Мудрый Юрист

Право на публичное пространство: допустимы ли мирные собрания на территории частных владений?

Храмова Татьяна Михайловна, аспирантка кафедры конституционного и муниципального права Высшей школы экономики.

Статья посвящена исследованию малоизученного в российской правовой науке и практике вопроса о праве на проведение мирных собраний на частных территориях. Актуальность данной проблемы в зарубежных правопорядках возрастает ввиду заметной тенденции к приватизации публичного пространства. Автор анализирует практику судов США, Канады, ФРГ, а также Европейского суда по правам человека и выделяет факторы, помогающие судам находить баланс между справедливыми притязаниями манифестантов на свободный выбор места проведения публичного мероприятия и неотъемлемым правомочием частного собственника самостоятельно и независимо распоряжаться своим имуществом.

Ключевые слова: свобода собраний, частная собственность, квазипубличные территории, приватизация публичного пространства, балансирование.

Right to public space: are peaceful meetings allowed on the territory of private premises?

T.M. Khramova

Khramova Tat'yana M., postgraduate student, Chair of Constitutional and Municipal Law, National Research University - Higher School of Economics.

The article encompasses a study of the right to peaceful assembly on private property. This topic rarely receives attention of Russian legal scholars but is quite relevant in foreign legal systems in the light of a clear tendency to privatization of public space. The author analyzes case law of US, Canadian, German courts, as well as the European Court of Human Rights, and identifies factors that the judge has to consider in order to achieve a fragile balance between a protesters' claim to freely choose a place for assembly and legitimate powers of a private owner to make independent decisions regarding his property.

Key words: freedom of assembly, private property, quasi-public land, privatization of public space, balancing.

В содержание права на свободу мирных собраний входит правомочие беспрепятственно использовать определенную территорию или помещение для публичного выражения идей либо обсуждения общественных и политических вопросов. Место проведения собрания выбирается организатором и обычно представляет собой площадку, традиционно используемую для массовых мероприятий (площадь, сквер, стадион, парк, широкая улица или проспект и т.п.), право собственности на которую принадлежит публичному образованию (государству или муниципалитету). Выбор места для проведения собрания представляет собой важнейший элемент рассматриваемой свободы и, как отмечал Федеральный конституционный суд Германии, сам по себе является способом отстаивания участниками акции своей позиции <1>. На государство ложится обязанность обеспечить доступ всех желающих к месту проведения мероприятия и на время проведения мирного собрания создать все условия, чтобы никакие иные цели использования "общественного форума" не мешали его использованию в соответствии с целями организаторов.

<1> BVerfGE 69, 315 (решение по делу Брокдорфа) от 14 мая 1985 г. С. 1.2.a.

Проблемы возникают, когда участники публичного мероприятия претендуют на его проведение в месте (будь то открытая или закрытая площадка), находящемся в частной собственности. Конфликт между конституционными правами одного порядка невозможно разрешить без существенного ущемления интересов одной из сторон. При этом на стороне собственника оказывается такая важная составляющая конституционно гарантируемого права собственности, как правомочие самостоятельно и независимо принимать решения по распоряжению имуществом, в том числе посредством запрета любому лицу или группе лиц пользоваться объектом собственности. А на стороне манифестантов - требование использовать для проведения собрания по своему выбору место, обладающее характеристиками "публичного форума".

Обозначенная правовая проблема обычно не решается на законодательном уровне и умалчивается в нормативно-правовых актах, регулирующих свободу собраний. Ее решение является прерогативой суда. Исключение составляет Венгрия, где в Акте о свободе собраний зафиксировано, что свобода собраний гарантируется в публичных местах (на дорогах, улицах, площадях и любой территории, доступной для всех без ограничений), а также на объектах частной собственности, открытых для населения (статья 15) <2>.

<2> См.: Peters A., Ley I. Comparative Study: Freedom of Peaceful Assembly in Europe. Max Planck Institute for Comparative Public and International Law. March 2014. P. 116, 142. URL: http://www.venice.coe.int/files/Assemblies_Report_12March2014.pdf (дата обращения: 01.07.2014).

Автор данной статьи ставит перед собой задачу поиска правового баланса между двумя равновеликими конституционными ценностями - свободой мирных собраний и правом частной собственности. Посредством анализа зарубежной судебной практики мы постараемся выделить факторы, требующие учета в процессе балансирования, и проследить динамику усиления остроты воздействия отдельных факторов на выводы судов, устанавливающих конституционно допустимые, хотя и весьма неустойчивые, временные точки равновесия, примиряющие интересы обеих сторон.

Квазипубличная собственность

Прежде всего необходимо определиться, какие объекты частной собственности потенциально пригодны для проведения публичных мероприятий и, следовательно, могут стать предметом спора. Здесь целесообразно выделить две категории частных территорий и помещений:

  1. используемые в сугубо частных целях (для удовлетворения личных нужд собственников), и
  2. используемые в качестве публичного пространства (квазипубличная собственность).

