Мудрый Юрист

Особенности правового регулирования деятельности банковских платежных агентов (субагентов) и платежных агентов

Суродеев Юрий Владимирович, аспирант кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) <*>.

<*> Научный руководитель: Турбанов Александр Владимирович, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заведующий кафедрой "Регулирование деятельности финансовых институтов" Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена вопросам правового регулирования деятельности банковских платежных агентов (субагентов) и платежных агентов в современном банковском законодательстве Российской Федерации.

Ключевые слова: банковский платежный агент, банковский платежный субагент, платежный агент, платежный субагент, субъекты национальной платежной системы.

Peculiarities of legal regulation of activities of banking payment agents (subagents) and payment agents

Yu.V. Surodeev

Surodeev Yurij V., postgraduate student, Chair of Financial Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL).

The article is devoted to the legal regulation of bank payment agents (subagents) and payment agents in the modern banking legislation of the Russian Federation.

Key words: bank payment agent, bank payment subagent, payment agent, payment subagent, national payment system entities.

С принятием Федерального закона от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе" <1> (далее - Федеральный закон N 161-ФЗ) появилось регулирование деятельности субъектов национальной платежной системы, определены требования к организации и функционированию платежных систем в Российской Федерации, закреплены основные понятия, используемые в повседневной практике субъектами национальной платежной системы, а также определен круг самих субъектов, включающий операторов по переводу денежных средств (в том числе операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организации федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры.

<1> СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3872.

Включение банковских платежных агентов (субагентов) и платежных агентов (далее также при совместном упоминании - агенты) в круг субъектов национальной платежной системы объясняется тем, что они участвуют в оказании платежных услуг.

Проведенное Центральным банком Российской Федерации выборочное обследование агентов показало, что общий объем платежей физических лиц, совершенных через агентов, в 2013 г., по сравнению с предыдущим годом, составил: от банковских платежных агентов - 141,5 млрд руб. (прирост на 38,2%), от платежных агентов - 1062,1 млрд руб. (прирост на 21,8%) <2>. Ежегодно увеличивающиеся объемы поступлений наличных денег в рамках деятельности агентов свидетельствуют о растущем спросе и доступности их финансовых услуг для разных слоев населения страны.

<2> Платежные и расчетные системы: анализ и статистика. Вып. 46: Национальная платежная система в 2013 г. Центральный банк Российской Федерации. М., 2014. С. 102 - 105.

Целью данной статьи является выявление особенностей правового регулирования деятельности агентов путем решения следующих задач:

Изначально регулирование деятельности банковских платежных агентов осуществлялось положениями Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <3> (далее - Федеральный закон N 395-1). Так, в ст. 13.1 указанного Закона закреплялись отношения по привлечению банковских платежных агентов кредитными организациями. В дальнейшем правовой статус платежного агента, а также сфера его деятельности и функции были закреплены в Федеральном законе от 3 июня 2009 г. N 103-ФЗ "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" <4> (далее - Федеральный закон N 103-ФЗ).

<3> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
<4> СЗ РФ. 2009. N 23. Ст. 2758.

Следует отметить, что в положениях Федерального закона N 395-1 (редакция от 11.07.2011) <5> и Федерального закона N 103-ФЗ встречались расхождения в правовом статусе и регулировании деятельности платежного агента и банковского платежного агента. Например, кредитная организация имела возможность привлекать банковского платежного агента, который в это же время мог являться платежным агентом. Подобная неточность нормативно-правового регулирования деятельности агентов порождала множество вопросов и создавала риск возникновения убытков вследствие неоднозначности применимых норм регулирования как у кредитной организации, так и у привлекаемых агентов. В последующем данная законодательная ошибка была исправлена.

<5> СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4291.

Вступивший в силу Федеральный закон N 161-ФЗ, а также Федеральный закон от 27 июня 2011 г. N 162-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О национальной платежной системе" <6> (далее - Федеральный закон N 162-ФЗ) были во многом нацелены на устранение противоречий в регулировании рассматриваемой сферы.

<6> СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3873.

Федеральным законом N 103-ФЗ под платежным агентом понимается юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность по приему платежей физических лиц. Платежным агентом является оператор по приему платежей <7> либо платежный субагент, т.е. юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, заключившие с оператором по приему платежей договор об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц. Оператор по приему платежей вправе привлекать платежных субагентов для осуществления приема платежей на основании заключаемого договора об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц с поставщиком.

<7> Оператор по приему платежей - платежный агент - юридическое лицо, заключившее с поставщиком договор об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц (п. 4 ст. 2 Федерального закона N 103-ФЗ).

