Мудрый Юрист

Особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов субъектов, обладающих публичными полномочиями, в порядке главы 24 АПК РФ

Елена Сергеевна Жукова, юрист юридической компании "Парадигма", аспирант Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).

В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации <1> каждому гарантируется судебная защита прав и свобод. В этой статье закрепляется право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

<1> СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398 (с поправками от 21 июля 2014 г.).

Необходимость судебного контроля за действиями органов государственной власти вытекает из разделения властей как основного начала осуществления государственной власти в современной России.

Предпочтительность судебного порядка при оспаривании актов органов исполнительной и законодательной власти очевидна. Прежде всего она обнаруживается в равенстве правового статуса гражданина и органа власти в гражданском процессе, наличии одинаковых возможностей по доказыванию и защите своих прав и интересов, гласном характере судопроизводства.

Специфика дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий органов государственной власти, должностных лиц, органов местного самоуправления неизбежно влечет появление процессуальных особенностей их судебного рассмотрения. В соответствии с частями 1, 2 ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) <2> заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, путем подачи заявления. С учетом положений части 1 ст. 197, части 1 ст. 198 АПК РФ в рассматриваемой категории дел ненормативный правовой акт, действие (бездействие) должны затрагивать права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на них какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. С заявлениями такого рода вправе обратиться прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия.

<2> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

Особое место при рассмотрении порядка обращения в суд по правилам гл. 24 АПК РФ занимает вопрос срока для подачи заявления. Кодекс устанавливает трехмесячный срок со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом (например, ст. 20 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <3>). Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом по правилам гл. 10 АПК РФ. Вопрос о его природе в доктрине процессуального права пока не разрешен, хотя ответ на него влияет на последствия истечения этого срока. Если исходить из того, что он является процессуальным, то это обстоятельство напрямую будет связано с возможностью рассмотрения дела. Если же признавать срок материальным, то вопрос о нем (в том числе причины пропуска) должен разрешаться при рассмотрении дела по существу.

<3> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

Некоторые ученые однозначно полагают, что этот срок имеет не материально-правовой, а процессуальный характер, соответственно, порядок его исчисления и восстановления регулируется нормами гл. 10 АПК РФ <4>. Иной позиции придерживается, например, И.А. Приходько <5>. По его мнению, этот срок "является сроком давности судебной защиты интересов лица, право которого нарушено, а не процессуальным сроком". Течение срока начинается со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов, т.е. когда никаких арбитражно-процессуальных отношений еще не существует. В практическом плане признание такого срока процессуальным означало бы, что его пропуск должен повлечь последствия, предусмотренные ст. 115 АПК РФ (т.е. утрату права на подачу заявления).

<4> См.: Алехина С.А., Блажеев В.В., Боннер А.Т. Арбитражный процесс: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Р.Е. Гукасяна. М., 2008. С. 222.
<5> См.: Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 436.

Вместе с тем, согласно действующему закону, пропуск срока на обращение в суд в порядке гл. 24 АПК РФ не препятствует возможности рассмотрения дела. Арбитражные суды (например, решения АС г. Москвы от 14 февраля 2013 г. по делу N А40-116618/2012 <6>, от 28 марта 2013 г. по делу N А40-147460/12 <7>) исходят из того, что данный факт учитывается при вынесении решения.

<6> http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/2080e749-6985-4daa-aab3-3208b70a4952/A40-116618-2012_20121114_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf
<7> http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/398d5698-344f-45b9-ba55-2b7aedf124f1/A40-147460-2012_20130328_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf.

Такой же подход сложился при применении судами ст. 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) <8>. В частности, в Определении от 12 ноября 2014 г. N 5-КГ14-74 <9> Верховный Суд Российской Федерации указал: "Поскольку вопросы соблюдения срока обращения в суд касаются существа дела, выводы о его восстановлении или об отказе в восстановлении в силу части 4 ст. 198 ГПК РФ должны содержаться в решении суда.