В отношении первой группы объектов недвижимости баланс, бесспорно, устанавливается в пользу максимальной защиты прав частного собственника. Как отмечал Верховный суд США в деле "Корпорация Ллойд против Таннера" <3>, неверно утверждать, что правонарушитель или незваный гость могут осуществлять общее право на свободу слова на территории частных владений, используемых без какой-либо дискриминации только для личных нужд. В деле "Армз против города Филадельфия" <4> Окружной суд Восточного округа Пенсильвании подчеркивал, что право "исключать других" является фундаментальным элементом права частной собственности, и Первая поправка не может рассматриваться как создающая абсолютное право нарушать границы владения. Сложно не согласиться с проходящей через большинство судебных решений о защите права собственности мыслью о том, что посягательство на право собственника свободно и без объяснения мотивов распоряжаться принадлежащим ему имуществом недопустимо, поскольку разрушает саму сущность права и выхолащивает его содержание. Собственность в не меньшей, а скорее даже в большей мере, чем свобода мирных собраний, выступает как "цивилизованная основа и выражение свободы человека" <5> и поэтому не может быть принесена в жертву каким бы то ни было иным конституционным правам и свободам. Поэтому, по общему правилу, нет никаких оснований требовать от собственника объяснять разумными доводами свое нежелание предоставлять кому-либо доступ к своему земельному участку <6>.

<3> Lloyd Corporation, Ltd. v. Donald Tanner, Betsy Wheeler, and Susan Roberts // 407 U.S. 551 (1972).
<4> Stephanie Morello Armes, Michael McMonagle and Joseph Wall, v. City Of Philadelphia // 706 F Supp 1156.
<5> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 года N 9-П по делу о проверке конституционности положений статьи 82 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В. Костылева // СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3695.
<6> Данный вывод сделан в решении суда провинции Онтарио (Канада) по делу Russo v. Ontario Jockey Club (1988) 46 DLR (4th) 359 at 361.

Сказанное не препятствует собственнику по своему свободному волеизъявлению, без какого бы то ни было принуждения открыть объект недвижимости для неограниченного использования всеми желающими как за определенную плату, так и бесплатно. Участки и помещения, предлагающие многочисленным посетителям всевозможные услуги, осуществляют в том числе функцию обеспечения коммуникативного взаимодействия большого числа индивидов и в этом смысле обретают квазипубличный характер.

Термин "квазипубличный" ("quasi-public") широко используется в англо-американском праве для обозначения земельных участков или помещений, которые номинально находятся в частной собственности, но по воле собственника открыты для публичного использования неограниченным кругом лиц, в связи с чем не могут рассматриваться исключительно как приватные зоны <7>. Торговые центры, аэропорты, кампусы университетов, тротуары и улочки частных спортивных комплексов, рекреационных зон и жилых кварталов привлекают большое количество граждан и постепенно вытесняют традиционные общественные площадки, находящиеся в публичной собственности, из списка мест, где идеи и предложения могут быть услышаны максимальным числом адресатов. Профессор политологии Университета Торонто Маргарет Кон в своей книге "Отважные новые районы: приватизация общественных территорий" отмечает, что "развитие автомобильных технологий, расширение сети федеральных магистралей, разрастание жилых пригородов изменили стиль жизни американцев. В настоящее время единственным местом, где многие американцы сталкиваются с незнакомыми людьми, являются торгово-развлекательные комплексы. Самое главное общественное место на сегодняшний день является частным" <8>.

<7> См., например: Gray K., Gray S.F. Civil Rights, Civil Wrongs And Quasi-Public Space, 4 European Human Rights Law Review, 1999. P. 46 - 102.
<8> Kohn M. Brave New Neighborhoods: The Privatization of Public Space. Taylor & Francis, 2004. P. 55 (перевод с англ. мой - Т.Х.). URL: http://chisineu.files.wordpress.com/2013/03/margaret_kohn_brave_new_neighborhoods_the_privatization_of_public_space2004.pdf (дата обращения: 01.07.2014).

Автором исследования обозначена важная проблема, широко обсуждаемая в западной правовой, социологической и политологической литературе, - проблема "приватизации публичного пространства" <9>. Все более распространенной во многих странах становится практика передачи в частные руки территорий, традиционно использовавшихся в качестве публичных форумов, для благоустройства, перепланировки или реконструкции. Так, одна из самых больших площадей в Лондоне - Площадь Гранари (Granary Square) - открылась в 2012 году после ее передачи частной девелоперской компании, что стало предметом острых разногласий между властью и противниками приватизации публичного пространства <10>. А американский город Солт-Лейк-Сити в конце 1990-х годов продал часть главной улицы в центре города в собственность Церкви Иисуса Христа Святых последних дней (церкви мормонов), оставив по соглашению с церковью для жителей только право беспрепятственного прохода, не предполагающего, в частности, возможность проводить собрания, митинги или демонстрации, распространять литературу, организовывать развлекательные мероприятия, устанавливать стенды или вешать плакаты, использовать громкоговорители. Недовольство общественных и религиозных организаций привело к судебным тяжбам <11>.