Федеральным законом N 161-ФЗ под банковским платежным агентом понимается юридическое лицо, не являющееся кредитной организацией, или индивидуальный предприниматель, которые привлекаются кредитной организацией в целях осуществления отдельных банковских операций. Банковский платежный агент, являющийся исключительно юридическим лицом, вправе привлекать банковского платежного субагента, т.е. юридическое лицо, не являющееся кредитной организацией, или индивидуального предпринимателя, которые привлекаются в целях осуществления отдельных банковских операций.

Таким образом, из приведенных определений видно, что цель привлечения платежного агента и банковского платежного агента (субагента) является отличительной особенностью их правового статуса. Так, платежный агент привлекается для осуществления деятельности по приему платежей физических лиц, т.е. вправе только принимать денежные средства в оплату товаров (работ, услуг) поставщиков, а также направленных органам государственной власти, органам местного самоуправления и учреждениям, находящимся в их ведении, в рамках выполнения ими функций, установленных законодательством Российской Федерации. Банковский платежный агент (субагент) привлекается в целях осуществления указанной в ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 161-ФЗ деятельности (операции банковского платежного агента).

Следует сказать о характере правоотношений, возникающих между платежным агентом или банковским платежным агентом (субагентом), с одной стороны, и плательщиком - с другой стороны. Особенность данных отношений состоит в том, что они регулируются Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" <8> (редакция от 05.05.2014) <9>. Согласно преамбуле данного Закона "...потребитель - гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности". Соответственно, во взаимоотношениях с платежным агентом или банковским платежным агентом (субагентом) плательщики выступают потребителями со всеми вытекающими из этого правами и обязанностями.

<8> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 140.
<9> СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2317.

Рассматривая правовой статус платежного агента и банковского платежного агента (субагента) и сравнивая его с понятием агента, приведенным в Гражданском кодексе Российской Федерации <10> (далее - ГК РФ), необходимо отметить их принципиальные отличия. Согласно п. 1 ст. 1005 ГК РФ по агентскому договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала либо от имени и за счет принципала. Платежный агент, банковский платежный агент (субагент) не совершают юридические и иные действия (т.е. не заключают сделки в интересах клиента), а выполняют лишь действия, определенные Федеральным законом N 103-ФЗ и Федеральным законом N 161-ФЗ, как независимые субъекты финансовой деятельности.

<10> СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

Федеральный закон N 103-ФЗ в ст. 3 под деятельностью по приему платежей физических лиц понимает прием платежным агентом от плательщика денежных средств, направленных на исполнение денежных обязательств перед поставщиком по оплате товаров (работ, услуг), а также внесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации <11>, а также осуществление платежным агентом последующих расчетов с поставщиком.

<11> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.

До вступления Федерального закона N 162-ФЗ в силу платежный агент мог заключать договоры об осуществлении деятельности по приему денежных средств физических лиц как с кредитной организацией, так и с поставщиком. Такое совмещение деятельности не запрещалось законодательством Российской Федерации. В последующем ч. 21 ст. 4 Федерального закона N 103-ФЗ, со вступлением в силу Федерального закона N 162-ФЗ, установила, что кредитные организации не вправе выступать операторами по приему платежей - платежными агентами или платежными субагентами, а также заключать договоры об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц с поставщиками или операторами по приему платежей - платежными агентами, тем самым исключив противоречивость законодательства в регулировании деятельности на первый взгляд схожих субъектов финансовой деятельности <12>.

<12> См.: Письмо Банка России от 07.07.2011 N 99-Т "О требованиях законодательства Российской Федерации о национальной платежной системе" // Вестник Банка России. 2011. N 39.

Банковский платежный агент привлекается оператором по переводу денежных средств, являющимся кредитной организацией, включая небанковскую, в соответствии со ст. 14 Федерального закона N 161-ФЗ, в целях принятия от физического лица и/или выдачи ему наличных денежных средств, в том числе с применением платежных терминалов и банкоматов; предоставления клиентам электронных средств платежа и обеспечения возможности использования указанных средств в соответствии с условиями, установленными оператором по переводу денежных средств; проведения идентификации <13> или упрощенной идентификации клиента - физического лица для осуществления перевода денежных средств без открытия банковского счета, электронных денежных средств, а также предоставления указанному клиенту электронного средства платежа.

<13> В соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Банковский платежный агент, являющийся юридическим лицом, вправе привлекать банковского платежного субагента. Такое право может предусматриваться в договоре с кредитной организацией.

При этом банковский платежный агент, являющийся индивидуальным предпринимателем, в соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона N 161-ФЗ, не обладает правом на привлечение банковских платежных субагентов, что также должно быть предусмотрено в договоре между кредитной организацией и банковским платежным агентом, являющимся индивидуальным предпринимателем.

