Мудрый Юрист

Новые виды некоммерческих организаций: публичные элементы в правовом статусе казачьих компаний и общин коренных малочисленных народов

Серова Ольга Александровна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Балтийского федерального университета им. И. Канта.

Реформа гражданского законодательства привела к закреплению в Гражданском кодексе России новых видов некоммерческих организаций. Казачьи общества и общины коренных малочисленных народов отличаются от традиционных организаций. Правовой статус казачьих обществ, внесенных в государственный реестр, обладает всеми признаками юридического лица публичного права. Казачьи общества выполняют публичные функции. Это следует из определения данного юридического лица. Общины коренных малочисленных народов косвенно относятся к юридическим лицам публичного права. Основной вывод исследования связан с необходимостью включения в систему России смешанных видов юридических лиц.

Ключевые слова: некоммерческие организации, юридические лица публичного права, казачьи общества, общины коренных малочисленных народов.

New Types of Noncommercial Organizations: Public Elements Are in Status of Cossack Companies and Communities of Native Small in Numbers People

O.A. Serova

Serova Olga Alexandrovna, Doctor of Laws, Professor, Head of department the Civil Law and Procedure Department of the Baltic Federal University.

Reform of civil legislation resulted in fixing in the Civil Code of Russia of new types of noncommercial organizations. Cossack societies and communities of native small in numbers people differ from traditional organizations. Legal status of cossack societies possesses all signs of legal entity of public law. It appears from determination of this legal entity. Communities of native small in numbers people by implication behave to the legal entities of public law. The basic conclusion of research is related to the necessity of plugging in the system of Russia of the mixed types of legal entities.

Key words: noncommercial organizations, legal entities of public law, cossack societies, communities of native small in numbers people.

Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) узаконил новый перечень организационно-правовых форм коммерческих и некоммерческих организаций <1>.

<1> Изменения были внесены ФЗ от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2304.

Многие виды юридических лиц сохранили свое прежнее наименование и ключевые особенности правового статуса. Но в ст. 50 ГК РФ закреплены и такие организационно-правовые формы, которые изначально не планировались к включению в его текст.

Наиболее существенные изменения произошли, на наш взгляд, с перечнем некоммерческих организаций. Среди корпоративных и унитарных некоммерческих организаций особо выделяются общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также публично-правовые компании. Первые два вида уже были включены в систему некоммерческих организаций России <2>. Публично-правовые компании являются новой организационно-правовой формой. При этом какого-либо определения данного юридического лица в тексте ГК РФ нет.

<2> Статьи 6.1 "Общины коренных малочисленных народов Российской Федерации" и 6.2 "Казачьи общества" включены в ФЗ от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" ФЗ от 1 декабря 2007 г. N 300-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6061.

Несмотря на достаточно серьезные различия между общинами коренных малочисленных народов, казачьими обществами и публично-правовыми компаниями, они обладают и общей особенностью. Данные организации в большей степени преследуют выполнение публичных функций, поэтому не могут быть отнесены к традиционным юридическим лицам частного права.

В соответствии со ст. 123.15 ГК РФ казачьими обществами признаются внесенные в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации объединения граждан, созданные в целях сохранения традиционного образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества, а также в иных целях, предусмотренных ФЗ от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества" <3>, добровольно принявших на себя в порядке, установленном законом, обязательства по несению государственной или иной службы.

<3> СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5245.

Для анализа данного определения имеет смысл сравнить его с определением казачьих обществ, приведенным в ст. 6.2 Закона о некоммерческих организациях. Закон признавал под казачьими обществами формы самоорганизации граждан Российской Федерации, объединившихся на основе общности интересов в целях возрождения российского казачества, защиты его прав, сохранения традиционных образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества. Казачьи общества создаются в виде хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ, члены которых в установленном порядке принимают на себя обязательства по несению государственной или иной службы. Казачьи общества подлежат внесению в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации.