<8> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.
<9> Документ официально опубликован не был. Текст доступен по адресу: http://www.vsrf.ru/stor_pdf.php?id=1070938.

При установлении факта пропуска срока без уважительных причин суд, исходя из положений части 6 ст. 152, части 4 ст. 198 и части 2 ст. 256 ГПК РФ, отказывает в удовлетворении заявления в предварительном судебном заседании или в судебном заседании, указав в мотивировочной части решения только на установление судом данного обстоятельства".

Глава 24 АПК РФ не требует обязательного вынесения отдельного определения об отказе в восстановлении пропущенного срока. Как правило, обоснование вывода об отклонении ходатайства о восстановлении пропущенного срока, предусмотренного частью 4 ст. 198 АПК РФ, происходит непосредственно в мотивировочной части итогового судебного акта, которым завершается разбирательство дела в первой инстанции.

Вместе с тем немаловажным обстоятельством является правильное определение начала истечения срока на обращение с заявлением в суд. Часть 4 ст. 198 АПК РФ связывает начало его исчисления с моментом, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов. Однако в Постановлении от 14 февраля 2013 г. по делу N А40-116618/12 <10> Девятый ААС, проведя анализ норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <11>, определил: "Как следует из п. 8 ст. 60 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти (ФАС России) в течение 3 рабочих дней со дня принятия решения направляет участнику размещения заказа, подавшему жалобу на действия (бездействие) заказчика, участникам размещения заказа, направившим возражения на жалобу, а также заказчику, действия которого обжалуются, копию решения, предписания, вынесенных по результатам рассмотрения жалобы, и размещает сведения о вынесенных решении, предписании на официальном сайте.

<10> Документ официально опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".
<11> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3105. Утратил силу с 1 января 2014 г. в связи с принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ.

Приведенные правовые нормы не устанавливают обязанность антимонопольного органа уведомлять заказчика о принятии решения исключительно каким-либо определенным способом.

Кроме того, суд апелляционной инстанции с учетом нормы п. 9 ст. 60 Закона о размещении заказов считает, что трехмесячный срок на обжалование решения ФАС России исчисляется именно со дня принятия оспариваемых решения и предписания, в связи с чем доводы заявителя в данной части отклоняются судом.

Суд апелляционной инстанции соглашается с судом первой инстанции об отсутствии уважительных причин пропуска заявителем процессуального срока (ч. 2 ст. 117 АПК РФ)".

Таким образом, в рассматриваемом случае суд связывает начало истечения срока обжалования ненормативного правового акта, решения органа государственной власти и т.д. не с того момента, когда лицо узнало о нарушении своего права, а когда у него имелась объективная возможность узнать о соответствующем акте субъекта, обладающего публичными полномочиями.

Аналогично суды подходят к срокам обжалования ненормативных правовых актов в гражданском процессе (ст. 256 ГПК РФ). Так, в Определении от 17 октября 2013 г. N АПЛ13-425 <12> Верховный Суд Российской Федерации указал: "Судом первой инстанции установлено, что распоряжения N 2360-р и N 1122-р в соответствии с установленным пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" порядком были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации 9 января 2012 г., N 2 (ст. 335), и 09.07.2012, N 28 (ст. 3923), а также размещены на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru)".

<12> Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, оспариваемые заявителями акты, не имеющие нормативного характера, были доведены до сведения неопределенного круга лиц (в том числе и до заявителей).

В Апелляционном определении от 14 января 2014 г. по делу N 33-590 <13> Московский городской суд также пришел к выводу о пропуске заявителем срока на обжалование ненормативного правового акта ввиду следующего: "В соответствии с ч. 1 ст. 256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.

<13> Документ опубликован не был. Источник - СПС "КонсультантПлюс".

Согласно п. 6 ст. 49 Закона г. Москвы от 25.06.2008 N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" информация о выдаче разрешений на строительство в течение 10 дней после выдачи разрешения на строительство подлежит официальному опубликованию в порядке, установленном для опубликования официальной информации территориальных органов исполнительной власти города Москвы, размещению на официальных сайтах территориальных органов исполнительной власти города Москвы в сети Интернет.

