и проведении референдумов в России.

<*> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; 2002. N 44. Ст. 4298.
<**> СЗ РФ. 2002. (Часть I). N 1. Ст. 1.

Группа подзаконных актов, как уже упоминалось выше, может быть условно подразделена по времени действия (постоянные и временные) и по регулируемым отношениям (общие и конкретные), а также по органам, их принявшим.

В качестве примера подзаконных актов временного характера можно предложить указы Президента Российской Федерации о назначении референдума.

В целях реализации конституционных прав граждан Российской Федерации, проживающих в Чеченской Республике, на участие в референдуме, руководствуясь ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации и федеральным законодательством, Президент РФ своим Указом утвердил Положение о проведении референдума Чеченской Республики <*>.

КонсультантПлюс: примечание.

Указ Президента РФ от 12.12.2002 N 1401 "Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики" утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 13.10.2003 N 1214 "Об администрации Чеченской Республики".

<*> Указ Президента РФ от 12 декабря 2002 г. N 1401 "Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О выборах в Парламент Чеченской Республики" // СЗ РФ. 2002. N 50. Ст. 4942.

Чрезвычайно важным для теоретического осмысления института референдума в России являются Постановление Конституционного Суда РФ 2002 г., Постановление от 10 июня 1998 г. N 17-П <*>.

<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.

В нем высказана правовая позиция о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления, поскольку выборы и референдум - две высшие формы непосредственного волеизъявления народа, две самостоятельные формы. Из самостоятельных, конституционно закрепленных форм непосредственного народовластия вытекает характер и содержание законодательного регулирования не только условий и порядка проведения референдума и выборов, но и обеспечение гарантии свободного формирования волеизъявления и его осуществления гражданами в процессе осуществления обеих форм народовластия.

В Постановлении Конституционного Суда РФ N 17-П (1998) подчеркивалось, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их.

Внесли свою лепту в становление института референдума в России и Постановления Конституционного Суда РФ от 21 апреля 1993 г. N 8-П <*>, от 13 марта 1992 г. N П-РЗ-I <**>.

<*> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 1993 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности части второй пункта 2 Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года "О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 18. Ст. 653.
<**> Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. N П-РЗ-I "По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 13. Ст. 671.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации <*> (ст. 119) закрепляет право Государственной Думы принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Фактически речь может идти о консультативном референдуме, однако для его проведения необходим особый механизм учета поправок и предложений, высказанных в процессе его подготовки. Кроме того, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации не предпринимала попыток о вынесении законопроекта, принятого в первом чтении, на всенародное обсуждение.

<*> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; Парламентская газета. 2003. 11 января.

Одним из субъектов, активно участвующих в регулировании процедурных вопросов подготовки и проведения референдумов в России, является Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Постановления этого органа могут быть подразделены по регулируемым отношениям на акты общего и конкретного характера.

К постановлениям общего характера можно отнести Постановления Центральной избирательной комиссии РФ от 15 февраля 2002 г. "О Сводном плане основных мероприятий по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей Российской Федерации на 2002 год" <*>; от 20 октября 2000 г. "О Комплексе мер по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей в Российской Федерации на 2000 - 2005 годы" <**>; от 12 июля 2002 г. N 156/1373-3 "О Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий" <***> и иные.

<*> Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. N 1.
<**> Сборник законодательных актов по вопросам выборов и референдума. 2000.
<***> Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. N 6.

К постановлениям, регулирующим конкретные инициативы, можно отнести:

Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 29 ноября 2000 г. "О документах, представленных в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации в связи с инициативой проведения референдума Российской Федерации" <*>;

<*> Российская газета. 2000. 6 декабря. N 5233.

Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 7 марта 2001 г. "О порядке хранения в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации подписных листов с подписями граждан, собранными в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации, в случае принятия Центральной избирательной комиссией Российской Федерации постановления об отказе в проведении референдума Российской Федерации" <*>;

<*> Российская газета. 2001. 16 марта. N 23.

Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 29 января 2002 г. N 147/1341-3 "Об уничтожении подписных листов, содержащих подписи граждан Российской Федерации в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации" <*>.

<*> Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. N 1.

Некоторыми актами Верховного Суда Российской Федерации происходит корректировка, регулирование механизма подготовки и проведения референдума. Например, решения Верховного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. <*>; от 21 февраля 2000 г. N ГКПИ 00-24 <**>, Определение СК Верховного Суда РФ от 11 сентября 2001 г. N 3-Г01-21, Обзоры судебной практики Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам" (за первый квартал 1999 г., третий квартал 1999 г., 2001 г. <***>).

<*> Решение Верховного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. "Назначение субъектом Российской Федерации референдума по проекту закона, затрагивающего вопросы судоустройства и прокуратуры, противоречит ст. 71 Конституции Российской Федерации и ч. 4 ст. 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (Извлечение) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. N 6. С. 1.
<**> Решение Верховного Суда РФ от 21 февраля 2000 г. N ГКПИ 00-24 // Текст решения размещен на сервере Верховного Суда РФ в Internet (http://www.supcourt.ru).
<***> Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2001 г. (по гражданским делам) (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 26 декабря 2001 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. N 4.

Как уже упоминалось выше, во исполнение положений Градостроительного кодекса Методическими рекомендациями по разработке Порядка участия граждан в обсуждении и принятии решений по вопросам застройки и использования территорий городов и иных поселений <*> установлено, что органы местного самоуправления в случае необходимости проводят референдумы по вопросам, относящимся к области градостроительства (4.3.4).

<*> Методические рекомендации по разработке Порядка участия граждан в обсуждении и принятии решений по вопросам застройки и использования территорий городов и иных поселений МДС 15-1.99 (рассмотрены и одобрены Госстроем РФ 10 июня 1999 г., протокол N 01-НС-15/7) // Текст Методических рекомендаций приводится по изданию Госстроя РФ, Москва, 2000 г.

Таким образом, объем нормативно-правовых актов, регулирующих референдарный процесс, достаточно объемен. Безусловно, он не всегда логичен и завершен, тем не менее это база для использования одной из высших форм непосредственного волеизъявления в России - референдума.