Мудрый Юрист

Институт участия прокурора в гражданском судопроизводстве

Торговченков Владимир Иванович, прокурор Тамбовской области, государственный советник юстиции 3 класса, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены вопросы участия прокурора по гражданским делам в суде общей юрисдикции, полномочия по защите прав физических лиц, государственных и общественных интересов.

Ключевые слова: прокурор, гражданский процесс, полномочия, защита интересов.

The institute of public prosecutors in civil proceedings

V.I. Torgovchenkov

Torgovchenkov Vladimir Ivanovich, PhD (Law), Public Prosecutor's Office of the Tambov Region, Class State Counselor of Justice.

The article studies the problems of participation in the civil procedure in the courts of general jurisdiction, the prosecutor's possibilities to protect the rights of individuals, state and public interests.

Key words: prosecutor, civil procedure, possibilities, protection of interests.

Становление и развитие института участия прокурора в гражданском судопроизводстве в различные периоды определялось политико-трансформационными процессами российской государственности, в то время как его цели, направленные на защиту конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, общества и государства, оставались неизменными.

Так, если в дореволюционный период, начиная с Судебной реформы 1864 г., прокурор в гражданском процессе в большинстве случаев выступал как "примыкающая сторона", представляя суду заключение по окончании состязания сторон, то после революции, в рамках реализации идеи органического сочетания личных и общественных интересов, а также расширения вмешательства государства в область гражданско-правовых отношений, участие стало осуществляться во исполнение задач по надзору за законностью рассмотрения гражданских дел.

В постсоветский период в развитие концепции свободы личности и диспозитивности полномочия прокурора подверглись ограничению, что обусловлено стремлением законодателя придать судопроизводству демократически выраженный, состязательный и частноправовой характер.

На современном этапе острота дискуссии относительно роли и пределов участия прокурора в гражданском процессе определяется развитием экономики, многообразием форм собственности, продолжительной реформой судебной системы.

Участвуя в гражданском судопроизводстве в целях защиты прав граждан, интересов общества и государства, прокурор способствует реализации задач правосудия в деле укрепления законности и правопорядка.

Положения ст. 45 ГПК РФ во взаимосвязи со ст. ст. 27, 35 Закона о прокуратуре конкретизируют полномочия, предоставленные органам прокуратуры ст. 129 Конституции РФ, и являются процессуальной гарантией их реализации в порядке гражданского судопроизводства в строгом соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 26 апреля 2012 г. N 181 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе".

Предусмотренная ч. 1 ст. 45 ГПК инициативная форма участия устанавливает право прокурора на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований.

Право вступления в процесс для дачи заключения закреплено в ч. 3 ст. 45 ГПК по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных этим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на прокурора полномочий.

Прокурор не может вступить в процесс для дачи заключения по делу, где является истцом, в силу коренного различия правовой регламентации указанных процессуальных ролей, поскольку иное означало бы нарушение принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон.

Вместе с тем в какой бы форме прокурор ни участвовал в рассмотрении гражданского дела, он всегда занимает самостоятельное процессуальное положение представителя государства, от имени которого осуществляет надзор за соблюдением законности.

Исковая форма участия прокурора в гражданском судопроизводстве на практике признана эффективным и востребованным процессуальным средством реагирования, в том числе путем законодательного расширения полномочий в интересах социально не защищенных групп граждан согласно антикризисным положениям Федерального закона от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ "О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", сохраняющим свою силу по настоящее время.

На примере Тамбовской области значимость исковой работы отчетливо просматривается в общей динамике роста числа исков (заявлений) в суд общей юрисдикции с их последующим устойчиво значительным количеством: 6589 (2008 г.), 10843 (2009 г.), 10636 (2010 г.), 10744 (2011 г.), 10695 (2012 г.), 10399 (2013 г.), 10178 (2014 г.).

Случаи отказа в удовлетворении исков (заявлений) единичны, а принятые меры гражданско-правового характера способствовали оперативному реагированию на любые нарушения прав граждан, общества и государства.

В связи с этим активно пропагандируемая точка зрения о необходимости ограничения компетенции органов прокуратуры в гражданском судопроизводстве представляется недостаточно эмпирически и практически подкрепленной.

Дискуссионным является вопрос об определении особого процессуального статуса прокурора среди иных лиц, участвующих в деле.