Ответчиком ЗАО "Асоль" данные требования выполнены в установленные законом сроки, справка по оформлению разрешения на строительство размещена на официальном сайте Мосгосстройнадзора в сети Интернет 05.10.2012. К.А. обратилась в суд с заявлением 16.09.2013, то есть по истечении срока обращения в суд".

Следовательно, начало истечения срока обжалования ненормативного правового акта, решения органа государственной власти определяется с момента, когда имелась возможность узнать о соответствующем акте субъекта, обладающего публичными полномочиями. Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 ч. 2, частью 3 ст. 125 АПК РФ.

АПК РФ предусматривает, что заявление подается в арбитражный суд в письменной форме, подписывается заявителем или его представителем. Оно также может быть подано в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. К заявлению прилагаются документы, перечисленные в ст. 126 АПК РФ, а также текст оспариваемого акта, решения, доказательства совершения государственным органом или органом местного самоуправления незаконных действий. Несовершение таких действий влечет за собой последствия, предусмотренные ст. 128 АПК РФ (оставление заявления без движения).

Бремя доказывания по делам об оспаривании ненормативных правовых актов субъектов, обладающих публичными полномочиями

По общему правилу, субъектами доказывания являются суд, стороны, а также иные лица, участвующие в деле.

В силу особенностей, установленных частью 2 ст. 65, ст. 66 и 73 АПК РФ, участие суда в доказывании ограничивается законом и действием принципа состязательности. Характеризуя роль суда в доказывании по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует обратиться к п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 <14>, который гласит, что, так как система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, судам необходимо истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими ненормативных правовых актов или осуществления действий, если таковой установлен.

<14> Российская газета. 18 февраля 2009 г.

В делах об оспаривании ненормативного правового акта, действия (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава муниципального образования, поскольку в нем определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях содержатся также тексты конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований (ч. 1 - 3 ст. 34, ч. 11 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <15>).

<15> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

При оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц, государственных или муниципальных служащих необходимо приобщать к материалам дела тексты должностных инструкций, регламентов, положений, приказов, определяющих полномочия этих лиц. Таким образом, приведенные выше положения, по сути, закрепляют некоторые исключительные случаи собирания доказательств по делу судом.

В соответствии с частью 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого ненормативного правового акта, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт или совершили действия (бездействие).

В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый ненормативный правовой акт или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе. Как указывалось ранее, суд в рассматриваемой категории дел проверяет законность ненормативного правового акта соответствующего субъекта, обладающего публичными полномочиями, полноту и всесторонность исследования доказательств. Значит, обязанность субъекта по доказыванию фактически сводится к представлению суду доказательств, которыми он руководствовался при принятии ненормативного правового акта, совершении действия (бездействия). Ввиду особого статуса таких лиц некоторые авторы отмечают, что указанный субъект - это "лицо, не имеющее права уклоняться от доказывания, облеченное общей обязанностью по доказыванию суду своей позиции" <16>.

<16> Демидова Н.М. Проблемы доказывания по делам, возникающим из публичных правоотношений // Арбитражная практика. 2003. N 11. С. 68.

Несмотря на возложение бремени доказывания на субъект, обладающий публичными полномочиями, для признания недействительными обжалуемого ненормативного правового акта, действия (бездействия) необходимо наличие двух условий:

  1. нарушение прав заявителя;
  2. несоответствие оспариваемого акта закону.

Из части 1 ст. 4, части 1 ст. 65, части 1 ст. 198 и части 2 ст. 201 АПК РФ следует обязанность заявителя доказать нарушение своих прав.

Судебная практика по рассматриваемому вопросу определяет, что заявителю еще при подаче заявления необходимо указывать, какое именно его право было нарушено оспариваемым ненормативным правовым актом и подлежит восстановлению, поскольку восстановление прав заявителя может являться целью подачи заявления, а также норму, предоставляющую заявителю нарушенное право.

