Мудрый Юрист

Надзор военного прокурора за законностью отказа в возбуждении уголовного дела

В.С. Шадрин, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой уголовного процесса и криминалистики Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В статье рассматриваются типичные нарушения закона, допускаемые при отказе в возбуждении уголовного дела, значение и проблемы осуществления военным прокурором надзора за законностью решений дознавателей и следователей об отказе в возбуждении уголовного дела, возможности повышения эффективности прокурорской деятельности.

Ключевые слова: прокурорский надзор, обеспечение законности, отказ в возбуждении уголовного дела, деятельность дознавателей и следователей.

Supervision over the legality of the military prosecutor's office refusal to institute criminal proceedings

V.S. Shadrin

V.S. Shadrin, Head of the Chair of Criminal Procedure and Criminalistics of Saint-Petersburg Law Institute Affiliated to R.F. Prosecutor General's Office Academy, Doctor of Law, Professor.

The article discusses the typical violations of the law, which is permissible for refusal in initiation of legal proceedings, the value and challenges of the implementation of the military Prosecutor's supervision over the legality of decisions of investigators and investigators on refusal in initiation of legal proceedings, the possibility of increasing the effectiveness of prosecutorial activity.

Key words: prosecutorial oversight, rule of law, the refusal to Institute criminal proceedings, the activities of investigators and investigators.

Законность, как известно, является общеправовым принципом, закрепленным в чч. 2 и 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации. В сфере уголовного судопроизводства, включая стадию возбуждения уголовного дела, законность выражается прежде всего в точном и неуклонном соблюдении и исполнении требований уголовно-процессуальных и иных подлежащих применению правовых норм государственными органами и должностными лицами, осуществляющими уголовно-процессуальную деятельность. В соответствии с ч. 4 ст. 7 УПК РФ законность предполагает не только неукоснительное соблюдение и исполнение руководителем следственного органа, следователем, органом дознания или дознавателем норм как уголовно-процессуального, так и уголовного закона, но и обоснованность решения об отказе в возбуждении уголовного дела.

Законный отказ в возбуждении уголовного дела является гарантией прав и свобод человека и гражданина, ограждая его от не вызываемого реальной необходимостью процессуального принуждения, неправомерного привлечения к уголовной ответственности в случае возбуждения уголовного дела без надлежащих оснований. Незаконное, необоснованное решение об отказе в возбуждении уголовного дела, наоборот, создают угрозу для осуществления прав и законных интересов личности, прежде всего лица, которому причинен вред совершенным в отношении его преступлением. Подобное решение лишает потерпевшего от преступления защиты и помощи государства. Более того, порождает в обществе устойчивое недоверие к правоохранительным органам, тогда как первоочередное назначение уголовного судопроизводства - защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений.

Следует подчеркнуть, что в случае ошибки, допущенной при принятии решения о возбуждении уголовного дела, она может быть исправлена на последующих стадиях уголовного судопроизводства, чего нельзя сказать об ошибке, допущенной при принятии решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Характерной особенностью данного решения является то, что оно влечет за собой прекращение уголовно-процессуальной деятельности и таким образом пресекает дальнейшее развитие уголовного процесса. В указанной связи законность и обоснованность постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела требуют особого внимания прокуроров, в том числе прокуроров военных, являющихся в уголовном судопроизводстве полномочными представителями прокуратуры как государственного органа надзора за законностью и обеспечения законности путем применения соответствующих средств прокурорского реагирования.

Законность принятия следователем, дознавателем решения об отказе в возбуждении уголовного дела по материалам проверки сообщения о преступлении заслуживает постоянного усиленного внимания прокуроров также потому, что, как показывает анализ практики деятельности органов предварительного расследования, незаконные отказы в возбуждении уголовного дела довольно широко распространены.