Последовательное обоснование возможности отождествления прокурора со стороной (истцом) основывается на наличии в судебном процессе оппонента-ответчика, на цели участия - защите материального права, а также на самой конструкции нормы ч. 2 ст. 45 ГПК (А. Мельников <1>, А. Ференс-Сороцкий <2>).

<1> См.: Мельников А.А. Защита прав личности в социалистическом гражданском процессе. М., 1986.
<2> См.: Ференц-Сороцкий А.А. Прокурор в гражданском судопроизводстве. Известия высших учебных заведений // Правоведение. 1992. N 4.

Сторонники признания прокурора процессуальным истцом (В. Щеглов <3>, М. Шакарян <4>) ссылаются на распоряжение им своими полномочиями в интересах лица, подлежащего защите, в отсутствие материальной заинтересованности в благоприятном исходе дела.

<3> См.: Щеглов В.Н. Субъекты судебного гражданского процесса. Томск, 1979.
<4> См.: Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970.

Наиболее аргументированной представляется позиция Н. Чечиной <5>, Н. Ченцова <6>, Е. Васьковского <7> о придании прокурору законодателем самостоятельного правового статуса представителя государства, который в любой из форм участия выступает в защиту государственных и общественных интересов в пределах собственной компетенции по надзору за исполнением законов.

<5> См.: Чечина Н.А. Основные направления развития науки гражданского процессуального права. Л., 1987.
<6> См.: Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989.
<7> См.: Васьковский Е.В. Курс гражданского процесса. М., 1913.

Наличие длительной полемики и неослабевающего интереса относительно процессуального положения прокурора определенно указывает на несоответствие действующего нормативного регулирования принципу res judicata (правовой определенности), когда всякая неясность, по своей сути противная основам правопорядка, должна быть устранена.

Таким образом, необходимость внесения изменений в законодательство в этой части давно назрела. Полагаем целесообразным дополнить действующее гражданско-процессуальное законодательство самостоятельной правовой нормой, определяющей процессуальный статус прокурора.

В соответствии со ст. 34 ГПК прокурор отнесен к лицам, участвующим в деле, а его процессуальные права, закрепленные в ст. 45 ГПК во взаимосвязи с положениями отдельных глав ГПК, наряду с инициативной формой участия включают право выступать с заключением по делу.

В 2013 г. работники прокуратуры Тамбовской области приняли участие в порядке ч. ч. 1 и 3 ст. 45 ГПК в рассмотрении 7076 гражданских дел, в 2014 г. - 7513 дел, что составляет соответственно 24% и 29% от общего числа рассмотренных в судах дел по первой инстанции в целом по субъекту Федерации.

В делах о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, в иных случаях, предусмотренных ГПК и другими федеральными законами, прокурор в целях осуществления возложенных на него полномочий выступает в качестве защитника интересов лиц, участвующих в деле, а также публичного интереса в укреплении законности.

Следует отметить, что общность дел "обязательной" категории состоит в их фундаментальной социальной значимости, что, при условии независимости суда, не менее ярко выявляет позицию законодателя относительно особого предназначения органов прокуратуры.

Так, вступая в гражданское дело для дачи заключения, прокурор способствует реализации задач правосудия по тем категориям дел, которые напрямую затрагивают основные неотчуждаемые права потенциально уязвимых граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации: зависимых (несовершеннолетние в делах о лишении/ограничении/восстановлении в родительских правах, усыновлении; бывшие работники по спорам о законности увольнения), отстаивающих право на жилище (по делам о выселении), душевнобольных (по требованиям о принудительной госпитализации, ограничении/лишении дееспособности), получивших увечье (по спорам о возмещении вреда здоровью), пропавших (по заявлениям о признании безвестно отсутствующими/умершими).

Участие прокурора в делах об оспаривании нормативных правовых актов, защите избирательных прав носит выраженный публичный характер, поскольку предполагает дополнительный контроль за законностью формирования и текущего функционирования органов власти всех уровней.

Рассматриваемый перечень категорий дел определен законодателем исчерпывающе и не подлежит расширительному толкованию.

К примеру, Постановлением Европейского суда по правам человека от 15 января 2009 г. признана обоснованной жалоба А. Менчинской на нарушение принципа равноправия сторон в судопроизводстве вследствие неправомерного участия прокурора по инициированному ею делу о выплате пособия по безработице.

Выявляя нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейский суд указал, что участие прокурора вне пределов уголовной юстиции должно определяться особыми оправдывающими обстоятельствами, поскольку его присутствие может создать для одной из сторон, выступающей в частноправовых интересах, ощущение неравенства.

