Мудрый Юрист

Правовое регулирование таможенных операций, связанных с временным хранением товаров: анализ изменений законодательства

Н.А. НЫРКОВА

Ныркова Наталья Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Южно-Российского института управления - филиала РАНХиГС при Президенте Российской Федерации.

6 апреля 2015 года был принят Федеральный закон N 70-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О таможенном регулировании в Российской Федерации" в части совершенствования таможенных операций, связанных с временным хранением товаров" (далее - Закон N 70-ФЗ). Как следует из его названия, целью Закона N 70-ФЗ являлось совершенствование правового регулирования комплекса вопросов, касающихся таможенных операций, связанных с временным хранением товаров. Данная цель была реализована путем существенной корректировки шести статей Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (далее - Закон N 311-ФЗ). Проанализируем содержание состоявшихся законодательных новелл, которые, по-нашему мнению, можно условно подразделить на 4 группы.

Во-первых, ч. 4 ст. 168, ч. 4 ст. 183, ч. 4 ст. 189, п. 1 ч. 1 ст. 198 и ч. 1 ст. 202 Закона N 311-ФЗ дополнены указанием на такое место временного хранения товаров, как склады временного хранения таможенных органов. При этом некоторые изменения получили обоснование в пояснительной записке к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О таможенном регулировании в Российской Федерации" в части совершенствования таможенных операций, связанных с временным хранением товаров" (далее - пояснительная записка). В частности, дополнение ч. 4 ст. 189 и ч. 1 ст. 202 Закона N 311-ФЗ положениями, предусматривающими предоставление таможенным органам возможности размещать задержанные товары не только на складах временного хранения, но и на складах, владельцами которых являются таможенные органы, объясняется в пояснительной записке необходимостью обеспечить хранение задержанных товаров на складах временного хранения таможенных органов, в том числе в случае отсутствия иных мест или возможности размещения для хранения таких товаров. Представляется, что значение рассматриваемой группы изменений значительно шире: они в сумме служат унификации норм Закона N 311-ФЗ в части определения мест временного хранения товаров, обеспечивая как терминологическое, так и содержательное единообразие правового регулирования. Так, Таможенный кодекс Таможенного союза (далее - ТК ТС) в ч. 1 ст. 168 устанавливает, что местами временного хранения товаров являются склады временного хранения и иные места в соответствии с законодательством государств - членов Таможенного союза. В соответствии с данной нормой в ч. 1 ст. 198 Закона N 311-ФЗ дается открытый перечень мест временного хранения товаров. До принятия Закона N 70-ФЗ этот перечень включал в себя склад таможенного органа (пп. 1 ч. 1 ст. 198). Между тем другие статьи Закона N 311-ФЗ (например, пп. 1 ст. 131, ст. 201) оперировали понятием "склад временного хранения таможенного органа". Таким образом, анализируемые изменения не только расширили полномочия таможенных органов за счет возможности размещения на складах временного хранения таможенных органов задержанных в рамках ст. 145 ТК ТС товаров, но и в целом гармонизировали нормативный материал, касающийся мест временного хранения товаров.

Во-вторых, существенным изменениям подверглись основания отказа таможенного органа лицу в выдаче разрешения на временное хранение товаров в иных местах временного хранения товаров, предусмотренные в ч. 6 ст. 198 Закона N 311-ФЗ. Так, в прежней редакции в качестве оснований для отказа в выдаче такого разрешения предусматривалось неоднократное (два и более раза) привлечение лица в течение одного года до дня обращения в таможенный орган к административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела, предусмотренные ст. 16.1 и 16.2, ч. 1 ст. 16.9, ст. 16.11, 16.13, 16.14, 16.19 и ч. 2 и 3 ст. 16.23 КоАП, за исключением товаров, ввозимых железнодорожным транспортом, если их временное хранение осуществлялось перевозчиком на железнодорожных путях. В настоящее время, с учетом внесенных в ч. 6 ст. 198 Закона N 311-ФЗ изменений, лицо может получить отказ таможенного органа в выдаче разрешения на временное хранение товаров в иных местах временного хранения товаров в следующих случаях:

  1. если в течение одного года до дня обращения в таможенный орган за указанным разрешением это лицо привлекалось к административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела, связанные с осуществлением деятельности по временному хранению товаров, предусмотренные ч. 1 ст. 16.9 КоАП;
  2. если в течение одного года до дня обращения в таможенный орган за указанным разрешением это лицо неоднократно (два или более раза) привлекалось к административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела, предусмотренные ст. 16.14, 16.15, ч. 2 и 3 ст. 16.23 КоАП;
  3. если в течение одного года до дня обращения в таможенный орган за указанным разрешением это лицо привлекалось к административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела, связанные с осуществлением деятельности по временному хранению товаров, предусмотренные ч. 1 ст. 16.9, и неоднократно (два или более раза) привлекалось к административной ответственности за административные правонарушения в области таможенного дела, предусмотренные ст. 16.14, 16.15, ч. 2 и 3 ст. 16.23 КоАП.

При этом общим обязательным условием отказа таможенного органа для всех трех случаев является сумма наложенных административных штрафов по указанным статьям. Она должна составлять в том числе по совокупности 500 тысяч рублей и более.

Таким образом, законодатель значительно сократил перечень административных правонарушений, совершение которых лицом в течение одного года до дня обращения в таможенный орган может повлечь за собой отказ в выдаче разрешения на временное хранение товаров в иных местах временного хранения товаров. Из этого перечня исключены административные правонарушения, предусмотренные ст. 16.1, 16.2, 16.11 и 16.13 КоАП, то есть правонарушения, никак не связанные с временным хранением товаров. Вместе с тем в данный перечень административных правонарушений включена ст. 16.15, устанавливающая ответственность за непредставление в таможенный орган отчетности. Полагаем, что произведенные уточнения перечня административных правонарушений, влекущих отказ таможенного органа лицу в выдаче разрешения на временное хранение товаров в иных местах временного хранения товаров, позволяют достичь одной из целей, указанных в пояснительной записке, а именно "исключить случаи отказа в выдаче разрешений на временное хранение товаров в местах, не являющихся складами временного хранения, при наличии у лиц, обратившихся за указанными разрешениями, фактов привлечения к административной ответственности за правонарушения, не связанные с временным хранением товаров".

Помимо этого, новая редакция ч. 6 ст. 198 Закона N 311-ФЗ при решении вопроса об отказе в выдаче разрешения создает условия для дифференцированного подхода к оценке количества совершенных лицом административных правонарушений. Для отказа таможенного органа достаточно однократного совершения правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 16.9 КоАП, а правонарушения, предусмотренные ст. 15.14, 16.15, ч. 2 и 3 ст. 16.23, должны быть совершены два и более раза - однократное их совершение не может влечь отказ таможенного органа в выдаче соответствующего разрешения. Полагаем, что такой подход является вполне оправданным, поскольку ч. 1 ст. 16.9 КоАП регламентирует ответственность за наиболее "тяжкое" правонарушение из всех перечисленных: недоставку товаров, перевозимых в соответствии с таможенным транзитом, в место доставки либо выдачу (передачу) без разрешения таможенного органа или утрату товаров, находящихся под таможенным контролем. В специальной литературе отмечается, что правонарушение, предусмотренное в ст. 16.9, по существу, представляет собой "несанкционированное включение во внутренний оборот государства товаров, находящихся под таможенным контролем" <1>, а его совершение "затрагивает также экономическую безопасность и экономические интересы Российской Федерации и Таможенного союза" <2>. Следовательно, установление обратной пропорциональности между "тяжестью" совершенного правонарушения и количественными показателями его совершения при решении вопроса об отказе таможенного органа в порядке ч. 6 ст. 198 Закона N 311-ФЗ в выдаче разрешения является логичным и обоснованным.

<1> Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / Под общ. ред. Н.Г. Салищевой. М.: Проспект, 2011. Режим доступа - СПС "КонсультантПлюс".
<2> Там же.