Привлекаемый на основании заключаемого договора банковский платежный субагент вправе осуществлять все виды деятельности, определенные в ч. 1 указанной статьи, за исключением проведения идентификации или упрощенной идентификации клиента - физического лица для осуществления перевода денежных средств без открытия банковского счета, электронных денежных средств, а также предоставления указанному клиенту электронного средства платежа.

Из приведенных целей деятельности видно, что платежные агенты, в отличие от банковских платежных агентов (субагентов), предоставляют более узкий круг услуг клиентам, в то же время являющихся наиболее востребованными и выгодными среди населения страны.

Следует отметить, что кредитная организация в договоре с банковским платежным агентом, а банковский платежный агент в договоре с банковским платежным субагентом может определять условия взаимодействия и виды операций, которые могут осуществлять привлекаемые стороны <14>.

<14> Позиции авторов в вопросе о видах операций, которые могут выполняться банковскими платежными субагентами, различаются. См., например: Алексеева Т.Н. Банки и банковские платежные агенты - правовое регулирование отношений // Юридическая работа в кредитной организации. 2013. N 3. С. 30 - 34; Дурново Д.В. Прием платежей через третьих лиц // Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013. N 9; Смирнов Е.Е. Платежная система России: проблемы и перспективы развития // Аудитор. 2014. N 6.

Деятельность агентов основана на договорном регулировании, т.е. на основе заключаемых договоров платежного агента с поставщиком; банковского платежного агента с кредитной организацией; банковского платежного агента с банковским платежным субагентом.

Основной правовой конструкцией деятельности по приему платежей физических лиц является договор об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц, заключаемый оператором по приему платежей с поставщиком, а в деятельности банковских платежных агентов - договор, заключаемый соответственно с операторами по переводу денежных средств.

В соответствии с п. 1 ст. 432 ГК РФ <15> договор считается заключенным, если между сторонами достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Таковыми являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

<15> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

При заключении между поставщиком и оператором по приему платежей договора и банковским платежным агентом с оператором по переводу денежных средств должно быть достигнуто соглашение по условиям договора, прямо указанным в ч. 1 ст. 4 Федерального закона N 103-ФЗ и ст. 14 Федерального закона N 161-ФЗ соответственно, а также по тем условиям договора, о которых заявлено как о необходимых для согласования. В противном случае договоры заключенными считаться не могут.

Обращает на себя внимание тот факт, что оператор по переводу денежных средств, являющийся согласно Федеральному закону N 161-ФЗ кредитной организацией, вправе осуществлять банковские операции на основании лицензии, выданной Банком России. Привлекаемый оператором по переводу денежных средств банковский платежный агент (субагент) осуществляет отдельные операции на основании договора. Тем самым деятельность, которую только кредитные организации могут осуществлять исключительно на основании выдаваемых Банком России лицензий, осуществляется юридическими лицами и/или индивидуальными предпринимателями путем заключения договора. Наличие лицензии Центрального банка Российской Федерации у кредитной организации подчеркивает ее исключительный характер деятельности. Постепенный переход на договорную основу осуществления банковских операций без должного контроля за их деятельностью может породить неблагоприятные последствия для конечных получателей услуг.

Федеральными законами N 103-ФЗ и N 161-ФЗ предусмотрена возможность привлечения субагентов как платежным агентом, так и банковским платежным агентом. Платежные агенты и банковские платежные агенты зачастую владеют небольшой собственной терминальной сетью, но имеют возможность привлечь субагентов, владеющих такой терминальной сетью, что позволяет им увеличивать сферу присутствия в малодоступных районах Российской Федерации, экономя значительные денежные средства.

С целью ограничения злоупотреблений в деятельности банковских платежных агентов (субагентов) и платежных агентов Федеральными законами N 161-ФЗ и N 103-ФЗ устанавливаются некоторые инструменты финансового контроля за их операциями. Одним из таких инструментов является требование по обязательному наличию специального банковского счета (счетов) для осуществления операций.

Так, банковский платежный агент (субагент) вправе осуществлять следующие операции:

По специальному банковскому счету платежного агента могут осуществляться следующие операции:

Контроль за соблюдением агентами обязанностей по сдаче кредитной организации полученных от физических лиц наличных денежных средств для зачисления на специальный счет осуществляют налоговые органы.

Следует выделить обязанность кредитной организации по ведению перечня банковских платежных агентов и/или платежных агентов, а также использование контрольно-кассовой техники. Использование данных инструментов финансового контроля позволяет сгладить возможные кризисные ситуации.

Помимо вышеперечисленного указанием Банка России от 14 сентября 2011 г. N 2693-У "О порядке осуществления контроля операторами по переводу денежных средств, являющимися кредитными организациями, за деятельностью банковских платежных агентов" <16> установлен порядок осуществления кредитными организациями контроля за деятельностью банковских платежных агентов. Кредитным организациям вменяется в обязанность использовать одну или несколько форм контроля:

<16> Вестник Банка России. 2011. N 54.

