Мудрый Юрист

Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном процессе: специфика стадии возбуждения дела

Принятый 14 июня 2002 г. Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее - АПК) содержит ряд новелл <*>. Среди них законодательное выделение в качестве самостоятельного вида судопроизводства производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

<*> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 июня 2002 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

Каждый из видов судопроизводств имеет свои особенности, обусловленные материально-правовой природой дел <*>.

<*> См.: Шерстюк В.М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. М.: МЦФЭР, 2003. С. 91.

Обособление в рамках арбитражного процесса, в рамках единой процессуальной формы разновидностей судопроизводства означает различный процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения, разрешения отдельных категорий дел.

Стадия возбуждения дела в рассматриваемом нами судопроизводстве предметом отдельного изучения в науке не была. Это не удивительно ввиду новизны данного судопроизводства в арбитражном процессе. Отдельные вопросы проанализированы в работах Ю.А. Поповой, В.М. Шерстюка <*>.

<*> См.: Попова Ю.А. Судопроизводство по делам, возникающим из публично-правовых отношений: (Теоретические проблемы). Краснодар, 2002; Шерстюк В.М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. М.: МЦФЭР, 2003.

Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, начинается со стадии возбуждения дела, обладающей определенной спецификой в сравнении с аналогичными стадиями других производств. Действия, совершаемые в этой стадии, объединены целью появления, возбуждения процесса. Первый "отсеивающий фильтр" установлен именно здесь. Правило ст. 189 АПК о рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, по общим правилам искового производства с особенностями, установленными разделом III Кодекса, применимо и к стадии возбуждения дела.

В арбитражный суд вправе обратиться заинтересованные лица за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, а в случаях, предусмотренных АПК, и иные лица. Закон допускает обращение в суд в форме искового заявления, заявления, жалобы, представления. По делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, обращение в суд осуществляется в форме заявления. Закон устанавливает требования к его содержанию (ст. ст. 193, 199, 204, 209, 214 АПК). При этом используется юридико-технический прием изложения правил оформления заявлений путем частичной отсылки к правилам оформления исковых заявлений. Однако это самостоятельные процессуальные документы, отличные от заявлений исковых. Отличие их обусловлено в том числе задачами арбитражного суда в исковом производстве и производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, природой материально-правовых требований, передаваемых на рассмотрение и разрешение суда. Гражданско-правовое притязание, выраженное в исковом заявлении, отличается от требования, содержащегося в заявлении.

Исковым заявлением оформляются передаваемые на рассмотрение и разрешение суда первой инстанции требования о защите субъективных гражданских прав. В заявлении выражаются требования, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Это могут быть, например, требования о признании нормативного правового акта недействующим, ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, требования о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным решения административного органа о привлечении к административной ответственности, о взыскании обязательных платежей и санкций. В большинстве своем это требования о лишении юридической силы актов государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц.

Для возбуждения производства предъявленное заявление оценивается с позиций подведомственности, подсудности суду, соблюдения требований к его форме и содержанию. Арбитражный суд обязан согласно п. 2 ст. 127 АПК принять исковое заявление, а в нашем случае просто заявление, если оно подано с соблюдением требований к его форме и содержанию. Суд вправе оставить заявление без движения или возвратить его при наличии на то установленных законом оснований. В новом АПК отсутствует существовавший ранее институт отказа в принятии заявления. Поэтому сегодня судья не вправе отказать в принятии заявления, например, по мотиву неподведомственности дела арбитражному суду. Возвратить по этому основанию нельзя заявление в принципе, так как институты отказа и возвращения заявлений отличны по своей сути, влекут различные правовые последствия. По мотиву неподведомственности дела закон предоставляет возможность лишь прекратить производство по делу (но, как известно, прекратить можно начавшееся производство).

Одной из предпосылок на обращение в суд является наличие у лиц процессуальной правоспособности и дееспособности. Согласно п. 1 ст. 43 АПК процессуальной правоспособностью, то есть способностью иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности, обладают в равной мере все организации и граждане, которым предоставлено право на судебную защиту в арбитражном суде своих прав и законных интересов. В данном правиле непоследовательна формулировка "...своих прав и законных интересов". В арбитражный суд вправе обратиться за защитой прав других лиц в случаях, установленных законом, прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы. В АПК указанные субъекты отнесены к категории лиц, участвующих в деле, наделены процессуальными правами и обязанностями, позволяющими активно реализовать право на судебную защиту. В этом плане представляется оптимальной формулировка ст. 36 Гражданского процессуального кодекса РФ: гражданская процессуальная правоспособность признается в равной мере за всеми гражданами и организациями, обладающими согласно законодательству Российской Федерации правом на судебную защиту прав, свобод и законных интересов.