Действительно, участие прокурора в деле по спору о выплате пособия по безработице нельзя признать обязательным, однако следует справедливо отметить, что "ощущение неравенства" в судебном процессе по общему правилу присуще стороне, чья позиция недостаточно обоснована законом либо доказательствами, а несостоятельность доводов не может быть поставлена в зависимость от состава лиц, участвующих в деле.

Право вступления в процесс для дачи заключения не зависит от усмотрения прокурора, в том числе и при явном нарушении прав граждан, общества или государства, поскольку категории дел прямо установлены ГПК и другими федеральными законами, что исходя из задач органов прокуратуры представляется недостаточным.

Полагаем, что решением этой проблемы могло бы стать внесение изменений в законодательство, предусматривающих обязательное вступление прокурора в процесс для дачи заключения по делам о защите интересов неопределенного круга лиц, РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований.

Помимо изложенного, представляется целесообразным наделить прокурора правом по собственному усмотрению вступать в процесс по делам о защите социальных прав граждан после установления обстоятельств, оправдывающих прокурорское вмешательство.

Реализация таких изменений преодолеет формальное юридическое равенство сторон и не повлечет умаления принципа исключительности участия прокурора в гражданском процессе.

Действующее законодательство не регламентирует понятие "заключение прокурора", однако на практике оно представляет собой мотивированное мнение о разрешении дела по существу, основанное на нормах материального и процессуального закона, подлежащих применению к спорным правоотношениям, сформированное по результатам совокупного анализа фактических обстоятельств дела и представленных сторонами доказательств в обоснование либо опровержение требований.

Бесспорно, исходя из закрепленного Конституцией РФ принципа независимости суда, заключение прокурора не может предопределять исход конкретного дела и обязательным для суда не является, однако, выступая дополнительной гарантией законности принятого решения, в необходимых случаях способно ограничить простор судебного усмотрения.

К примеру, в Советском районном суде г. Тамбова рассматривалось заявление Б. о признании недееспособным своего отца Б. вследствие старческой деменции, который в ходе рассмотрения дела по существу возражал против удовлетворения заявления, ссылаясь на корыстный интерес дочери, заключающийся в приобретении принадлежащей ему на праве собственности квартиры, где он проживает совместно с супругой, осуществляющей за ним уход, в отсутствие какой-либо помощи со стороны заявителя.

Судом первой инстанции было принято решение о признании Б. недееспособным, которое никем из лиц, участвующих в деле, за исключением прокурора, обжаловано не было.

Удовлетворяя представление прокурора и отменяя решение районного суда, судебная коллегия по гражданским делам Тамбовского областного суда согласилась с мнением прокурора о невозможности удовлетворения заявленных требований ввиду несоответствия их цели правам и законным интересам лица, в отношении которого подано заявление о признании его недееспособным, исходя из норм международного права и конституционно-правового смысла ст. 29 ГК РФ.

Позиция прокурора о разрешении дела по существу предметом самостоятельного обжалования быть не может в силу неразрывной связи с окончательным судебным решением.

Вместе с тем необходимость оценки заключения прокурора ГПК обходит молчанием, в то время как оно, не являясь самостоятельной стадией судебного разбирательства, завершает рассмотрение дела по существу.

Исходя из обязанности суда в полной мере оценить доводы лиц, участвующих в деле, мнение прокурора должно подвергаться критике с изложением мотивов несогласия непосредственно в судебном акте, что нуждается в законодательном закреплении.

Помимо инициативной формы участия и вступления в дело для дачи заключения, полномочия прокурора в гражданском процессе реализуются путем возбуждения процедуры апелляционного, кассационного и надзорного пересмотра судебных актов, их отмены по вновь открывшимся обстоятельствам.

Правом на подачу представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, и располагает им ex officio (по долгу службы) с точки зрения положений ст. ст. 34, 35, 45 ГПК, независимо от того, явился ли он в заседание суда первой инстанции.

Условия, порядок и основания обжалования судебных актов детально регламентированы гражданским процессуальным законодательством в отсутствие каких-либо исключений для прокурора, что эффективности указанной меры реагирования не умаляет.

Так, в 2013 г. судебной коллегией по гражданским делам Тамбовского областного суда по представлениям прокуроров в апелляционном порядке отменено 56 судебных актов, что составляет 13% от общего числа отмененных в целом по области, в 2014 - 37 (9%).