Так, в 2014 г. из 5 921 866 выявленных органами прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства нарушений законов 3 605 162 или 60,9%, совершены органами дознания и предварительного следствия при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении. При этом в качестве реагирования на указанные нарушения прокурорами и по их инициативе отменено 2 518 508 постановлений дознавателей и следователей об отказе в возбуждении уголовного дела, или 69,8% от количества всех постановлений, вынесенных органами предварительного следствия и дознания в стадии возбуждения уголовного дела <1>.

<1> Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь - декабрь 2014 г. [Электронный ресурс]. URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/602117/ (дата обращения: 05.05.2015).

Как показывает практика производства в стадии возбуждения уголовного дела, именно на прокурора, осуществляющего от имени государства надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, возлагается в основном обязанность по созданию условий для реализации принципа охраны прав и свобод человека и гражданина в первой стадии уголовного судопроизводства. При выявлении незаконности, необоснованности отказа в возбуждении уголовного дела прокурор вправе и обязан отменить соответствующее постановление дознавателя или следователя. Хотя прокурор может инициировать отмену незаконного решения, например, следователя, путем направления руководителю следственного органа требования об устранении нарушений федерального законодательства, чаще прокуроры предпочитают восстановить законность сами, путем самостоятельного вынесения постановления об отмене незаконного постановления того или иного органа предварительного расследования об отказе в возбуждении уголовного дела.

Обстоятельства, выступающие основаниями для вывода о незаконности решения об отказе в возбуждении уголовного дела и вызывающие необходимость адекватного прокурорского реагирования, довольно разнообразны и всякий раз требуют от прокурора тщательной их оценки с учетом всех возможных нюансов и последствий. Вместе с тем нередко они вполне типичны, о чем прокурор должен иметь должное представление, формируемое опытом прокурорской практики.

Изучение материалов процессуальных проверок, по которым принимаются решения об отказе в возбуждении уголовного дела, свидетельствует о том, что весьма часто такие решения принимаются преждевременно и именно поэтому в дальнейшем отменяются прокурорами. Наиболее распространенными являются такие нарушения прав граждан в стадии возбуждения уголовного дела, как незаконные решения об отказе в возбуждении уголовного дела при очевидных признаках преступления, фальсификация материалов проверок.

Дознаватели и следователи при проведении проверок сообщений о преступлении не всегда выясняют реальные обстоятельства произошедшего, допускают предвзятость и субъективизм, нередко фальсифицируют объяснения потерпевших, свидетелей и тем самым умышленно искажают истинную картину происшествий в целях искусственного завышения показателей работы.

В юридической литературе отмечается, что в постановлениях об отказе в возбуждении уголовного дела приводятся основания, не предусмотренные ст. ст. 24 и 27 УПК РФ. В качестве оснований отказа в возбуждении уголовного дела в постановлениях указываются основания приостановления уголовного дела, предусмотренные ст. ст. 208 и 210 УПК РФ, - розыск виновного лица. Ссылка в постановлении об отказе в возбуждении уголовного дела на то, что злоумышленник, совершивший мошеннические действия, обязался вернуть изъятые обманным путем у потерпевшего денежные средства и что правоотношения носят гражданско-правовой характер, также используется правоохранительными органами в качестве основания отказа в возбуждении уголовного дела <2>.

<2> Трошина С.М. Меры прокурорского реагирования // Законодательство и экономика. 2014. N 6. С. 53, 54.

Решение об отказе в возбуждении уголовного дела, как правило, не может быть принято без проведения предварительной проверки информации, содержащейся в первичных материалах, поскольку это может повлечь за собой необоснованный отказ от возбуждения уголовного дела. Если решение о возбуждении уголовного дела может быть принято на основании оценки первичной информации как вероятной и не требовать в некоторых случаях дополнительной проверки, то отказ в возбуждении уголовного дела должен быть основан на достоверном знании, которое чаще всего невозможно получить исключительно путем анализа информации, содержащейся в сообщении о преступлении. В ситуациях, когда в сообщении, заявлении о преступлении не усматриваются ни основания для возбуждения уголовного дела, ни основания для отказа в этом, безусловно, необходимо проведение проверки данной информации. Поэтому решение об отказе в возбуждении уголовного дела, принятое в таких случаях дознавателем, следователем без проведения проверки сообщения о преступлении, не может быть обоснованным, а значит, и законным.