Важно отметить такое новое обязательное условие, указанное в ч. 6 ст. 198 Закона N 311-ФЗ и относящееся ко всем случаям совершения перечисленных в ней административных правонарушений, как сумма наложенных за них (в том числе по совокупности) административных штрафов. Такая сумма должна равняться 500 тысячам рублей и более. Анализируя эту новеллу, следует, на наш взгляд, подчеркнуть, что она не только устанавливает "стоимостную" планку, недостижение которой исключает отказ таможенного органа в выдаче лицу разрешения на временное хранение товаров в иных местах временного хранения товаров даже при наличии административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 16.9, и (или) неоднократного совершения правонарушений, предусмотренных ст. 15.14, 16.15, ч. 2 и 3 ст. 16.23 КоАП, совершенных в течение одного года до дня обращения в таможенный орган за указанным разрешением. Представляется, что новая редакция ч. 6 ст. 198 Закона N 311-ФЗ исключает также отказ таможенного органа в тех случаях, когда административное правонарушение совершено, дело об административном правонарушении возбуждено, однако: а) производство по данному делу еще не завершилось; б) производство по делу завершилось постановлением о прекращении производства в порядке п. 2 ч. 1, п. 1 - 3 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП либо в) по результатам рассмотрения дела вынесено определение в соответствии с ч. 2 ст. 29.9 КоАП. Иначе говоря, при отсутствии постановления или постановлений о назначении административного наказания, позволяющих дать суммарную оценку наложенных административных штрафов, норма, изложенная в новой редакции ч. 6 ст. 198 Закона N 311-ФЗ, применена быть не может.

При этом следует учитывать, что действующее законодательство предоставляет право обжаловать постановление по делу об административном правонарушении не только лицу, в отношении которого ведется производство по делу, но и потерпевшему, законным представителям физических и юридических лиц, защитникам и представителям, а также Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (ст. 25.1 - 25.5.1 КоАП). Представление об общих масштабах обжалования дает ведомственная и судебная статистика. Так, по данным ФТС России, в 2014 году таможенными органами по результатам ведомственного контроля вынесено 12 025 решений, которыми признаны неправомерными 22 270 решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц в области таможенного дела. За 2013 год аналогичные показатели равны 10 107 и 23 263 соответственно <3>. По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, в порядке ст. 30.9 и 30.10 КоАП всего за 2014 год по Российской Федерации отменено и изменено 113 508 не вступивших в законную силу постановлений о назначении административных наказаний (за 2013 год этот показатель меньше - 104 130) <4>. Весьма красноречивы также данные о количестве дел об оспаривании ненормативных правовых актов таможенных органов и действий (бездействия) должностных лиц, рассмотренных арбитражными судами субъектов Российской Федерации и арбитражными апелляционными судами <5>. Таким образом, совершенно очевидно, что вынесенное по делу об административном правонарушении постановление о назначении административного наказания может быть изменено в процессе его обжалования. В таком случае любые изменения, касающиеся пересмотра размеров наложенных административных штрафов и, как следствие - суммарного размера, - с необходимостью должны влечь за собой и изменения решения таможенного органа об отказе в выдаче лицу разрешения на временное хранение товаров в иных местах временного хранения товаров. В связи с этим представляется, что потенциальная "подвижность" такого условия, указанного в ч. 6 ст. 198 Закона N 311-ФЗ, как сумма наложенных (в том числе по совокупности) административных штрафов за совершение перечисленных в этой части статьи правонарушений, будет порождать вопросы и весьма ощутимые сложности в правоприменительной практике.

<3> Обжалованию подлежит // Таможня. 2015. N 9(368). С. 10.
<4> Основные статистические показатели деятельности судов общей юрисдикции за 2014 год. [Электронный ресурс]: Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде РФ // URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=3009 (дата обращения: 11.06.2015).
<5> Отчет о работе арбитражных судов субъектов Российской Федерации, Отчет о работе арбитражных апелляционных судов. [Электронный ресурс]: Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде РФ // URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=2885 (дата обращения: 11.06.2015).

В общем и целом, давая оценку той части изменений, которые внесены в ч. 6 ст. 198 Закона N 311-ФЗ, можно сделать вывод, что они, несомненно, обеспечивают более дифференцированный и взвешенный подход со стороны таможенных органов к обстоятельствам, препятствующим получению лицом разрешения на временное хранение товаров в иных местах временного хранения товаров. Как следствие - данные изменения более надежно гарантируют соблюдение прав и законных интересов лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, а также иных лиц, реализующих права владения, пользования и распоряжения товарами, ввезенными в Российскую Федерацию и вывозимыми из Российской Федерации, а значит, способствуют достижению целей таможенного регулирования, закрепленных в ч. 1 ст. 1 Закона N 311-ФЗ.