<9> См.: Dorsen N. and Gora J. Free Speech, Property, and the Burger Court: Old Values, New Balances // The Supreme Court Review. Vol. 1982 (1982). P. 195 - 241; Kohn M. Op. cit.; Minton A. The privatization of public space: What Kind of World Are We Building? Report published by Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS), 2006. URL: http://www.annaminton.com/Privatepublicspace.pdf (дата обращения: 01.07.2014); Mitchell D. The Right to the City: Social Justice and the Fight for Public Space. Guilford Press, 2003.
<10> Vasagar J. Public Spaces in Britain's Cities Fall Into Private Hands // The Guardian. 2012. 11 June. URL: http://www.theguardian.com/uk/2012/jun/11/granary-square-privately-owned-public-space (дата обращения: 01.07.2014).
<11> Решение окружного суда 2001 года по делу First Unitarian Church of Salt Lake v. Salt Lake City Corporation, 146 F.Supp.2d 1155, вынесенное в пользу города, было обжаловано в апелляционный суд, которым вынесено решение от 9 октября 2002 года, отменившее решение окружного суда и признавшее соглашение между городом и церковью мормонов не соответствующим Первой поправке к Конституции (First Unitarian Church of Salt Lake City v. Salt Lake City Corporation, 308 F.3d 1114).

Как отмечают исследователи, по мере все большего перемещения жизни горожан в места, принадлежащие частным компаниям, возможности для публичного самовыражения заметно сужаются. Частный собственник движим соображениями максимизации прибыли или личной пользы в иной форме от объектов собственности <12> и, кроме того, получает удовлетворение от свободного распоряжения принадлежащим ему имуществом, в том числе посредством пресечения попыток его использования, причиняющих дискомфорт. Кроме того, собственник вполне объяснимо может предложить манифестантам использовать площадку для проведения собраний при условии внесения платы за аренду помещения или земельного участка в размере, определяемом свободным рынком. Для многих организаторов публичных мероприятий такие условия равносильны запрету на использование соответствующей территории в качестве места проведения манифестации. По мнению исследователей, ограничение свободного и равного доступа к частным владениям, по своей сути предназначенным для коллективного использования (торговли, общественного питания, отдыха и т.п.), актуализирует проблему социальной изоляции определенных групп, увеличивает неравенство и чувство неудовлетворенности наименее обеспеченных прослоек общества <13>.

<12> Некоторые территории передаются застройщикам в долгосрочную аренду, при этом публичный собственник надолго утрачивает контроль над объектом. Мотивация арендатора при таких условиях близка к мотивации собственника. Одним из примеров является проект возрождения центрального района Ливерпуля (Великобритания), получивший название "Райский проект" (The Paradise Project) и позже переименованный в "Ливерпуль ОДИН" (Liverpool ONE). Территория в центре города площадью 42,5 акра, включающая в себя 34 улицы и парк Чавасс, сдана в аренду на 250 лет компании-застройщику Grosvenor, которая превратила ее в огромный квартал магазинов, развлечений и отдыха под открытым небом. Подробнее см.: Minton A. Op. cit. P. 14 - 15; Kingsnorth P. Cities For Sale // The Guardian. 2008. 29 March. URL: http://www.theguardian.com/society/2008/mar/29/communities (дата обращения: 01.07.2014); официальный сайт проекта "Ливерпуль ОДИН". URL: http://www.liverpool-one.com/ (дата обращения: 01.07.2014).
<13> Kohn M. Op. cit. P. 4 - 7.

Практика зарубежных государств предоставляет богатый материал для размышлений о поиске разумного баланса между свободой публичного выражения мнений и правом собственника удалить нежелательных лиц с принадлежащего ему участка (или из здания). В Руководящих принципах по свободе мирных собраний БДИПЧ ОБСЕ <14> подчеркивается наличие права на свободу мирных собраний также и для собраний, проходящих на территории частных владений. Для проведения таких собраний не требуется уведомление государственного органа, но обязательно согласие собственника (п. 22). Далее в указанном документе содержится правило о том, что владельцы частной собственности могут на законных основаниях и по своему усмотрению ограничить доступ к своим владениям любым лицам, за исключением тех ситуаций, когда защита свободы собраний в местах, находящихся в частной собственности, может оказаться необходимой в случае нарушения самой сути данного права (п. 23). К исключениям как раз относится требование о предоставлении манифестантам права на проведение мирных собраний в местах, относящихся к квазипубличным территориям.

<14> URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237 (дата обращения: 01.07.2014).

Правовой режим некоторых объектов квазипубличной собственности

Существует практика отнесения к квазипубличной собственности следующих частных владений:

  1. аэропортов;
  2. торговых и торгово-развлекательных центров;
  3. пешеходных улиц;
  4. университетских кампусов.

Интерес представляют критерии, используемые судами в качестве основы для вывода о признании (или отказе в признании) частной территории публичным форумом, а также трудности, с которыми сталкиваются суды при разрешении данной категории споров.

Аэропорты. Отнесение к публичным местам территорий аэропортов вне зависимости от их формы собственности (государственной или частной) обычно не вызывает споров <15>. К выводу о том, что политические собрания и выступления должны быть разрешены на частной территории аэропорта, пришел Федеральный конституционный суд Германии по результатам рассмотрения дела "Фрапорт" (Fraport AG), завершившегося вынесенным 22 февраля 2011 года решением <16>. Спор возник вследствие того, что Франкфуртский аэропорт наложил на заявительницу и пять других членов инициативной группы против депортации запрет на посещение аэропорта и пояснил в письме, что собрания, реклама, а также распространение листовок требуют согласования и что "несогласованные демонстрации" в терминале не допустимы по соображениям безопасности, а также того уровня сервиса, который гарантирует пассажирам аэропорт.