Процессуальной дееспособностью, то есть способностью своими действиями осуществлять процессуальные права и исполнять процессуальные обязанности, обладают в арбитражном суде организации и граждане. Права и законные интересы недееспособных граждан защищают в суде их законные представители - родители, усыновители, опекуны, попечители.

Круг лиц, которые вправе обратиться в суд, различается в зависимости от категории дела.

Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим, ненормативного правового акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными имеют граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт, ненормативный правовой акт или отдельные их положения, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, если они полагают, что такие оспариваемые акты или отдельные их положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 2 ст. 202 АПК производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Перечень должностных лиц, которые вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, установлен ч. 2 ст. 28.3 Кодекса об административных правонарушениях РФ (КоАП), и он не исчерпывающий <*>. Ст. 28.4 КоАП наделяет прокурора правом возбуждения дел об административных правонарушениях, отдельные из которых в дальнейшем подлежат рассмотрению в арбитражном суде (например, нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, - ст. 7.24 КоАП). Здесь мы находим "несостыковку" норм КоАП и АПК. Последним в ст. 52 определен замкнутый круг дел, по которым с инициативой возбуждения процесса может обратиться прокурор. Среди них отсутствуют дела ст. 28.4 КоАП. Поскольку право возбуждения этих дел КоАП возлагает только на прокурора, а АПК ему такой возможности не предоставляет, фактически обратиться в арбитражный суд с заявлением некому.

<*> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

В Постановлении Пленума ВАС РФ N 2 от 27.01.2003 разъяснено, что при возбуждении производства по делам о привлечении к административной ответственности судам необходимо учитывать положения пункта 2 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предоставляющие прокурору и его заместителю право возбуждать производство об административном правонарушении, а также положения статей 28.4 и 28.8 КоАП, определяющие полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела <*>.

<*> См.: П. 15 Постановления Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Вестник ВАС РФ. 2003. N 2.

И.А. Приходько предлагает рассматривать обращение прокурора в арбитражный суд как органа, возбудившего дело об административном правонарушении в рамках полномочий, предоставленных ему КоАП, и оценивать это как особенность, установленную КоАП <*>. Действительно, согласно п. 1 ст. 202 АПК дела о привлечении к административной ответственности рассматриваются с учетом особенностей, установленных как главой 25 Кодекса, так и Федеральным законом об административных правонарушениях. Оценка ст. 202 АПК как специальной по отношению к ст. 52 АПК позволит легализовать обращение прокурора в арбитражный суд по делам о привлечении к административной ответственности. Полагаем, что одним из более ясных вариантов разрешения вопроса могло бы служить дополнение ст. 52 АПК, допускающее обращение в суд прокурора по иным категориям дел, установленным федеральным законом.

<*> См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.А. Жилина. М.: ООО "ТК Велби", 2003. С. 502 (автор главы - И.А. Приходько).

Производство по делам об оспаривании решений административных органов согласно п. 2 ст. 207 АПК возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

Государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, наделенные в соответствии с федеральным законом контрольными функциями, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о взыскании установленных законом обязательных платежей и санкций (ст. 213 АПК).

Так, согласно п. 2 ч. 1 ст. 32 Налогового кодекса РФ (НК) контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов обязаны осуществлять налоговые органы <*>. В силу ст. ст. 34, 34.1 НК пользуются правами и несут обязанности налоговых органов в установленных законом случаях таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов. Контрольными функциями обладают, в частности, Центральный банк РФ, Федеральная комиссия по ценным бумагам <**>.

<*> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
<**> См.: Федеральный закон РФ "О Центральном банке Российской Федерации" от 27 июня 2002 г. // Собрание законодательства. 2002. N 28. Ст. 2790; Федеральный закон РФ "О рынке ценных бумаг" от 20 марта 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.

Несложно заметить, что круг лиц, которые вправе обратиться в суд за защитой своих нарушенных прав, специфичен. Лица являются участниками публичных, так называемых властных материально-правовых отношений, из которых возникают их требования. Это отношения власти и подчинения, которые не приемлют равенства участников.