В-третьих, Законом N 70-ФЗ внесены изменения в ст. 177 Закона N 311-ФЗ: ч. 5 ст. 177 изложена в новой редакции, а сама статья дополнена ч. 5.1 и 5.2. Как следует из пояснительной записки, тем самым преследовалась цель установить норму, предусматривающую "представление владельцами складов временного хранения в таможенные органы отчетности исключительно в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью". Заметим, однако, что содержание законодательных изменений этим не исчерпывается. Первое и главное, на что следует обратить внимание, это существенная конкретизация в ч. 5 ст. 177 Закона N 311-ФЗ первого из двух альтернативных способов представления в таможенный орган отчетности, указанной в ч. 4 ст. 177:

  1. с использованием информационной системы таможенных органов в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью руководителя организации, главного бухгалтера либо лица, ими уполномоченного;
  2. в электронном виде без усиленной квалифицированной электронной подписи с обязательным предоставлением информации на бумажном носителе, заверенной подписью руководителя организации, главного бухгалтера либо лица, ими уполномоченного, и печатью (при наличии печати).

В отличие от прежней редакции, в новой уточняется, что соответствующая отчетность может представляться в таможенный орган, во-первых, с использованием информационной системы таможенных органов, а во-вторых, она должна быть представлена не просто в электронном виде, а в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью конкретных лиц: руководителя организации, главного бухгалтера либо лица, ими уполномоченного. При этом понятие электронного документа раскрывается в п. 11.1 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации": это документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Считаем необходимым заметить, что новая редакция ч. 4 ст. 177 полностью согласуется с п. 1 ст. 6 Федерального закона от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи", в соответствии с которой информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе.

В отношении такого способа представления отчетности, как "электронный вид без усиленной квалифицированной электронной подписи", ничего не изменилось: в подобных случаях отчетность должна быть представлена, как и ранее, с обязательным представлением информации на бумажном носителе, заверенной подписью руководителя организации, главного бухгалтера либо лица, ими уполномоченного, и печатью (при наличии печати).

Помимо рассмотренных изменений ч. 5 ст. 177 Закона N 311-ФЗ, данная статья была дополнена двумя новыми частями: 5.1 и 5.2. Согласно ч. 5.1 ст. 177 Закона N 311-ФЗ, отчетность владельцев складов временного хранения и лиц, осуществляющих временное хранение товаров в иных местах временного хранения, представляется в таможенный орган исключительно в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью руководителя организации, главного бухгалтера либо лица, ими уполномоченного. Ч. 5.2 ст. 177 Закона N 311-ФЗ устанавливает, что формы отчетности, предусмотренной настоящей статьей, и правила использования средств электронной подписи при осуществлении информационного взаимодействия с информационной системой таможенных органов определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела. На сегодняшний день в этой сфере разработаны и применяются следующие нормативные документы ФТС России: Приказ от 29.12.2012 N 2688 "Об утверждении Порядка представления документов и сведений в таможенный орган при помещении товаров на склад временного хранения (иные места временного хранения товаров), помещения (выдачи) товаров на склад временного хранения (со склада) и иные места временного хранения, представления отчетности о товарах, находящихся на временном хранении, а также порядка и условий выдачи разрешения таможенного органа на временное хранение товаров в иных местах" (далее - Приказ N 2688), Приказ от 24.09.2014 N 1860 "Об утверждении Порядка представления и формы отчетности о деятельности таможенного представителя", Приказ от 13.08.2014 N 1534 "Об утверждении формы и порядка представления отчетности о выполнении требований и условий применения таможенной процедуры временного ввоза (допуска) и о соблюдении ограничений по пользованию и (или) распоряжению иностранными товарами, помещенными под таможенную процедуру временного ввоза (допуска)", Приказ от 13.04.2011 N 778 "Об утверждении форм отчетности, представляемой в таможенный орган при применении таможенных процедур переработки на таможенной территории, для внутреннего потребления и вне таможенной территории", Приказ от 25.03.2013 N 565 "Об утверждении форм отчетности о товарах, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, и товарах, изготовленных (полученных) с использованием иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны на территории Особой экономической зоны в Магаданской области, порядка их заполнения и порядка представления таможенному органу отчетности о таких товарах", Приказ от 23.06.2011 N 1327 "Об утверждении форм отчетности о товарах, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, и товарах, изготовленных (полученных) из товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны, и порядка представления таможенному органу отчетности о таких товарах". Как видим, все перечисленные Приказы ФТС России приняты раньше, чем Закон N 70-ФЗ. Полагаем, именно поэтому в пояснительной записке анонсировано принятие нормативного правового акта ФТС России, необходимого для реализации законоположений, устанавливающих обязанность ФТС России определить формы отчетности, предусмотренные ст. 177 Закона N 311-ФЗ, и правила использования средств электронной подписи при осуществлении информационного взаимодействия с информационной системой таможенных органов, а также для уточнения Порядка представления документов и сведений в таможенный орган при помещении товаров на склад временного хранения (иные места временного хранения товаров), помещения (выдачи) товаров на склад временного хранения и иные места временного хранения, представления отчетности о товарах, находящихся на временном хранении, а также порядка и условий выдачи разрешения таможенного органа на временное хранение товаров в иных местах, утвержденного Приказом N 2688.