Процессуальной формой принимаемого дознавателем, следователем решения об отказе в возбуждении уголовного дела является постановление, в котором формулируется отрицательный вывод о возможности возбуждения уголовного дела в связи с наличием оснований, предусмотренных УПК РФ. Несмотря на свою огромную процессуальную значимость, постановления об отказе в возбуждении уголовного дела нередко отличаются неполным и односторонним изложением сведений, в них часто описаны обстоятельства, не содержащие существенной информации о событии. Поэтому постановление об отказе в возбуждении уголовного дела должно быть объектом пристального внимания прокурора как с формальной, так и с содержательной стороны.

Следует иметь в виду, что если прокурор сам не выявит незаконность, необоснованность постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, то за него это могут более успешно сделать адвокаты, имеющие в настоящее время возможность принимать деятельное участие в стадии возбуждения уголовного дела в качестве представителей заявителей и лиц, пострадавших от преступления. На страницах журналов, посвященных адвокатской деятельности, они обмениваются информацией о наиболее эффективных способах выявления ошибок, просчетов и сознательных нарушений законности со стороны дознавателей и следователей, делятся опытом реагирования на них, в том числе в ситуациях, когда нарушения законов, допускаемые дознавателями и следователями, не выявляются прокурорами. Вырабатываемые ими "инструкции" поведения в подобных ситуациях порой могут быть поучительными и для некоторых прокуроров.

Так, применительно к стадии возбуждения уголовного дела внимание представителей адвокатского сообщества обращается на то, что постановление об отказе в возбуждении уголовного дела можно оценить как законное, обоснованное и мотивированное лишь при условии, если оно отвечает трем критериям: 1) фактические основания к отказу получены с использованием допустимых законом средств; 2) основания к отказу в возбуждении уголовного дела установлены с достоверностью, т.е. обстоятельства, исключающие производство по делу, подтверждены не вызывающими сомнений фактическими данными, полученными в ходе проверки, а выводы мотивированы; 3) все доводы заявителя о совершенных преступлениях следователем отвергнуты "путем указания на конкретные, достаточные с точки зрения разумности основания". Если какое-либо из перечисленных выше условий (критериев) не соблюдено, то адвокат (и иные лица, чьи интересы затрагивает данное процессуальное решение) имеет все основания рассчитывать на отмену данного постановления следователя либо в связи с его незаконностью, либо с необоснованностью, либо с немотивированностью. Для этого от имени заявителя подается жалоба прокурору, руководителю следственного органа или в суд в порядке, установленном ст. ст. 124 и 125 УПК РФ <3>.

<3> Эксархопуло А.А. Работа адвоката с "отказными" материалами уголовных дел // Адвокатская практика. 2014. N 1. С. 38.

В докладе Генерального прокурора Российской Федерации на пленарном заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 29 апреля 2015 г. прозвучало, что большинство нарушений в досудебном производстве допускается органами дознания. 80% из них зафиксировано на начальной стадии уголовного судопроизводства. Одновременно Ю.Я. Чайка отметил, что, к сожалению, соблюдение законности не улучшилось и в работе следователей. Причем нарушения множатся не только на стадии регистрации и разрешения сообщений о преступлениях (+ 15%), но и в ходе всего дальнейшего расследования (+ 12%) <4>.

<4> Доклад Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-723864/ (дата обращения: 05.05.2015).

