Мудрый Юрист

Судимость как элемент правового статуса кандидата в депутаты: вопросы правоприменения

Н.Ю. Турищева, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета.

Статья посвящена вопросам реализации механизма ограничения пассивного избирательного права кандидата по признаку судимости, а также вопросам правовой оценки фактов сокрытия кандидатом сведений о судимости. Автор обозначает проблемы, связанные с реализацией полномочий избирательных комиссий в рассматриваемой сфере, и вносит предложения по их разрешению.

Ключевые слова: кандидат, моральный ценз, судимость, ограничения пассивного избирательного права, отказ в регистрации.

A conviction as an element of the legal status of the candidate: enforcement issues

N.Y. Turischeva

N.Y. Turishcheva, candidate of law, associate professor of department of constitutional and municipal law of the Kuban state university.

The article is devoted to questions of realization of the mechanism of restriction of a passive electoral right of the candidate on the basis of a previous conviction, and also to questions of a legal assessment of the facts of concealment by the candidate of a criminal record. The author refers to the problems associated with the implementation of the powers of election commissions in this sphere and makes proposals for their resolution.

Key words: candidate, moral qualifications, previous conviction, limitations of passive suffrage, the refusal to register.

Не вызывает сомнений, что значительный общественный резонанс и особую остроту в информационную окраску избирательных кампаний привносят факты сокрытия кандидатами сведений о судимости, влекущие исключение соответствующих лиц из числа участников избирательного процесса. Согласно обобщенным статистическим данным ЦИК России, в избирательных кампаниях всех уровней, голосование по которым состоялось в единый день голосования 14 сентября 2014 г., были выдвинуты более 112 тысяч кандидатов, из них 3197 кандидатов - имеющих либо имевших когда-либо судимость (или порядка 3% от общего числа выдвинувшихся кандидатов). В результате проверок достоверности сведений, представленных кандидатами при выдвижении, было установлено 1384 факта скрытия сведений о судимости. Кроме этого, в соответствии с новой редакцией Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 178 кандидатов не имели пассивного избирательного права в связи с наличием судимости за совершение тяжких и особо тяжких преступлений <1>.

<1> Материалы выступления Председателя ЦИК России В.Е. Чурова на семинаре руководителей законодательных органов государственной власти субъектов РФ - членов Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании Российской Федерации, МГУ им. М.В. Ломоносова, 21 ноября 2014 г. // http://zoom.cikrf.ru/zoom/EdFields.asp?nqr=-1&ndoc=5&npg=-1.

Внесение очередных изменений в действующее избирательное законодательство, имеющих конкретные основания и позитивный смысл в рамках решения отдельно взятых задач совершенствования избирательного процесса, в то же время способно вызвать вопросы относительно правового значения иных, уже апробированных на практике норм, затрагивая порой само содержание прав и обязанностей основных участников избирательного процесса. Речь идет о механизме реализации тех изменений, которые были внесены Федеральным законом от 21 февраля 2014 г. N 19-ФЗ в связи с необходимостью учета правовых позиций Конституционного Суда РФ об установлении определенных сроков ограничения пассивного избирательного права, но в большей степени - тех изменений, которыми была введена норма об обязательности указания кандидатом сведений о любой когда-либо имевшейся у него судимости.

В мае 2012 г. в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) было введено ограничение, предусматривающее бессрочное лишение пассивного избирательного права гражданина в связи с осуждением его к лишению свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления <2>. Несмотря на непродолжительное действие введенного запрета, его применение вызвало незамедлительную реакцию, поскольку значительно сужало границы реализации пассивного избирательного права определенной категории граждан по признаку неизбираемости.

<2> Федеральный закон от 2 мая 2012 г. N 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 19. Ст. 2274.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. N 20-П данные положения Федерального закона были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой ими устанавливалось бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений. Суд подчеркнул, что бессрочное ограничение избирательного права возможно лишь для осужденных на пожизненный срок, в иных случаях подобное ограничение не соответствует Конституции Российской Федерации <3>.

<3> Постановление Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ч. 1 ст. 10 и ч. 6 ст. 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, В.А. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 43. Ст. 5622.