Необходимым условием для признания ненормативного правового акта недействительным, действия (бездействия) незаконным является ограничение заявителя в осуществлении предпринимательской деятельности, возложение на него каких-либо обязанностей и создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемым ненормативным правовым актом/решением на момент рассмотрения заявления. Это означает, что если в отношении заявителя субъектом, обладающим публичными полномочиями, решение не принималось, предписание не выдавалось, то оспариваемое решение не создает для заявителя препятствий в осуществлении экономической деятельности. При указанных обстоятельствах избираемый заявителем способ защиты не приведет к восстановлению его субъективных прав, так как они не были нарушены, а из правового смысла части 1 ст. 4 АПК РФ следует, что обращение с иском в суд должно иметь своей целью восстановление нарушенных прав.

В случае же если лица, в отношении которых непосредственно выданы оспариваемые акты, предприняли действия по исполнению предписания, предполагается, что они согласились с его содержанием. Указанная позиция подтверждается практикой арбитражных судов (Постановления Девятого ААС от 11 ноября 2011 г. N 09АП-26752/2011 по делу N А40-59743/2011 <17>, от 9 апреля 2012 г. N 09АП-4962/2012-АК по делу N А40-128911/2011 <18>, решение АС Хабаровского края от 23 сентября 2014 г. по делу N А73-8964/2014 <19>).

<17> http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/94009dd0-a4c7-48ba-b244-7f0c67857aef/A40-59743-2011_20111111_Postanovlenie%20apelljacii.pdf.
<18> http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/21f673e4-977d-40cd-9299-d0ab3a832e1a/A40-128911-2011_20120416_Postanovlenie%20apelljacii.pdf.
<19> http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/cf4f124c-84d4-4126-92e6-e138a459cca8/A73-8964-2014_20140923_Reshenie.pdf.

Однако возникает вопрос, как поступить, если суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт или действие (бездействие) не соответствуют закону, но права заявителя не нарушают? По мнению автора, описанное ранее требование о наличии одновременно двух условий для признания незаконными актов установлено законодателем императивно. Однако практика арбитражных судов не дает единого ответа. Например, в решении от 15 марта 2013 г. по делу N А40-163099/12 <20> АС г. Москвы указал: "...при разрешении настоящего спора суд учитывает также то обстоятельство, что оспариваемое заявителем предписание фактически им исполнено. То есть в настоящем случае отсутствует нарушение прав и законных интересов заявителя. В связи с этим у суда нет оснований для признания недействительными оспариваемых решения и предписания". Однако в решении от 24 января 2013 г. по делу N А40-129614/2012 <21> этот же суд вынес решение о признании незаконным акта только на основании его несоответствия нормам материального права.

<20> http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/e8d162a1-0f67-44b3-b650-f6104b8b9885/A40-163099-2012_20130315_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf.
<21> http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/f7f678be-4483-41c0-b303-7d3acb4f7bb6/A40-129614-2012_20130124_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf.

Таким образом, суд, а также лица, участвующие в исследуемой категории дел, собирают и представляют доказательства в соответствии с общими правилами доказывания, установленными гл. 7 АПК РФ, но с учетом особенностей, закрепленных в гл. 24 АПК РФ.

Подводя итоги, можно отметить, что в случае нарушения прав субъектов экономической деятельности со стороны органов государственной власти, должностных лиц, органов местного самоуправления и при отсутствии добровольного восстановления нарушенного права возникает объективная потребность применения определенных мер защиты. Целью данного вида судопроизводства является защита субъективных прав и законных интересов участников публичных правоотношений посредством судебной оценки властно-управленческой деятельности субъекта публичной власти с точки зрения ее законности и обоснованности.

Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел указанного вида судопроизводства: они рассматриваются с соблюдением правил искового производства (принципов, письменной формы обращения в суд, постадийного развития процесса, возможности отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу), но с учетом действия специальных норм.