При приеме заявления судья выясняет, соблюден ли обязательный досудебный порядок урегулирования спора. Согласно п. 5 ст. 4 АПК претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора может быть установлен федеральным законом или договором. На разрешение арбитражного суда спор передается только после соблюдения такого порядка. По делам о признании нормативных правовых актов недействующими не требуется обязательного обращения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу. Однако п. 3 ст. 192 АПК содержит оговорку, что федеральным законом может быть установлено иное. Стоит согласиться с мнением Е.А. Борисовой, что данное положение закона неудачно, поскольку трудно представить себе, к какому вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу следует обратиться об отмене того или иного нормативного правового акта <*>.

<*> См.: Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец-издат, 2003. С. 427 (автор главы - Е.А. Борисова).

Обязательный досудебный порядок разрешения спора по делам о признании недействительными ненормативных правовых актов устанавливается федеральными законами лишь по отдельным категориям споров. Так, правила раздела XIII Таможенного кодекса РФ устанавливают обязательное первоначальное обжалование решений, действий или бездействий таможенных органов <*>.

<*> См.: Таможенный кодекс Российской Федерации от 18 июня 1993 г. // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 31. Ст. 1224.

Подача заявления в арбитражный суд о взыскании обязательных платежей и санкций обусловлена предварительным требованием заявителя об уплате взыскиваемой суммы в добровольном порядке.

Закон требует указания в исковом заявлении сведения о соблюдении истцом претензионного или иного досудебного порядка (п. 8 ст. 125 АПК). Аналогичного требования к заявлениям, подаваемым в порядке административного судопроизводства, не содержится. Лишь в заявлении о взыскании обязательных платежей и санкций должны быть указаны сведения о направлении требования об уплате платежа в добровольном порядке (п. 3 ч. 1 ст. 214 АПК). Однако закон прямо указывает на применение к подаче заявлений требований ст. 126 АПК, предусматривающей документы, которые должны быть приложены к исковому заявлению. Среди них фигурируют документы, подтверждающие соблюдение истцом претензионного или иного досудебного порядка. Несоблюдение требований, в том числе ст. 126 АПК, влечет вынесение определения об оставлении заявления без движения. Неустранение в срок обстоятельств, послуживших основаниями для оставления заявления без движения, является, в свою очередь, основанием для возвращения искового заявления (в нашем случае - заявления).

Сроки обращения в суд по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, неодинаковы. От сроков других производств их отличает достаточно сокращенный характер.

Заявление о признании недействительным ненормативного правового акта подается в суд в течение трех месяцев со дня, когда лицу стало известно о нарушении прав, законных интересов. Иные сроки могут устанавливаться федеральным законом (п. 4 ст. 198 АПК). К примеру, ст. 90 Федерального закона "Об исполнительном производстве" предусмотрен срок в десять дней на обжалование действий судебного пристава-исполнителя <*>.

<*> Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3591.

По делам о привлечении к административной ответственности сроки давности установлены ст. 4.5 КоАП, согласно которой по общему правилу постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Данные сроки восстановлению не подлежат.

При применении административной ответственности за длящееся правонарушение необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Срок подачи заявления об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности - десять дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом. В этом вопросе правила ч. 1 ст. 30.3 КоАП совпадают с правилами ч. 2 ст. 208 АПК.

Согласно ст. 115 НК требование налоговых органов о взыскании налоговой санкции должно быть предъявлено не позднее шести месяцев со дня обнаружения налогового правонарушения и составления соответствующего акта (срок давности взыскания санкции).

Пленум ВАС РФ в Постановлении от 28.02.2001 N 5 разъяснил, что при применении указанной нормы необходимо иметь в виду, что исчисление данного срока со дня составления акта производится в случае привлечения налогоплательщика (налогового агента) к ответственности по результатам выездной налоговой проверки, а также в случае привлечения к установленной Кодексом ответственности лиц, не являющихся налогоплательщиками (налоговыми агентами), поскольку только в этих случаях НК РФ предусматривает составление акта (пункт 1 статьи 100 и пункт 1 статьи 101.1) <*>.

<*> Постановление Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.

Учитывая, что Кодекс не предусматривает составления налоговым органом акта по результатам использования в отношении налогоплательщика (налогового агента) иных, помимо выездной налоговой проверки, форм налогового контроля, установленный п. 1 ст. 115 НК РФ срок в этих случаях должен исчисляться со дня обнаружения соответствующего правонарушения, который определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

Сроки давности взыскания налоговых санкций являются пресекательными, то есть не подлежащими восстановлению, в случае их пропуска суд отказывает в удовлетворении требований налогового органа.