Сравнение приведенных выше определений показывает произошедшее изменение приоритетов. Ранее в основу правовой природы казачьих обществ ставилась форма самоорганизации членов определенной социальной группы, объединяемых целью сохранения (более верным представляется восстановление) традиционного для казачества уклада жизни и хозяйствования. В новом определении, приведенном в ГК РФ, на первое место поставлено включение казачьих обществ в государственный реестр.

Казачество в РФ разделено на две группы: казачество, относящееся к государственной службе, и не являющееся таковым. В 90-е гг. XX в. именно возрождение казачества как целостной социальной группы было основной целью деятельности многих общественных организаций. В дальнейшем отчетливо обнаружилась тенденция на принятие казачьими обществами обязательств по несению государственной службы как одной из основных целей формирования данных объединений. Не случайно отмечается, что повсеместное формирование так называемых реестровых казачьих обществ осуществлялось по поручению Правительства РФ <4>.

<4> См.: Добровольский В.В. Современное казачество на Юге России (на материалах Ставропольского края) // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2013. N 3. С. 380.

Казачьи общества в настоящее время являются единственной формой самоорганизации казаков, что находит подтверждение в судебной практике. Так, Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области обратилось в Волгоградский областной суд с исковым заявлением к общественной организации - Общественное объединение "Региональная национально-культурная автономия казаков Волгоградской области" о ликвидации данной организации. В обоснование заявленных требований истец сослался на то, что действующим законодательством такая форма самоорганизации казаков, как национально-культурная автономия, не предусмотрена, в связи с чем организации дважды предлагалось провести общее собрание, на котором решить вопрос о реорганизации национально-культурной автономии в казачье общество либо о внесении изменений в устав в связи со сменой наименования. Судом было принято решение удовлетворить заявление о ликвидации общественного объединения "в связи с неисполнением требований органа юстиции о проведении общего собрания о реорганизации национально-культурной автономии в казачье общество либо внесении в устав изменения в части наименования, так как согласно ФЗ "О национально-культурной автономии" и ФЗ "О государственной службе российского казачества" формой самоорганизации казаков являются казачьи общества" <5>.

<5> Определение Верховного Суда РФ от 11 октября 2011 г. N 16-Г11-41 // СПС "КонсультантПлюс".

Основными признаками рассматриваемой организационно-правовой формы юридического лица являются особый субъектный состав (объединение граждан, проживающих на обособленной территории и являющихся представителями особой национальной группы), цель объединения (сохранение традиционных образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества и пр.) и добровольное принятие обязательств по несению государственной или иной службы.

При этом обязательства по несению государственной службы относятся именно к "реестровым" казачьим обществам. Ведение реестра возложено на Министерство юстиции РФ <6>. Внесению в государственный реестр подлежат общества, в которых фиксированная численность членов, в установленном порядке принявших на себя обязательства по несению государственной или иной службы, соответствует численности таких членов казачьего общества, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области ведения государственного реестра казачьих обществ в Российской Федерации (ст. 2 Закона о государственной службе российского казачества). Определена численность каждого из видов казачьих обществ - от 20 членов в хуторских казачьих обществах до 5000 членов для войсковых казачьих обществ <7>.

<6> См.: Указ Президента РФ от 21 сентября 2003 г. "О федеральном органе исполнительное власти, уполномоченном вести государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 39. Ст. 3739; Указ Президента РФ от 9 августа 1995 г. "О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3359.
<7> См.: Приказ Минюста России от 24 августа 2012 г. N 166 "О численности членов казачьих обществ, в установленном порядке принявших на себя обязательства по несению государственной или иной службы, необходимой для внесения казачьего общества в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации" // Российская газета. 2012. 7 сент.