<15> В 1991 году Верховный суд Канады вынес решение по делу Committee for the Commonwealth of Canada v. Canada, 1 SCR 139, в котором указал на то, что государство, будучи собственником Международного аэропорта в Монреале, не вправе ограничивать свободу выражения мнений на его территории, поскольку аэропорт является подходящим для высказывания идей и мыслей местом ("публичной ареной"), а также поскольку мирное самовыражение совместимо с основной целью функционирования объекта и не препятствует ее эффективному осуществлению. URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/723/index.do (дата обращения: 01.07.2014).
<16> 1 BvR 699/06.

Вынося решение, Суд исходил из того, что, хотя аэропорт находится в частной собственности, держателями его акций являются земля Гессен и город Франкфурт-на-Майне, которые, согласно Основному закону ФРГ, непосредственно связаны основными правами. Конечно, свобода митингов не предполагает право на доступ к любым местам, в особенности к личным земельным участкам. Но эта свобода и не ограничена общественным пространством улиц. Если сегодня коммуникационную функцию улиц и площадей все больше дополняют другие общественные места, то на этих территориях не должна исключаться свобода собраний. Франкфуртский аэропорт как раз является местом общего коммуникативного взаимодействия и в этом смысле собрания на его территории являются "собраниями под открытым небом" в понимании абзаца 2 статьи 8 Основного закона ФРГ. Поскольку пределы защиты права на свободу собраний охватывают территории частных аэропортов, правомерность ограничений, выражающихся в данном случае в полном запрете членам инициативной группы проводить мирные акции в аэропорту Франкфурта, оценивается стандартно - посредством применения теста на пропорциональность. Поскольку наложенные ограничения не были оправданы непосредственной, очевидно распознаваемой угрозой безопасности и не препятствовали реализации аэропортом его первоначальной функции по организации воздушного сообщения, они не могут считаться допустимыми. В решении указывается, что управляющая компания аэропорта должна создать соответствующие конституционным требованиям прозрачные правила поведения, приспособленные к специфическим особенностям и функциональным характеристикам объекта.

В логике Суда несколько удивляет то, что характеристика аэропорта как общественного места, требующего признания за гражданами права на реализацию на его территории свободы мирных собраний, увязана с составом акционеров, включающим в себя публичные образования. Возможно, обращение к "личности" собственника делает более очевидным вывод о прямом распространении на него требований Основного закона, но одновременно ставит вопрос, осталось бы неизменным решение Суда, если бы в число акционеров входили исключительно частные лица. Как представляется, состав собственников не должен играть роли при отнесении места к квазипубличной территории, поскольку свойство публичности вытекает из функциональных особенностей помещения или участка под открытым небом, а также обусловлено добровольным решением собственника о предоставлении неограниченного доступа к территории для получения широкого спектра услуг. Именно с услугами, оказываемыми на территории частного объекта недвижимости, обычно так или иначе связана тематика публичных мероприятий, которые не будут столь убедительными, если их перенести за пределы соответствующего объекта.

Торгово-развлекательные центры. Следующая категория квазипубличных мест, вытесняющих традиционные общественные пространства, - это торгово-развлекательные комплексы, разнообразные по своим размерам и предлагаемому спектру услуг. Несмотря на поразительную динамику распространения и растущую среди населения большинства государств популярность, признание права на свободу собраний на территории торговых комплексов вызывает наибольшее количество споров в судебной практике.

Еще полвека назад торговые центры предназначались в первую очередь для совершения покупок. В 1972 году при рассмотрении дела "Корпорация Ллойд против Таннера", касавшегося запрета, установленного торговым центром, на мирное распространение антимилитаристских листовок на его территории, Верховный суд США основывал свои выводы на убеждении, что торговый центр не является эквивалентом поселка, выстроенного компанией для своих рабочих, обязанного, несмотря на частную форму собственности, быть открытым для политических выступлений и собраний <17>. В тот момент Суд посчитал, что торговые центры не предназначены для осуществления гражданами разнообразных видов деятельности, а построены исключительно для совершения покупок и поэтому не могут считаться публичным пространством. По мнению судьи Пауэлла, автора данного решения, политические активисты неверно поняли приглашение собственника, обращенное к неограниченному кругу лиц, как заявление о превращении торговой галереи в публичный форум; приглашение касалось лишь совершения покупок на частных владениях <18>.

<17> Решение о том, что свобода самовыражения на территории поселка, принадлежащего частной компании, защищается Первой поправкой, было вынесено в 1946 году по делу "Марш против Алабамы" (Marsh v. Alabama // 326 U.S. 501).
<18> Lloyd Corporation, Ltd. v. Donald Tanner, Betsy Wheeler, and Susan Roberts. 407 U.S. 551 (1972).

Реальность оказалась таковой, что рассуждения Верховного суда очень быстро утратили фактическую основу. В США и по всему миру торговые комплексы стремительно превратились в коммуникативные центры, в которые люди направляются для отдыха и развлечений <19>. К примеру, открывшийся в 1992 году в штате Миннесота Американский молл (Mall of America) ежегодно принимает более 40 миллионов посетителей, чьи интересы сводятся не столько к шопингу: комплекс представляет собой "город в городе", включает в себя свадебную часовню, самый большой в стране парк развлечений под крышей, аквариум, постоянное выставочное пространство, почту, полицейский участок и несколько отелей <20>. По оценкам исследователей, в среднем лишь четверть времени от среднего визита в торгово-развлекательный центр уходит на посещение магазинов. Имеются прецеденты выполнения торгово-развлекательными комплексами функций административных центров. К примеру, местные и окружные власти в городе Ноксвилл, штат Теннесси, разместили основные государственные службы на территории торговой галереи. Власти мотивировали такой шаг попыткой "приблизить государственные услуги к населению" <21>.