Какие последствия закон связывает с несоблюдением этих сроков?

По своей природе сроки, в течение которых должны быть поданы заявления по делам из административных и иных публичных правоотношений, являются сроками для обращения за судебной защитой, как и исковая давность. В силу п. 1 ст. 199 Гражданского кодекса РФ требование о защите нарушенного права принимается к рассмотрению судом независимо от истечения срока исковой давности. Пропуск срока исковой давности все же позволяет предъявить иск, реализовать право на предъявление иска (пропуск является преградой для удовлетворения заявленных материальных требований, но не безусловной, так как о применении истечения срока исковой давности должно быть заявлено стороной в споре). Отсюда и ст. 129 АПК не содержит такого основания для возврата искового заявления, как пропуск срока исковой давности.

Согласно ст. 189 АПК дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными разделом III Кодекса. Раздел III не содержит запрета на принятие заявлений, поданных по истечении установленных сроков. Допускается восстановление пропущенных сроков на предъявление заявлений об оспаривании решений административного органа о привлечении к административной ответственности (п. 2 ст. 208 АПК), о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными (п. 4 ст. 198 АПК).

Подаваемое заявление должно быть оплачено государственной пошлиной.

Согласно п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 при подаче заявления о признании нормативного правового акта недействующим впредь до принятия соответствующего федерального закона государственная пошлина уплачивается в размере, предусмотренном федеральным законом для оплаты иных исковых заявлений неимущественного характера <*>.

<*> Постановление Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2003. N 2.

Согласно п. 4 ст. 208 АПК не облагается государственной пошлиной заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности. Как указал Пленум ВАС РФ в Постановлении N 2 от 27.01.2003, при подаче таких заявлений не применяются положения Закона "О государственной пошлине" об уплате пошлины с исковых заявлений о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов <*>.

<*> Постановление Пленума ВАС РФ от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Вестник ВАС РФ. 2003. N 2.

Законом "О государственной пошлине" не предусмотрена уплата пошлины за рассмотрение арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности <*>.

<*> Закон РФ от 9 декабря 1991 г. (в ред. от 25.07.2002) "О государственной пошлине" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

Отдельные категории субъектов Законом освобождаются от уплаты пошлины. Среди них прокурор, органы государственной власти, органы местного самоуправления и иные органы, обращающиеся в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов; федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) - по требованиям о взыскании штрафов с хозяйствующих субъектов за невыполнение ими предписаний указанных органов, данных в пределах их компетенции, налоговые, финансовые, таможенные органы и органы по валютному и экспортному контролю, предъявляющие соответствующие требования о взыскании налогов, сборов, пошлин и других обязательных платежей.

Вопрос о принятии заявления решается судьей единолично. По правилам искового производства Закон отводит на это срок пять дней. Раздел III АПК не содержит специальных правил о сроках принятия заявлений. В отдельных случаях устанавливаются сроки на подачу заявлений, сроки рассмотрения дела, вступления решения суда в законную силу.

По сравнению со сроками искового производства, где, например, на подготовку дела отводится два месяца (ст. 134 АПК), на рассмотрение - месяц (ст. 152 АПК), сроки в административном производстве явно меньше. Так, дела об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, о взыскании обязательных платежей и санкций рассматриваются в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу. Дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются в срок, не превышающий десяти дней, о привлечении к административной ответственности - пятнадцати дней со дня поступления в арбитражный суд заявления, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иные сроки не установлены федеральным законом.

Начало отсчета срока - день поступления заявления в суд, а не день принятия заявления к производству. Следовательно, в установленные сокращенные сроки судья должен совершить действия начиная с принятия заявления и заканчивая вынесением решения по делу.

При соблюдении всех установленных законом требований к заявлению судья обязан принять его к производству, о чем выносится определение. Допускается в этом же определении описать действия по подготовке дела к судебному разбирательству.

Лица, участвующие в деле, извещаются о принятии заявления путем направления копии определения о принятии заявления к производству арбитражного суда.

Таким образом, особый круг лиц, обладающих правом обращения за судебной защитой, самостоятельная форма обращения - заявление и сокращенные сроки его подачи отражают специфику стадии возбуждения дела в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном процессе.