Правовые позиции Конституционного Суда были учтены федеральным законодателем, конкретизировавшим соответствующие положения Федерального закона путем установления конечных сроков ограничения пассивного избирательного права по такому признаку, как судимость <4>. Реализуя соответствующие правовые механизмы, федеральный законодатель установил повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности. В соответствии с уточненными положениями Федерального закона, ограничение пассивного избирательного права для лиц, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, действует до истечения десяти лет, за совершение особо тяжких преступлений - до истечения пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости. В то же время наличие неснятой и непогашенной судимости у лиц, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, а также у лиц, осужденных к любому виду наказания за совершение преступлений экстремистской направленности, по-прежнему выступает в качестве обстоятельства, ограничивающего политико-правовой статус гражданина.

<4> Федеральный закон от 21 февраля 2014 г. N 19-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 8. Ст. 739.

Одновременно с конкретизацией срока ограничения пассивного избирательного права федеральным законодателем впервые была введена обязанность кандидата на выборах любого уровня указывать при выдвижении сведения о когда-либо имевшейся у него судимости, в том числе в случае ее снятия или погашения. Данная новелла явилась неожиданностью для многих кандидатов и избирательных объединений, что послужило основанием выбытия из предвыборной кампании значительного числа кандидатов.

Обоснованность непосредственного ограничения избирательных прав не только в Конституции РФ, но и на уровне федерального законодательства неоднократно являлась предметом оценки судебного органа конституционного контроля. Так, в Определении от 4 декабря 2007 г. N 797-О-О Конституционный Суд сформулировал правовую позицию о возможности законодательного введения исключений из принципа всеобщности пассивного избирательного права и помимо тех ограничений, которые установлены ч. 3 ст. 32 Конституции <5>. Однако вопрос соотношения уголовно-правового содержания понятия судимости и ее общеправовых последствий продолжает оставаться дискуссионным <6>.

<5> Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 797-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы В.В. на нарушение его конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 52. Ст. 6533.
<6> См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова к Постановлению Конституционного Суда РФ от 19 марта 2003 г. N 3-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 14. Ст. 1302; Стародубцева И.А. Конституционные ограничения пассивного избирательного права в России и зарубежных странах // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 26.

Введенные новеллы избирательного законодательства с новой стороны обозначили проблемы правоприменительной практики.

  1. Одной из таких проблем стала обязанность избирательной комиссии, осуществляющей регистрацию кандидата, оценивать совокупность имеющихся фактов о судимости кандидата при решении вопроса о том, наделен ли кандидат пассивным избирательным правом.

Определение понятия "сведения о судимости" приведено в п. 58 ст. 2 Федерального закона, под которыми понимаются сведения о когда-либо имевшихся судимостях с указанием номера и наименования статьи Уголовного кодекса Российской Федерации, на основании которой был осужден кандидат, а также иного уголовного закона, в том числе закона иностранного государства, если кандидат был осужден в соответствии с указанными законодательными актами за деяния, признаваемые преступлением действующим УК РФ.

Учитывая объективные процессы криминализации и декриминализации деяний, законодатель ввел особые правила определения срока ограничений пассивного избирательного права в случае изменения категории преступления (как повышения, так и понижения степени тяжести). Согласно положениям избирательного законодательства, сведения о судимости должны быть указаны лишь за те деяния, которые признаются преступлением действующим УК РФ. Оценка указанных обстоятельств, в том числе в случае, если кандидат был осужден по уголовному закону другого государства, вменяется в обязанность избирательной комиссии, осуществляющей регистрацию кандидатов и списков кандидатов.

Определенные вопросы связаны со снятием судимости. Судимость может быть снята до истечения срока ее погашения на основании акта Государственной Думы об амнистии, акта Президента РФ о помиловании или решением суда, принятым по ходатайству кандидата. При этом соответствующее решение о снятии судимости может быть принято до вступления в законную силу приговора суда. Информация о дате снятия или погашения судимости должна быть указана кандидатом в его заявлении о согласии баллотироваться, а также может содержаться в справке ИЦ ГУ МВД РФ по субъекту РФ. Однако зачастую соответствующая информация носит неполный характер. На основании подчас весьма небольшого объема предоставленных данных избирательная комиссия, осуществляющая регистрацию кандидата, должна определить, имелась ли у кандидата судимость и обладает ли он пассивным избирательным правом. Таким образом, из изменившихся требований закона фактически вытекают новые, ранее не характерные для избирательных комиссий функции по определению сроков действия ограничений пассивного избирательного права по признаку судимости, что требует не только дополнительных нормативных разъяснений, но и повышения уровня квалификации членов комиссий.