Нужно отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 123.15 ГК РФ положения Кодекса о некоммерческих организациях применяются к казачьим обществам, внесенным в государственный реестр казачьих обществ, в субсидиарном порядке, если иное не предусмотрено ФЗ о государственной службе российского казачества. Указанный Закон не определяет гражданско-правовое положение рассматриваемой организации. К предмету его регулирования относятся правовая и организационная основа несения российским казачеством государственной службы. Это еще раз подтверждает, что роль частного права достаточно невелика в определении правового положения данного юридического лица. Не случайно отмечается, что "организационные и иные проблемы казачьего движения снижают доверие сторонников возрождения казачества к "реестровым" казачьим обществам, приводят к сокращению их численности, отходу от них научной и творческой интеллигенции" <8>. Казачьи общества, внесенные в реестр казачьих обществ РФ, являются особой формой несения государственной службы, что достаточно четко подтверждается нормами ГК РФ.

<8> Добровольский В.В. Указ. соч. С. 380.

Статья 123.16 ГК РФ включила в перечень корпоративных некоммерческих организаций общины коренных малочисленных народов.

Впервые данное юридическое лицо появилось в российском законодательстве в связи со вступлением в силу ФЗ от 20 июля 2000 г. N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <9>.

<9> СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3122.

Этот Закон является мерой по реализации гарантий, определенных ст. 69 Конституции РФ по защите прав коренных малочисленных народов.

Согласно Закону об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации под общиной малочисленных народов понимаются формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры. Данное определение было закреплено и в ст. 6.1 Закона о некоммерческих организациях.

В ст. 123.16 ГК РФ общинами коренных малочисленных народов РФ признаются добровольные объединения граждан, относящихся к коренным малочисленным народам Российской Федерации и объединившихся по кровнородственному и (или) территориально-соседскому признаку в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры. Если сравнить приведенные определения, то можно увидеть их значительное сходство. Из определения общины, данного в ГК РФ, исчезло указание на форму самоорганизации. В ГК община коренных малочисленных народов рассматривается как добровольное объединение граждан, что в большей степени соответствует корпоративной организационной структуре некоммерческой организации.

На наш взгляд, можно выделить следующие наиболее значимые признаки общины малочисленных народов. Во-первых, для формирования общины необходимо самоопределение группы населения как самостоятельной этнической общности, насчитывающей менее 50 тыс. человек (либо представителей этнических общностей, не относящихся к малочисленным народам, но постоянно проживающих в районах проживания этих народов и осуществляющих традиционное хозяйствование малочисленных народов). Положения законодательства основываются на опровергаемой в последнее время идее. Несмотря на то что община продолжает рассматриваться как особая форма социальной организации коренных малочисленных народов, исследования показывают, что "предположение о якобы сохраняющихся у малочисленных народов повсеместной устойчивой и древней родовой социальной организации и территориальной привязанности этих родовых группировок к конкретным угодьям в течение последних столетий является неверным" <10>. Закон выделяет второй признак общины - место проживания общины как район традиционного расселения компактной группы населения. Однако достаточно высокий уровень урбанизации, переселение многих коренных жителей в города ставят под сомнение реальность достижения данного условия, обозначенного в законе. Третьим признаком рассматриваемого вида юридического лица является требование о ведении общиной традиционной хозяйственной деятельности, промысла.

<10> Данилова Н.В. Трансформация гражданско-правового статуса общин коренных малочисленных народов России // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. N 2. С. 232.