Между тем именно от следователей, как наиболее квалифицированных специалистов в области осуществления досудебного производства, вовлекаемые в него лица, а также общество, государство вправе ожидать качественной работы уже непосредственно с момента возникновения уголовно-процессуальных отношений в связи с поступлением в органы предварительного расследования сообщения о преступлении. Следователи способны, образно говоря, "задавать тон" в формировании действительно профессионального отношения к выполнению обязанностей по неукоснительному соблюдению и исполнению законов в стадии возбуждения уголовного дела, в принятии законных, обоснованных решений как о возбуждении, так и об отказе в возбуждении уголовного дела. Для этого они обладают достаточно широкой процессуальной самостоятельностью, поставлены в привилегированное положение по сравнению с дознавателями. Однако следственная практика, увы, свидетельствует о том, что работники органов предварительного следствия, в том числе военных следственных органов, далеко не всегда стремятся или отнюдь не все способны выступать в качестве образцов соблюдения законности при принятии решений об отказе в возбуждении уголовного дела.

Таким образом, процессуальная деятельность следователей в стадии возбуждения уголовного дела нуждается не в меньшем, а с учетом подследственности следователям уголовных дел о наиболее тяжких преступлениях даже большем внимании прокуроров, чем аналогичная деятельность органов дознания. Однако практика прокурорского надзора за следственной деятельностью, в свою очередь, не безупречна.

Как показал анализ работы военных прокуроров по надзору за исполнением законов военными следственными органами Следственного комитета Российской Федерации на досудебных стадиях уголовного судопроизводства в течение 10 месяцев 2013 г. (в сравнении с аналогичным периодом 2012 г.), эффективность прокурорского реагирования на выявляемые нарушения законности оставляет желать лучшего. Военными прокурорами проверено 12 209 (- 1,5%, 12 399), из которых отменено 1 612 (- 27,5%, 2 223), т.е. каждое седьмое такое решение - 13,2%. Вместе с тем надлежащее качество изучения материалов проверок обеспечивалось не всегда. Вышестоящими прокурорами отменено 54 (70) постановления военных следственных органов об отказе в возбуждении уголовного дела, с которыми ранее согласились подчиненные. Судами при рассмотрении жалоб в порядке ст. 125 УПК РФ признаны незаконными и необоснованными 4 (6) процессуальных решения об отказе в возбуждении уголовного дела, изученных ранее военными прокурорами. Число уголовных дел, возбужденных по результатам дополнительных проверок, инициированных военными прокурорами, уменьшилось (с 42 до 29). Остается значительным количество доследственных проверок, по которым длительное время не принимаются законные и обоснованные процессуальные решения, в том числе о преступлениях, совершенных в условиях неочевидности.

Так, в военных прокуратурах Северного флота в течение двух лет более 10 раз отменялись постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по четырем фактам хищения неустановленными лицами имущества с охраняемой территории воинских частей. Во флотском военном следственном управлении указанные постановления признавались законными и обоснованными. В этих условиях военными прокурорами окружного звена причины многочисленных отмен по одним и тем же основаниям процессуальных решений органов предварительного следствия не выясняются. Реальные меры, направленные на отмену постановлений нижестоящих прокуроров в случае их незаконности или необоснованности, а равно на возбуждение уголовных дел при наличии признаков уголовно наказуемых деяний и привлечение к ответственности должностных лиц, виновных в фактическом укрывательстве преступлений, не принимаются <5>.

<5> Обзор эффективности прокурорского реагирования на нарушения уголовно-процессуального законодательства в деятельности военных следственных органов от 15 января 2014 г. N 3у-30/13/159.

Приведенные выше сведения указывают на существование не вполне используемых резервов для повышения эффективности деятельности военных прокуроров по надзору за законностью вынесения как следователями, так и дознавателями постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, для совершенствования прокурорской правоприменительной практики.

Одновременно представляется необходимым отметить, что уголовно-процессуальная регламентация полномочий прокурора и его деятельности в стадии возбуждения также оставляет желать лучшего, поскольку не позволяет в полной мере реализовать возможности прокурорского надзора для обеспечения неукоснительного исполнения законов органами предварительного расследования в стадии возбуждения уголовного дела.