<19> См.: Goss J. The "Magic of the Mall": An Analysis of Form, Function, and Meaning in the Contemporary Retail Built Environment // Annals of the Association of American Geographers. Vol. 83. No. 1 (Mar., 1993). P. 25 - 26.
<20> URL: https://www.bloomingtonmn.org/page/1/mall-of-america.jsp#.U61lLtoaySN (дата обращения: 01.07.2014).
<21> Kohn M. Op. cit. P. 59.

Верховный суд США тем не менее не взял на себя ответственность констатировать свершившееся превращение торговых центров из частных в квазипубличные пространства и, соответственно, возложить дополнительное обременение на частного собственника. Он, однако, не запретил конституционным законодателям штатов в соответствии с Первой поправкой к Конституции США требовать от собственников обеспечения права на доступ граждан в торгово-развлекательные центры с целью реализации свободы выражения мнений. Такой возможностью, упомянутой в решении Верховного суда по делу "Торговый центр Прунъярд против Робинса" <22>, воспользовались несколько штатов <23>.

<22> Pruneyard Shopping Center v. Robins. 447 US 74 (1980).
<23> Имеются в виду штаты Нью-Йорк, Нью-Джерси, Колорадо, Орегон. См., в частности: Barendt E. Freedom Of Speech. Second Edition. Oxford University Press. P. 287. Правда, следует констатировать, что большинство штатов (Аризона, Висконсин, Джорджия, Миннесота, Мичиган, Огайо, Пенсильвания и др.) поддержали частных собственников и их право отказывать индивидам и организациям в использовании торговых центров в качестве места проведения публичных мероприятий.

В деле "Коалиция Нью-Джерси против войны на Ближнем Востоке против Корпорации недвижимости JMB" Верховный суд штата Нью-Джерси открыто заявил, что, несмотря на то что конечная цель открытия торговых галерей связана с извлечением прибыли, их обычное использование является всеобъемлющим, практически безграничным, отражающим картину жизни социума, практически во всех аспектах повторяющим активность городского бизнес-квартала, оставляющим место для проявлений свободомыслия и организации общественных мероприятий. Мы не знаем другой частной собственности, так сильно похожей на публичную. Приглашение публике использовать пространство торгового центра - это не столько призыв совершать покупки в магазинах, сколько делать все действия, которые можно реализовывать на общественных площадках в центре города. Приглашение, обращенное к широкой публике, звучит очень просто: "Приходите сюда, это все, чего мы желаем" <24>. Впоследствии Верховный суд Нью-Джерси подтвердил свою позицию, указав на недопустимость введения торговым центром запрета на распространение политической организацией листовок на его территории при условии, что политическая активность не мешает коммерческой деятельности организаций, расположенных в торговом комплексе <25>.

<24> New Jersey Coalition Against War in the Middle East v. JMB Realty Corporation. 138 N.J. 326 (1994). Перевод с английского языка мой - Т.Х.
<25> Решение Верховного суда Нью-Джерси 2000 года по делу Green Party of New Jersey v. Hartz Mountain Industries, Inc., A-59-99.

Очевидно, решение Верховного суда Нью-Джерси в отношении торговых центров мотивировано той же логикой, что и решение Федерального конституционного суда ФРГ в отношении частных аэропортов: политические собрания должны разрешаться на квазипубличных территориях, если они не препятствуют основной деятельности объекта.

Логика Верховного суда Нью-Джерси применительно к торговым комплексам не является общепризнанной. Ни в США, ни в других юрисдикциях требование об ограничении интересов частного собственника торгово-развлекательного комплекса в пользу интересов манифестантов не рассматривается как конституционно гарантируемое. При отсутствии специального законодательного регулирования приоритет чаще всего отдается наиболее полной защите правомочий частного собственника. В Канаде, например, в известном деле "Харрисон против Карсвелла" Верховный суд посчитал, что собственник торгового центра был вправе запретить протестантам проводить пикетирование на территории торгового центра, несмотря на то что адресатом выступления являлась расположенная в торговом центре организация, в которой работала заявительница <26>. Суд отметил, что торговый центр не является общественным пространством. Следует иметь в виду, что это решение вынесено в 1975 году, на заре формирования обыкновения проводить время в торгово-развлекательных центрах. Кроме того, дело рассматривалось до вступления в силу Канадской хартии прав и свобод, статья 2 которой провозгласила в качестве одной из основных свобод свободу собраний с мирными целями. И хотя Верховный суд Канады повторно не обращался к данному вопросу, провинциальный суд в 1986 году посчитал, что Хартия гарантирует канадцам право использовать частную территорию торгового центра для публичного выражения своей позиции <27>. Законодатель одной из провинций внес изменения в правовое регулирование и разрешил пикетирование и другие формы коммуникации "истинных утверждений" в торговых центрах, запретив собственнику произвольно лишать жителей провинции права использовать эту территорию в целях самовыражения <28>.