Отнесение общины коренных малочисленных народов к самостоятельной организационно-правовой форме не поддерживалось многими цивилистами. В Концепции развития гражданского законодательства <11> указывалось, что общины коренных малочисленных народов являются потребительскими кооперативами и лишь формально рассматриваются законом как самостоятельная организационно-правовая форма юридического лица (п. 5.1 разд. III). В специальных исследованиях, посвященных данной теме, подчеркивалось, что "вопреки сложившейся практике и экономическим потребностям коренных народов закон установил, что деятельность общин носит некоммерческий характер" <12>. Отнесение общины к некоммерческим организациям позволяет использовать различные дополнительные гарантии и меры поддержки, которые государство оказывает социальному и некоммерческому сектору. При этом несомненным фактом является отличие предпринимательской деятельности общин от традиционного представления о систематическом извлечении прибыли как основной цели деятельности коммерческих юридических лиц. Для многих представителей коренных народностей, проживающих в отдаленных от центра страны районах, возможность ведения хозяйства в общине является способом выживания. Членство в общине не случайно приравнивается к самостоятельному обеспечению лица работой <13>. В большинстве случаев это единственная возможность обеспечить население средствами к существованию, не связанное с переездом в другие регионы или город. "Община рассматривается в первую очередь как возможность возродить традиционные виды хозяйственной деятельности и благодаря этому обеспечить самозанятость коренных малочисленных народов, социально-экономическое положение которых (...) крайне сложное" <14>. В этом контексте близость к правовой природе и целям организации кооперативов, особенно в контексте международного понимания их правовой природы, очевидна. Поэтому нельзя не поддержать мнение Н.В. Даниловой о том, что "недопустимо рассматривать общины как единственную форму объединения коренных малочисленных народов, как это делает российский законодатель" <15>. Более того, многие исследования показывают отсутствие значимого положительного эффекта выбранного законодателем пути развития подобных форм самообразования граждан. "В последние десятилетия темпы освоения и захвата северных земель, связанных с энергетикой и горнодобывающей отраслями, ускорились, и это привело к усилению конфликтов с коренными народами, включая незаконное выселение с земель, которые они считали своими семейными и родовыми угодьями на протяжении веков" <16>.

<11> Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М., 2009.
<12> Данилова Н.В. Указ. соч. С. 235.
<13> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 января 2014 г. N 1 "О применении законодательства, регулирующего труд женщин, лиц с семейными обязанностями и несовершеннолетних" // СПС "КонсультантПлюс".
<14> Виноградова С.Н. О некоторых особенностях устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера // Север и рынок: формирование экономического порядка. 2013. Т. 6. N 37. С. 31.
<15> Данилова Н.В. Указ. соч. С. 237.
<16> Балзер М.М. Коренные космополиты, экологическая защита и активизм в Сибири и на Дальнем Востоке России // Сибирские исторические исследования. 2014. N 2. С. 16.

Отказ от использования традиционной формы кооператива обусловлен, на наш взгляд, попыткой моделирования особенностей правового статуса общин коренных малочисленных народов специфическим сочетанием гражданско-правового статуса юридического лица и публично-правовых мер поддержки как хозяйственной сферы деятельности общин, так и наличием особых прав общин во взаимодействии с органами государственной (муниципальной) власти. Именно второй элемент правового положения общин существенно отличает их от потребительских кооперативов, так как последние не имеют подобных гарантий поддержки деятельности со стороны государства. Судебными решениями также подтверждается, что родовая кочевая община не является равной по приоритету иным формам хозяйствования (в частности, индивидуальному предпринимателю) в части предоставления территории для осуществления пользования животным миром. Коренные малочисленные народы и этнические общности, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, граждане, принадлежащие к этим группам населения, и их объединения имеют право на приоритетное пользование животным миром на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности <17>. Однако использованное в Законе решение о приоритетной поддержке общин коренных малочисленных народов не позволяет найти комплексного решения тех насущных проблем, которые существуют в их деятельности. Не случайно в литературе прозвучала идея рассматривать возникающие социально-экономические, национальные и иные трудности "в контексте более общего вопроса юридической личности коренных народов" <18>. Использование гражданско-правовых конструкций вряд ли может существенным образом изменить сложившуюся ситуацию. Исследователи в большей степени оперируют категорией юридического лица публичного права, не используя при этом данный термин.

<17> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16 июня 2011 г. по делу N А58-4715/2010 // СПС "КонсультантПлюс".
<18> Попков Ю.В., Тюгашев Е.А. Роль общин коренных малочисленных народов Севера как юридического лица в сохранении традиционного природопользования // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. 2009. N 1. С. 35.