В-четвертых, Закон N 70-ФЗ признал утратившей силу ч. 2 ст. 202 Закона N 311-ФЗ, которая, по существу, закрепляла две группы обязанностей. Таможенным органам была адресована обязанность при помещении товаров на склад временного хранения заключать договор с владельцем такого склада. Помимо этого, поскольку предусматривалось, что соответствующий договор должен был заключаться "в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации", Правительство РФ фактически обязывалось разработать порядок заключения договора. В пояснительной записке данное изменение обосновано целью исключить дублирование норм Гражданского кодекса Российской Федерации, регламентирующих в главе 47 хранение, и норм, которые должны были разрабатываться Правительством РФ в соответствии с ч. 2 ст. 202 Закона N 311-ФЗ. В связи с этим интересно отметить, что Закон N 311-ФЗ был принят значительно позже второй части Гражданского кодекса. Иными словами, на момент принятия Закона N 311-ФЗ нормативные регламенты, касающиеся отдельных видов гражданско-правовых обязательств (в том числе, хранения), уже применялись в течение более четырех лет. С учетом данного обстоятельства думается, что Закон N 70-ФЗ, признав ч. 2 ст. 202 Закона N 311-ФЗ утратившей силу, исправил явную законотворческую ошибку, допущенную при принятии последнего.

Таким образом, анализ изменений, внесенных Законом N 70-ФЗ в действующее законодательство о таможенном регулировании, позволяет сформулировать краткие выводы:

  1. Расширены полномочия таможенных органов за счет предоставления им права размещения на складах временного хранения таможенных органов задержанных в рамках ст. 145 ТК ТС товаров.
  2. Унифицированы правовые нормы, регулирующие определение мест временного хранения товаров.
  3. Серьезной корректировке подверглись правовые основания отказа таможенного органа в выдаче разрешения на временное хранение товаров в иных местах временного хранения товаров: а) в перечень административных правонарушений, совершение которых лицом в течение одного года до дня обращения в таможенный орган может повлечь за собой такой отказ, включены только правонарушения, связанные с временным хранением товаров; б) при решении вопроса об отказе установлена обратно пропорциональная зависимость между "тяжестью" правонарушения и количественными показателями его совершения; в) предусмотрено новое обязательное условие отказа таможенного органа - сумма наложенных (в том числе по совокупности) административных штрафов за совершенные административные правонарушения.
  4. Уточнены законодательные требования к отчетности, предусмотренной в ч. 4 ст. 177 Закона N 311-ФЗ: а) в ч. 5 ст. 177 конкретизированы способы представления отчетности; б) установлено, что отчетность владельцев складов временного хранения и лиц, осуществляющих временное хранение товаров в иных местах временного хранения, представляется в таможенный орган исключительно в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью руководителя организации, главного бухгалтера либо лица, ими уполномоченного; в) установлено, что формы отчетности, предусмотренной настоящей статьей, и правила использования средств электронной подписи при осуществлении информационного взаимодействия с информационной системой таможенных органов определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела.
  5. Исправлена законотворческая ошибка путем признания утратившей силу ч. 2 ст. 202 Закона N 311-ФЗ.