  1. Особое значение приобрел вопрос, должна ли избирательная комиссия уведомлять кандидата в порядке, предусмотренном п. 1.1 ст. 38 Федерального закона (не позднее чем за 3 дня до рассмотрения вопроса о регистрации), о том, что при выдвижении кандидатом не была указана имеющаяся у него судимость.

Подпункт "е" п. 24 ст. 38 Федерального закона в качестве самостоятельного основания для отказа в регистрации предусматривает сокрытие кандидатом сведений о когда-либо имевшейся судимости. Вместе с тем предусмотренная п. 1.1 ст. 38 Федерального закона обязанность соответствующей комиссии известить кандидата о фактах выявления неполноты сведений о нем, а также об отсутствии каких-либо документов или о несоблюдении требований закона к их оформлению, с тем чтобы кандидат мог внести соответствующие уточнения, вступает в определенное противоречие с необходимостью принятия решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидату в случае сокрытия им сведений о когда-либо имевшейся судимости.

Федеральный закон не конкретизирует, что понимается под сокрытием сведений о судимости. Не урегулированы вопросы о том, истечение какого этапа избирательной кампании (представление документов для выдвижения, представление документов для регистрации, рассмотрение избирательной комиссией вопроса регистрации кандидата) исключает возможность дальнейшего дополнения самим кандидатом сведений об имеющейся или имевшейся судимости, а также о том, когда сокрытие таких сведений должно оцениваться как окончательное и невосполнимое. Может ли кандидат самостоятельно исправить свое "упущение"? Обязательно ли должен последовать отказ в регистрации, если кандидат не указал сведения о судимости на момент представления документов для регистрации, но самостоятельно дополнил эти сведения до момента рассмотрения комиссией вопроса о его регистрации в порядке, предусмотренном п. 1.1 ст. 38 Федерального закона? Из неопределенности указанных правомочий кандидата вытекает и вопрос о том, возникает ли у избирательной комиссии корреспондирующая обязанность уведомлять кандидата о том, что он "забыл" указать сведения о наличии у него судимости.

Проблема реализации разных правовых подходов обусловлена возможностью официального поступления в избирательную комиссию, организующую выборы, из ИЦ ГУ МВД РФ по субъекту РФ сокрытых кандидатом сведений о наличии судимости на разных этапах избирательной кампании.

Так, если информация о судимости поступила после истечения срока приема документов для регистрации, но до рассмотрения комиссией вопроса о регистрации, возможно лишь одно решение - отказ в регистрации на основании подп. "е" п. 24 ст. 38 Федерального закона.

Если сведения о судимости не были указаны кандидатом при выдвижении, а информация о наличии судимости поступила в избирательную комиссию после регистрации кандидата, то в соответствии с требованиями подп. "а" п. 7 ст. 76 Федерального закона также очевиден вывод о необходимости обращения в суд для отмены регистрации кандидата по вновь открывшимся обстоятельствам.

Если же информация о наличии судимости у кандидата поступила в избирательную комиссию до того момента, когда ею принято решение об извещении кандидата о недостатках, выявленных в его документах, но при этом не закончился период представления документов для регистрации, то, на первый взгляд, кажется, что комиссия обязана известить претендента на выборную должность обо всех недостатках, в том числе и о "забытой" им судимости.

Такой вывод следует из буквального прочтения п. 1.1 ст. 38 Федерального закона, устанавливающего обязательность извещения кандидата обо всех выявленных в его документах недостатках. Правовая позиция, сформулированная Конституционным Судом РФ, заключается в необходимости обязательного извещения кандидата о неполноте представленных им сведений, независимо от того, чем обусловлена эта неполнота - недостаточным отражением необходимых сведений в представленных документах или же непредставлением какого-либо документа <7>. Правовая позиция ЦИК России, отраженная в ее решениях (отметим - не связанных с анализом сведений о судимости кандидатов), сводится к тому, что комиссии обязаны уведомлять кандидатов обо всех выявленных в их документах недостатках, даже в том случае, если в соответствии с законом эти недостатки нельзя восполнить.

<7> Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. N 784-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Волкова А.Г. на нарушение его конституционных прав отдельными положениями Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Закона Томской области "О муниципальных выборах в Томской области" // СПС "ГАРАНТ".