Как ни странно, среди полномочий прокурора, перечисленных в ст. 37 УПК РФ и составляющих основу его процессуального статуса, отсутствует полномочие истребовать материалы проверки сообщения о преступлении для установления законности или незаконности постановления следователя, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела. Вместо этого с 28 декабря 2010 г. прокурор наделен правом "истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, прекращении или приостановлении уголовного дела..." (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), словесное выражение которого воспринимается как нелепость. Как можно истребовать законность и обоснованность решений - доступно пониманию не каждого, правом же получения копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, корреспондирующим соответствующей обязанности дознавателя, следователя по направлению ему копии данного постановления, прокурор и ранее обладал. А вот вопрос о праве истребования прокурором материалов проверки сообщения о преступлении как от следователя, так и от дознавателя до сих пор остается открытым. Разумеется, прокуроры стараются формировать практику предоставления им органами предварительного расследования "отказных материалов", но это обеспечивается в большей степени за счет авторитета прокурора, в то время как все отношения прокурора с поднадзорными органами должны быть вполне правовыми. В связи с этим заслуживает внимания предложение изменить ч. 4 ст. 148 УПК РФ, изложив ее в следующей редакции: "4. Копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения направляется заявителю, а также прокурору вместе с материалами проверки сообщения о преступлении" <6>.

<6> Петров А.В. Надзор за законностью отказа в возбуждении уголовного дела // Законность. 2013. N 7. С. 21.

Представляются неоправданными различия в правовом регулировании прокурорского реагирования на принятия незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела дознавателями и следователями. Так, в ч. 6 ст. 148 УПК РФ, регулирующей механизм реагирования прокурора в случае признания постановлений органов дознания и органов предварительного следствия об отказе в возбуждении уголовного дела незаконными и необоснованными, содержится полномочие прокурора на дачу указаний начальнику органа дознания и установление сроков их исполнения. По отношению же к руководителю следственного органа, следователю дача прокурором таких указаний также содержится в указанной норме, но сформулирована законодателем иначе - "изложение прокурором конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке". Принципиального различия в смысловом значении этих формулировок нет, поскольку в каждой из них содержится полномочие прокурора давать указания по содержанию дополнительной проверки в случае отмены прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. В то же время использование законодателем различных формулировок для регулирования одинаковых, по сути, правовых отношений затрудняет однозначное восприятие и толкование правовых норм правоприменителем.

"Живучесть" практики незаконных отказов в возбуждении уголовного дела, идущей во вред как гарантированию прав пострадавших от преступных посягательств, так и интересам своевременного раскрытия и расследования преступлений, в совокупности с изложенными выше проблемами прокурорского надзора актуализирует идею вообще ликвидации стадии возбуждения уголовного дела. Однако принимать подобное решение представляется преждевременным, пока не исчерпаны существующие возможности для повышения уровня обеспечения законности решений дознавателя, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела средствами прокурорского надзора и реагирования. Реализация указанных возможностей могла бы выразиться, в частности, в законодательном предоставлении прокурору полномочий истребовать и незамедлительно получать для изучения материалы, послужившие основанием к отказу в возбуждении уголовного дела, а также самостоятельно возбуждать уголовное дело в случае отмены незаконного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела <7>.

<7> Шадрин В.С. Судьба стадии возбуждения уголовного дела // Законность. 2015. N 1. С. 51.

Библиографический список

  1. Петров А.В. Надзор за законностью отказа в возбуждении уголовного дела // Законность. 2013. N 7.
  2. Трошина С.М. Меры прокурорского реагирования // Законодательство и экономика. 2014. N 6.
  3. Шадрин В.С. Судьба стадии возбуждения уголовного дела // Законность. 2015. N 1.
  4. Эксархопуло А.А. Работа адвоката с "отказными" материалами уголовных дел // Адвокатская практика. 2014. N 1.