<26> Harrison v. Carswell (1975), [1976] 2 S.C.R. 200.
<27> R. v. Layton (1986), 38 C.C.C. 3d 550.
<28> См.: The Petty Trespasses Act of Manitoba / C.C.S.M. c. P50. Amended by S.M. 1992. P. 21.

Конфликт права на свободу манифестаций и права частной собственности между манифестантами и компанией - владельцем торгового центра стал также предметом судебных споров в Великобритании, завершившихся обращением в Европейский суд по правам человека. В деле "Эпплби против Соединенного Королевства" <29> сотрудники службы безопасности торгового центра заставили заявителей убрать установленный у входа в галерею агитационный стенд для сбора подписей против планируемой застройки на спортивном поле в центральной части города и запретили продолжать сбор подписей под их петицией. ЕСПЧ не нашел нарушений свободы слова и мирных собраний в действиях государства-ответчика, отметив, что органы власти напрямую не несут ответственность за действия частного лица (собственника торгового центра), ограничивших свободу слова и собраний заявителей <30>. Данный довод (об отказе в признании "горизонтального эффекта" конституционных прав в том смысле, что положения о свободе выражения мнений защищают граждан только от посягательств со стороны государства ("state action"), а не частных лиц) встречается и в американских решениях <31>.

<29> European Court of Human Rights. Case of Appleby and Other v. The United Kingdom. Judgment of 6 May 2003. Application N 44306/98.
<30> Не повлияло на выводы Европейского суда и то обстоятельство, что торговый комплекс был построен на государственной земле в историческом центре города по распоряжению властей и впоследствии приватизирован.
<31> См., например: Решение Верховного суда США по делу Hudgens v. NLRB, 424 U.S. 507 (1976).

Европейский суд согласился с заявителями, что в способах, с помощью которых люди перемещаются с места на место и общаются друг с другом, произошли изменения. Однако эти изменения не требуют автоматического создания прав на вход на территорию частной собственности. Только в случаях, когда налагаемые на доступ к собственности ограничения препятствуют эффективному осуществлению свободы выражения мнения или разрушают самую суть этого права, есть, по убеждению Европейского суда, повод для возникновения позитивного обязательства государства ограничить право собственности.

В деле Эпплби, согласно позиции Суда, ничто не мешало заявителям получить разрешение от частных предпринимателей, арендующих в галерее торговые площади, или проводить кампанию в старом центре города, или использовать альтернативные средства агитации, такие как обход домов и квартир, попытки добиться освещения своей кампании средствами массовой информации. Соответственно, заявители фактически не были лишены возможностей доводить свои взгляды до сведения сограждан (п. 48).

Данное дело демонстрирует неготовность Европейского суда внести ясность в вопрос о том, какие последствия несет приватизация публичного пространства для свободы слова и свободы мирных собраний. Сведя аргументацию к весьма поверхностному анализу фактических обстоятельств (предложенные ЕСПЧ иные формы выражения позиции заявителей явно не являются эффективными субститутами экспрессивным действиям на территории торгового комплекса), Суд ушел от ответа на вопрос: может ли государство, передав территорию, исторически использовавшуюся в качестве публичного форума, в частные руки, снять с себя обязательства по защите конституционных прав и свобод на этой территории, если последние вступают в конфликт с интересами частного собственника.

В отношении торгово-развлекательных центров доктринальный ответ на этот вопрос далеко не очевиден. С одной стороны, как отмечает в своем частично несовпадающем мнении к делу Эпплби судья Марусте, территория торгово-развлекательного комплекса по функциональным характеристикам представляет собой эквивалент forum publicum и ее нельзя рассматривать иначе как квазипубличное пространство. Но, с другой стороны, справедливо утверждение владельцев торговых галерей о том, что привлекательность огромных торговых площадей как раз обусловлена тем, что собственник позаботился об избавлении посетителей от любого источника дискомфорта. Приятная температура воздуха, отполированные полы и стены, повышенная безопасность, тихая музыка, единый стиль дизайнерской проработки интерьера - все это делает торговые комплексы улучшенным макетом реальности городских улиц и площадей и заставляет людей проводить время в таких центрах. Как отмечает Бенжамин Барбер, торговые галереи создают мир в одном единственном измерении - потребительском и отсекают все факторы, отвлекающие и раздражающие покупателей <32>. Лишение собственника права исключить лиц, создающих дискомфорт окружающим (демонстрантов, попрошаек, бездомных), разрушит всю концепцию молла и отпугнет огромное количество потенциальных посетителей.

<32> Barber B. Malled, Mauled and Overhauled: Arresting Suburban Sprawl by Transforming the Mall into Usable Civic Space, in Public Space and Democracy / ed. Marcel and Tracy B. Strong. Minneapolis: University of Minnesota Press, 2001. P. 204.