Имеющаяся судебная практика дает определенный ориентир в решении данного вопроса. Так, в июле 2014 г. по заявлению избирательной комиссии Брянской области в судебном порядке была отменена регистрация кандидата Д., включенного в список кандидатов областной думы от КПРФ. Причиной принятия решения явилось неуказание кандидатом в заявлении о согласии баллотироваться сведений о погашенной судимости. Кандидат обжаловал решение в Верховный Суд РФ. По мнению заявителя, комиссия сама должна была известить его о неполноте представленных сведений, в связи с чем он не смог вовремя внести в документы необходимые уточнения. Суд констатировал, что, несмотря на предусмотренную законом обязанность комиссии известить кандидата не позднее чем за три дня до решения о регистрации об отсутствии необходимых сведений о нем, приведенное правовое предписание не распространяется на случаи сокрытия кандидатом сведений о судимости. Верховный Суд РФ подтвердил правомерность отмены регистрации кандидата <8>.

<8> Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22.08.2014 N 83-АПГ14-11 // СПС "ГАРАНТ".

Как представляется, правовые нормы Федерального закона, регулирующие вопросы указания сведений о судимости и предусматривающие меры конституционно-правовой ответственности кандидата, действуя во взаимосвязи, устанавливают в императивном порядке обязанность кандидата указать сведения обо всех когда-либо имевшихся у него судимостях, с наступлением в случае невыполнения данного условия негативных последствий в виде отказа в регистрации, отмены регистрации кандидата, отмены результатов выборов.

Для исключения неоднозначности понимания нормативных предписаний представляется целесообразным в п. 1.1 ст. 38 Федерального закона указать, что в порядке, предусмотренном настоящим пунктом, кандидатом не могут быть дополнительно представлены сведения о когда-либо имевшейся у него судимости, не указанные им в заявлении о согласии баллотироваться.

  1. Учитывая обязанности избирательных комиссий по информационному обеспечению избирательных кампаний, возникают вопросы о содержании указываемых сведений о судимости кандидата. При наличии информации, представленной кандидатом при выдвижении, а также в случае вступления в силу приговора суда о привлечении лица, являющегося кандидатом, к уголовной ответственности после его регистрации, комиссии, организующие соответствующие выборы, обязаны указать в тексте избирательного бюллетеня, в информационных материалах о зарегистрированных кандидатах сведения о судимости кандидата.

Решение вопроса об ограничении одного из основополагающих политических прав - права быть избранным - из законодательной плоскости переходит в компетенцию правоприменителя в лице избирательной комиссии, что требует дополнительного нормативного регулирования. Допускаемое подчас смешение уголовно-правового и общеправового содержания понятия судимости при отсутствии четких критериев их разграничения для целей избирательного законодательства способно вызвать диаметрально противоположные подходы к оценке сходных обстоятельств.

По результатам выборов всех уровней, состоявшихся 14 сентября 2014 г., избрано 520 кандидатов, имевших судимости, но обладавших пассивным избирательным правом на соответствующих выборах <9>. Анализ сведений о судимостях, при наличии которых кандидаты участвовали в избирательной кампании, свидетельствует о том, что подавляющее большинство совершенных ими преступлений относилось к категории небольшой или средней степени тяжести.

<9> http://zoom.cikrf.ru/zoom/EdFields.asp?nqr=-1&ndoc=5&npg=-1.

Выполнение требований закона об указании сведений о наличии судимости в информационных материалах о зарегистрированных кандидатах и в тексте избирательного бюллетеня способствует ужесточению "моральных цензов" <10>, предъявляемых к кандидатам на выборные должности, и позволяет избирателям сделать осознанный выбор с учетом моральных характеристик, неизбежно вытекающих из данной информации. В свете предстоящих избирательных кампаний, в целях соблюдения единства правоприменительной практики и обеспечения дополнительных гарантий избирательных прав граждан все названные вопросы, связанные с указанием судимости, требуют своей дальнейшей конкретизации.

<10> Красинский В.В. Лишение избирательного права в зарубежных странах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008. N 15. С. 49 - 53.

Список использованной литературы

  1. Красинский В.В. Лишение избирательного права в зарубежных странах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008. N 15. С. 49 - 53.
  2. Стародубцева И.А. Конституционные ограничения пассивного избирательного права в России и зарубежных странах // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 26.