В российской науке на данный момент отсутствует четкая концепция определения содержания понятия "юридическое лицо публичного права". Но однозначно можно выделить наметившуюся тенденцию определять под категорией юридического лица публичного права "созданные на основании специального законодательства организации, которые также исполняют государственные функции" <19>. Казачьи общества призваны выполнять данные функции в соответствии с требованиями закона. Что касается общин коренных малочисленных народов, то нацеленность на решение государственных (публичных) задач определяется при анализе их правового положения косвенно. В рамках традиционного разграничения юридических лиц на базовые классификационные виды - корпорации и унитарные организации, частные и государственные юридические лица - уточнение правовой природы подобных организационно-правовых форм невозможно. Необходимо выделить на доктринальном уровне смешанные виды (типы) юридических лиц <20>. С одной стороны, для общин ключевым признаком объединения является правовое положение участников (наличие родовых связей, проживание на определенной территории, отнесение к определенному этносу и пр.). С другой стороны, на подобные объединения возлагается функция содействия решению государственно значимых задач, достижение которых не учитывается и не может учитываться при создании традиционных организационно-правовых форм юридических лиц.

<19> Чантурия Л. Введение в общую часть гражданского права (сравнительно-правовое исследование с учетом некоторых особенностей постсоветского права). М., 2006. С. 179.
<20> Более подробно об этом см.: Серова О.А. Общественно-государственные организации как самостоятельный тип юридического лица // Пятый Пермский международный конгресс ученых-юристов: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. / Отв. ред. О.А. Кузнецова. М., 2014. С. 127.

Подводя итог исследованию особенностей правового положения новых видов некоммерческих организаций, включенных в текст ГК РФ, стоит отметить недостаточное внимание, которое уделялось представителями гражданско-правовой науки рассматриваемым организационно-правовым формам юридических лиц. О.А. Кузнецова рассматривает малозначительность как важную категорию для квалификации гражданско-правовых явлений и, прежде всего, правовых последствий гражданских правонарушений <21>. В какой-то степени под действие принципа малозначительности попали казачьи общества и общины коренных малочисленных народов. "Поверхностное" внимание к особенностям правовой природы не позволило "адаптировать" их к российской системе юридических лиц. Основным следствием стало достаточно "искусственное" включение названных видов некоммерческих организаций в текст ГК РФ в противовес ранее высказывавшимся идеям разработчиков проекта изменений Кодекса.

<21> См.: Кузнецова О.А. Малозначительность в российском гражданском праве // Вестник института: преступление, наказание, исправление. 2014. N 1. С. 67.

Библиографический список

  1. Балзер М.М. Коренные космополиты, экологическая защита и активизм в Сибири и на Дальнем Востоке России // Сибирские исторические исследования. 2014. N 2.
  2. Виноградова С.Н. О некоторых особенностях устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера // Север и рынок: формирование экономического порядка. 2013. Т. 6. N 37.
  3. Данилова Н.В. Трансформация гражданско-правового статуса общин коренных малочисленных народов России // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. N 2.
  4. Добровольский В.В. Современное казачество на Юге России (на материалах Ставропольского края) // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2013. N 3.
  5. Кузнецова О.А. Малозначительность в российском гражданском праве // Вестник института: преступление, наказание, исправление. 2014. N 1.
  6. Попков Ю.В., Тюгашев Е.А. Роль общин коренных малочисленных народов Севера как юридического лица в сохранении традиционного природопользования // Известия высших учебных заведений. Социология. Экономика. Политика. 2009. N 1.
  7. Серова О.А. Общественно-государственные организации как самостоятельный тип юридического лица // Пятый Пермский международный конгресс ученых-юристов: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. / Отв. ред. О.А. Кузнецова. М., 2014.
  8. Чантурия Л. Введение в общую часть гражданского права (сравнительно-правовое исследование с учетом некоторых особенностей постсоветского права). М., 2006.