В свете последних утверждений небезосновательными выглядят заявления собственников о том, что предоставление манифестантам территории торгово-развлекательного комплекса для проведения публичных мероприятий равносильно изъятию собственности для публичных нужд без справедливой компенсации, что конституцией не допускается <33>. Активные экспрессивные действия на территории торговых комплексов сулят собственнику значительные финансовые потери. К тому же, поскольку конкуренция среди владельцев частных моллов высока, посетители могут перестать посещать те торгово-развлекательные центры, где распространено проведение протестных акций. Данная проблема не возникает, например, у собственников крупных аэропортов или железнодорожных вокзалов, поскольку люди, пользующиеся транспортом, не могут с легкостью отказаться от их услуг, а значит, аэропорты и вокзалы вряд ли утратят часть своих клиентов из-за периодических протестных мероприятий на их территории.

<33> Этот контраргумент прозвучал, например в деле Верховного суда США Pruneyard Shopping Center v. Robins. 447 US 74 (1980). Однако не был поддержан судом.

Итак, предоставление вопреки воле собственника права на проведение протестных мероприятий на территории торгово-развлекательных центров вызывает серьезные сомнения с точки зрения равноценного учета интересов обеих сторон. Проблема усугубляется тем, что торговые центры являются более прибыльными субститутами традиционного общественного пространства, а потому возникают и на территориях, исторически использовавшихся для открытого эмоционального обсуждения общественно-политических вопросов, закрывая индивидам каналы для проявления гражданской активности.

Пешеходные улицы. Приватизация публичного пространства затронула и такие традиционно открытые для широкой публики места, как улицы и тротуары. В США наработана практика признания пешеходных улиц, находящихся в частной собственности, территорией, на которую распространяется действие Первой поправки к Конституции. Основываясь на позиции, выраженной в решении Верховного суда США по делу "Соединенные Штаты против Грейс" <34>, в соответствии с которой тротуары в целом и пешеходная дорожка перед входом в здание Верховного суда США в частности являются местом, открытым для выражения мнений в различных формах, нижестоящие суды признавали улицы, находящиеся в частной собственности, публичным форумом. Так, пешеходная улица перед Венецианским казино в Лас-Вегасе, расположенная на частной территории, признана местом, открытым для демонстраций, поскольку по соглашению с собственником эта улица предназначена для беспрепятственного движения пешеходов, а проведение мероприятий по реализации свободы слова и собраний представляет собой деятельность, непосредственно связанную с и производную от свободного передвижения граждан <35>. Еще два важных довода, которыми суды мотивировали свои решения о признании частных пешеходных улиц публичным пространством, таковы: 1) частную улицу невозможно отличить от общественной, она никаким образом не отграничена, не отгорожена и не перекрыта для беспрепятственного движения пешеходов, а значит, является публичным местом <36>; и 2) частная пешеходная дорожка проложена в том же месте, где традиционно располагалась общественная пешеходная улица, открытая для встреч и собраний <37>.

<34> United States v. Grace (1983). 461 U.S. 171.
<35> Решение Апелляционного суда Девятого округа 2001 года по делу Venetian Casino Resort, LLC v. Local Joint Executive Board of Las Vegas. 257 F.3d 937.
<36> См., например: Решение Апелляционного суда Шестого округа 2004 года по делу United Church of Christ v. Gateway Economic Development Corporation of Greater Cleveland, Inc. 383 F.3d 449.
<37> См., например: Решение окружного суда северного округа штата Иллинойс 1991 года по делу Jackson v. City of Markham, 773 F. Supp. 105.

Если тротуар, расположенный на частной территории, обозначен как частная собственность, внешне отличается и отгораживается от общественных пешеходных улиц, построен в непосредственной близости от пешеходных дорожек, открытых для беспрепятственного прохода, то приоритет отдается интересам собственника, который вправе запретить использовать частную территорию тротуара в качестве публичного форума <38>.

<38> См., например: Решение Верховного суда штата Невада 2001 года по делу S.O.C., Inc. v. The Mirage Casino-Hotel, 117 Nev. 403.

Университеты. Наконец, публичной ареной считается территория университетского городка (кампуса). В деле "Штат Нью-Джерси против Шмида" <39> после длительных размышлений суд пришел к выводу, что частная территория Принстонского университета, выполняющего по своей сути публичную функцию, на основании положений Конституции штата Нью-Джерси должна рассматриваться как площадка для свободного и открытого выражения политических воззрений. Суд отметил, что при вынесении решения, требующего балансирования права частной собственности и свободы слова и собраний необходимо учитывать три основных фактора: 1) природу и основную цель использования объекта собственности; 2) широту приглашения использовать частную территорию, адресованного публике, и 3) цели участников экспрессивных акций в их соотношении с частными и публичными целями использования объекта собственности <40>.

<39> Решение Верховного суда штата Нью-Джерси 1980 года по делу State v. Schmid. 84 N.J.535.
<40> См.: Stricker H. Assembly on Private Property. First Amendment Center. URL: www.firstamendmentcenter.org/assembly-on-private-property (дата обращения: 01.07.2014).

Итак, отдельная категория объектов частной собственности ввиду их особых функциональных характеристик получила название квазипубличных. По общему правилу, защита интересов частного собственника оправдывает ограничение свободы выбора организатором места проведения публичного мероприятия. Однако квазипубличные участки и помещения требуют установления иного правового режима, в силу того что собственник по своему желанию делает объект недвижимости открытым для неограниченного числа посетителей.

Через категорию квазипубличных территорий проявляется обязывающий характер собственности, четко зафиксированный в абзаце 2 статьи 14 Основного закона ФРГ. Собственность должна служить демократическим и правовым ценностям и не может использоваться для разрушения сущности других прав и свобод. Реализация правомочий собственника в ущерб равновеликим конституционным ценностям, в нашем случае свободе мирных собраний, является примером злоупотребления конституционным правом.