Выявленные по итогам проводимых мероприятий нарушения должны документально фиксироваться. Также должен быть обеспечен контроль за устранением банковским платежным агентом допущенных нарушений.

Таким образом, формы финансового контроля за агентами, предусмотренные в нормативных актах Российской Федерации, обеспечивают достаточно эффективный надзор и наблюдение, а также уменьшают вероятность возникновения рисков в их деятельности.

Однако в проведенном Банком России обследовании отмечено, что за 9 месяцев 2013 г. агентами допущено не менее одного нарушения Федерального закона N 161-ФЗ, Федерального закона N 103-ФЗ и/или условий договора соответственно <17>. Приведенные данные свидетельствуют о необходимости дальнейшего усиления контроля за деятельностью агентов.

<17> Платежные и расчетные системы: анализ и статистика. Вып. 46: Национальная платежная система в 2013 г. Центральный банк Российской Федерации. М., 2014. С. 102 - 105.

Подводя итог, следует отметить, что появление на рынке агентов расширило доступность финансовых услуг для населения. Ежегодно увеличивающиеся объемы платежей/операций физических лиц, совершенных через агентов, являются тому подтверждением.

Как может показаться на первый взгляд, регулирование деятельности банковских платежных агентов (субагентов) и платежных агентов является похожим (см. табл. 1). Например, они осуществляют свою деятельность путем заключения договоров. Однако у них больше различий, чем и обусловливается существование двух Федеральных законов.

Таблица 1

Сравнительная таблица

N п/п

Банковский платежный агент

Платежный агент

  1. Цель привлечения
  • принятие от физического лица наличных денежных средств и/или выдача физическому лицу наличных денежных средств, в том числе с применением платежных терминалов и банкоматов;
  • предоставление клиентам ЭСП <*> и обеспечение возможности использования данных ЭСП в соответствии с условиями, установленными кредитной организацией, привлекающей банковского платежного агента;
  • проведение идентификации <**> или упрощенной идентификации клиента - физического лица в целях осуществления перевода денежных средств без открытия банковского счета, в том числе ЭДС <***>, а также предоставления указанному клиенту - физическому лицу ЭСП
  • прием от физического лица денежных средств, направляемых на оплату товаров (работ, услуг), в том числе государственных и муниципальных услуг
  1. Тип инфраструктуры
  • кассы агентов;
  • банкоматы;
  • платежные терминалы;
  • POS-терминалы.
  • кассы агентов;
  • банкоматы;
  • платежные терминалы;
  • POS-терминалы.
  1. Формы контроля
  • открытие специального банковского счета;
  • контроль со стороны органов ФНС <****> за сдачей наличных денежных средств в кредитные организации;
  • ведение перечня банковских платежных агентов;
  • контроль со стороны кредитных организаций (получение отчетов; проведение плановых

и внеплановых проверок; иные формы)

  • открытие специального банковского счета;
  • контроль со стороны органов ФНС за сдачей наличных денежных средств в кредитные организации;
  • ведение перечня платежных агентов
<*> Электронное средство платежа.
<**> В соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
<***> Электронные денежные средства.
<****> Федеральная налоговая служба.

Деятельность банковских платежных агентов (субагентов) в целом направлена на осуществление переводов денежных средств, в то время как платежных агентов - на осуществление приема денежных средств от физических лиц. Различия наблюдаются в инструментах финансового контроля. Так, перечень инструментов, применимых к платежным агентам уже, чем у банковских платежных агентов (субагентов). При этом следует отметить, что в настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации рассматривается проект Федерального закона, направленного на усиление контроля за деятельностью платежных агентов <18>.

<18> Законопроект N 315135-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части расширения перечня некредитных финансовых организаций, в отношении которых Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор". URL: www.duma.gov.ru.

Представляется, что эффективным решением текущих проблем в регулировании деятельности агентов будет внесение соответствующих изменений в Федеральный закон N 161-ФЗ, Федеральный закон N 103-ФЗ, нормативные акты Банка России.

Литература

  1. Алексеева Т.Н. Банки и банковские платежные агенты - правовое регулирование отношений // Юридическая работа в кредитной организации. 2013. N 3.
  2. Дурново Д.В. Прием платежей через третьих лиц // Жилищно-коммунальное хозяйство: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013. N 9.
  3. Платежные и расчетные системы: анализ и статистика. Вып. 46: Национальная платежная система в 2013 г. Центральный банк Российской Федерации. М., 2014.
  4. Смирнов Е.Е. Платежная система России: проблемы и перспективы развития // Аудитор. 2014. N 6.