Таким образом, практика показывает, что введенный Федеральным законом от 9 декабря 2010 г. N 353-ФЗ институт апелляционного пересмотра является действенным и востребованным инструментом восстановления нарушенных прав, основывающимся на ревизионном рассмотрении дела в ином и, исходя из иерархии, более компетентном составе суда.

Предмет и пределы пересмотра в суде кассационной и надзорной инстанций носят исключительный характер, ограниченный исправлением фундаментальных нарушений, не позволивших полно и объективно рассмотреть дело.

Отмена вступившего в законную силу судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам - это отступление от принципа правовой определенности, оправданное в целях устранения пробела в фактических обстоятельствах спора после его разрешения по существу.

Целевая направленность вступления прокурора в дело на стадии пересмотра законодательством не оговорена, в то время как прокурор совместно с судом вышестоящей инстанции проверяет принятый судебный акт на предмет соответствия нормам материального и процессуального права, выступая дополнительным гарантом его законности, в связи с чем его участие нуждается в регламентации.

Анализируя действующие контрольно-проверочные производства, нельзя не отметить, что модернизация цивилистического процесса должна стремиться не к увеличению, а к снижению инстанционности с усилением роли суда первой инстанции, что корреспондирует с правовой позицией Европейского суда по правам человека, который в Постановлении от 25 июля 2002 г. по делу "Совтрансавто против Украины" указал, что судебная система, допускающая возможность отмены в любое время любого окончательного решения, как таковая не совместима с принципом обеспечения судебной деятельности.

Сложность судебного разбирательства, несовершенство действующего законодательства, удорожание представительства, малочисленность общественных институтов, оказывающих квалифицированную юридическую помощь на бесплатной основе, вынуждают граждан самостоятельно отстаивать свои права и интересы доступными способами, что, в отсутствие независимого мнения прокурора, при условии судебной ошибки, предопределяет незаконный исход дела.

Ежегодно в органы прокуратуры Тамбовской области поступает немалое количество обращений граждан о несогласии с принятыми судебными актами по гражданским делам, в рассмотрении которых участие прокурора не предусмотрено ГПК и другими федеральными законами.

Большому числу жалоб способствует и буквальное толкование ст. 36 Закона о прокуратуре, где до настоящего времени закреплено право прокурора истребовать из суда любое дело и, признав принятое решение незаконным и необоснованным, принести протест в порядке надзора, положения которой подлежат применению во взаимосвязи со ст. 45 ГПК.

В свою очередь, рассмотрение указанных обращений, по сути, сводится исключительно к разъяснению порядка обжалования, а также возможных правовых способов решения проблемы, в то время как законность некоторых судебных актов зачастую вызывает сомнение, что фактически противоречит правозащитной функции прокуратуры в целом, поскольку заявитель не получает объективного и окончательного разрешения поставленного вопроса от органа, предназначение которого подчинено решению задач обеспечения защиты и охраны прав и свобод человека, укрепления законности и правопорядка.

Аргументация и пределы оказания в таких случаях органами прокуратуры адресной юридической помощи заслуживают отдельного пристального внимания, являясь благодатной почвой для всестороннего исследования.

Дискуссия относительно ограничения или, наоборот, усиления роли в осуществлении правосудия по гражданским делам для органов прокуратуры РФ не нова и представляется полезной, поскольку выявляет истинное отношение общества к проделанной работе, намечает пути ее совершенствования.

Стремление к секвестрованию полномочий прокурора в условиях внедрения рыночных условий хозяйствования, становления частного права, невысокого уровня правосознания, а равно доступности правосудия нельзя признать оправданным и своевременным.

Прокуратура изначально создавалась как единственный орган надзора за исполнением законов, строгое соблюдение которых - признак правового государства, в связи с чем сохранение и дальнейшее расширение пределов вмешательства прокурора в гражданское судопроизводство отвечает пути формирования в РФ его собственной модели, основанной на историческом опыте, традициях и культуре.

Пристатейный библиографический список

  1. Васьковский Е.В. Курс гражданского процесса. М., 1913.
  2. Мельников А.А. Защита прав личности в социалистическом гражданском процессе. М., 1986.
  3. Ференц-Сороцкий А.А. Прокурор в гражданском судопроизводстве. Известия высших учебных заведений // Правоведение. 1992. N 4.
  4. Чечина Н.А. Основные направления развития науки гражданского процессуального права. Л., 1987.
  5. Ченцов Н.В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. Томск, 1989.
  6. Щеглов В.Н. Субъекты судебного гражданского процесса. Томск, 1979.
  7. Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М., 1970.