В условиях повсеместной приватизации публичного пространства естественным образом возникает вопрос о пересмотре обязательств государства по обеспечению свободы собраний в местах, признаваемых публичным форумом. Классическое понимание свободы собраний предполагает обязанность государства гарантировать гражданам право проводить манифестации на общественных улицах, площадях, в парках и скверах <41>. Активное перемещение общественной жизни в частные владения, вдохновляемое государством, делает вопрос о пределах вмешательства властного субъекта во взаимоотношения частных лиц крайне деликатным.

<41> См.: Peters A., Ley I. Op. cit. P. 142.

Правовые модели решения коллизии рассматриваемых конституционных прав варьируются. С одной стороны, существует немецкий подход, раскрытый выше на примере дела "Фрапорт", распространяющий свободу собраний на частные территории, открытые для публичного использования. С другой стороны, есть более сдержанные, смешанные правовые режимы, как в США, которые не считают обязательным, но и не препятствуют региональному законодателю вводить дополнительные обременения в отношении собственников квазипубличных территорий в угоду более широкой защиты свободы выражения мнений. И наконец, во многих государствах, в том числе в Российской Федерации, данная проблема пока не нашла правового отклика, что по умолчанию означает признание классического подхода к распространению свободы собраний исключительно на общественные территории.

С точки зрения оптимального баланса конституционных прав, ни одна из моделей не является безупречной. Как представляется, баланс между свободой собраний и правом частной собственности может быть достигнут только за счет компромиссных решений, в наименьшей степени обременяющих каждую из сторон. Приватизация публичного пространства не должна вести к утрате возможности граждан проводить публичные мероприятия в местах, оптимально расположенных или традиционно использовавшихся для мирных собраний. Но и собственник не должен опасаться, что, открывая доступ к своему объекту недвижимости для большого числа посетителей, он рискует лишиться существенной части экономической выгоды, вследствие того что государство переложило на него свои обязательства по обеспечению права на мирные манифестации. В свете сказанного одобрение вызывают инициативы, выдвигавшиеся в США в некоторых штатах о том, что торговые центры не меньше определенного размера должны предусматривать на своей территории площадку, где желающие могли бы собираться и публично высказывать мнения по общественно-политическим вопросам <42>. Справедливой также представляется идея компенсировать частным собственникам издержки, возникающие в связи с проведением собраний (уборка территории, отказ предоставить площадку в аренду другим субъектам, частичная утрата клиентской базы и проч.), из бюджета публичного образования, поскольку, в конце концов, именно на властном субъекте, а не на частном лице, лежит конституционная обязанность создавать условия для беспрепятственной реализации гражданами свободы мирных собраний.

<42> Kohn M. Op. cit. P. 61.

Проблема квазипубличных территорий далека от своего окончательного разрешения. Она демонстрирует сложность, но при этом необходимость применения техник балансирования в процессе судебного разрешения коллизий конституционных ценностей, во всех случаях когда обе стороны конфликта в одинаковой степени правы.

Литература

  1. Вышкварцев В.В. Свобода собраний в свете проектов российской Конституции (1990 - 1993 гг.) // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 9. С. 5 - 9.
  2. Гриценко Е.В., Елисеева С.В., Иванов А.О., Кудряшова О.А. Новеллы законодательства о публичных мероприятиях: режим конституционной свободы // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 1. С. 22 - 31.
  3. Евлоев И.М. Конституционное право на свободу собраний и его законодательные ограничения // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 45 - 48.
  4. Коневская О.Ю. Право граждан на мирные собрания: проблемы реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 6. С. 3 - 6.
  5. Прудентов Р.В. Императивное регулирование, запреты и санкции в конституционном праве: последние изменения законодательства о публичных мероприятиях // Юридический мир. 2014. N 11 (215).
  6. Barber B. Malled, Mauled and Overhauled: Arresting Suburban Sprawl by Transforming the Mall into Usable Civic Space, in Public Space and Democracy / ed. Marcel and Tracy B. Strong. Minneapolis: University of Minnesota Press, 2001.
  7. Goss J. The "Magic of the Mall": An Analysis of Form, Function, and Meaning in the Contemporary Retail Built Environment // Annals of the Association of American Geographers, Vol. 83. No. 1. (Mar., 1993).
  8. Dorsen N. and Gora J. Free Speech, Property, and the Burger Court: Old Values, New Balances // The Supreme Court Review. Vol. 1982 (1982).
  9. Kohn M. Brave New Neighborhoods: The Privatization of Public Space. Taylor & Francis, 2004.
  10. Peters A., Ley I. Comparative Study: Freedom of Peaceful Assembly in Europe. Max Planck Institute for Comparative Public and International Law. March 2014.
  11. Minton A. The privatisation of public space: What Kind of World Are We Building? Report published by Royal Institution of Chartered Surveyors (RICS), 2006.
  12. Mitchell D. The Right to the City: Social Justice and the Fight for Public Space. Guilford Press, 2003.
  13. Vasagar J. Public Spaces in Britain's Cities Fall Into Private Hands // The Guardian. 2012. 11 June.