Мудрый Юрист

К вопросу о понятии общественной инициативы: конституционно-правовой аспект *

<*> Статья подготовлена в ходе реализации общественно значимого проекта "Институт общественной инициативы в Российской Федерации как одно из средств реализации конституционного принципа народовластия". При реализации проекта используются средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 17 января 2014 г. N 11-рп и на основании конкурса, проведенного Фондом ИСЭПИ.

Казьмина Екатерина Алексеевна, первый заместитель декана юридического факультета Алтайской академии экономики и права, доцент кафедры конституционного и административного права, кандидат юридических наук.

В статье поднимается вопрос об отсутствии в законодательстве единого понятия "общественная инициатива", на федеральном уровне закрепленного в Указе Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива". Между тем понятие "общественная инициатива" понимается гораздо шире и порой отождествляется с такими категориями, как "гражданская инициатива", "правотворческая инициатива", "народная законодательная инициатива".

Ключевые слова: общественная инициатива, гражданская инициатива, правотворческая инициатива, народная законодательная инициатива, российская общественная инициатива, принцип народовластия.

On the issue of the concept of public initiative: constitutional-law aspect

E.A. Kaz'mina

Kaz'mina Ekaterina A., 1st deputy head, Law Faculty, Altay Academy of Economics and Law, assistant professor, Chair of Constitutional and Administrative Law, candidate of juridical sciences.

The article raises the question about the absence in the legislation of a single concept of "public initiative", at the Federal level stipulated in the decree of the President of the Russian Federation from March 4, No. 183 "On consideration of public initiatives by citizens of the Russian Federation with the use of Internet-resource "Russian public initiative". Meanwhile, the concept of "public initiative" is much wider and sometimes identified with categories such as "civil initiative", "legislative initiative", "popular initiative".

Key words: public initiative, civil initiative, legislative initiative, the people's legislative initiative, the Russian public initiative, the principle of democracy.

В современной российской науке конституционного права, равно как и в законодательстве Российской Федерации, можно найти различные термины, связанные с понятием "инициатива": "гражданская инициатива", "общественная инициатива", "правотворческая инициатива", "законодательная инициатива", "народная законодательная инициатива". При этом порой они наполняются различным содержанием, а порой пересекаются и некоторые из них даже совпадают.

Многие современные конституционалисты отмечают тенденцию к укреплению институтов гражданского общества с помощью таких механизмов. И, более того, это те механизмы, которые способствуют фундаментальному принципу существования демократического государства - конституционному принципу народовластия, закрепленному в статье 3 Конституции России.

Всего несколько лет назад понятие гражданской инициативы сводилось к тому, что гражданская инициатива может иметь своей целью: проведение референдума; внесение в органы государственной власти и местного самоуправления, к государственным должностным лицам местного самоуправления предложений о рассмотрении и разрешении вопросов, относящихся к их компетенции и затрагивающих интересы населения соответствующей территории; отзыв депутатов, иных государственных должностных лиц, должностных лиц местного самоуправления, избранных населением <1>. Таким образом, под общественной инициативой можно было понимать любое предложение граждан.

<1> Комарова В.В. Гражданская инициатива: объект теоретико-правового исследования // Конституционные права и свободы личности в контексте взаимодействия гражданского общества и правового государства: материалы II Международной научно-теоретической конференции. Москва / под ред. Н.В. Витрука и Л.А. Нудненко. М.: РАП, 2010. С. 329.

Между тем за последующие годы в федеральном законодательстве появилось понятие "общественная инициатива, направленная гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива". Такой институт был закреплен сначала в Концепции формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года <2>. Само же определение появилось позже в Указе Президента Российской Федерации "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" <3>, в котором под общественной инициативой понимаются предложения граждан Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" и отвечающие установленным Указом требованиям. Исходя из этого определения, возникает вопрос: как же назвать то, что существовало раньше, до принятия настоящего Указа?

<2> Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года // СПС "Гарант".
<3> Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" // СПС "Гарант".

Так, например, понятие общественной инициативы содержится и в некоторых актах Алтайского края. Постановление Администрации Алтайского края от 11 октября 2011 года N 576 "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Государственная поддержка общественных инициатив и социально ориентированных некоммерческих организаций в Алтайском крае на 2011 - 2013 годы" <4> содержит следующее определение: гражданская или общественная инициатива - тип социальной активности, связанный с выдвижением новых идей или форм деятельности. Возникает вопрос о видах такой деятельности, что в данном случае имелось в виду. Однако никакие иные нормативные правовые акты, кроме принятых в развитие настоящего Указа, определение понятия "общественная инициатива" не содержат.

<4> Постановление Администрации Алтайского края от 11 октября 2011 г. N 576 "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Государственная поддержка общественных инициатив и социально ориентированных некоммерческих организаций в Алтайском крае на 2011 - 2013 годы" // СПС "Гарант".

Наряду с указанным понятием в российском законодательстве существуют понятия "народная законодательная инициатива", "правотворческая инициатива". Так, Закон Алтайского края "О народной законодательной инициативе в Алтайском крае" под таким институтом понимает форму непосредственного осуществления жителями Алтайского края государственной власти посредством внесения ими в Алтайское краевое Законодательное Собрание проекта закона Алтайского края или иного нормативного правового акта по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения Российской Федерации или Алтайского края для последующего его принятия Алтайским краевым Законодательным Собранием <5>. А Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", закрепляя термин "правотворческая инициатива", понимает под ним внесение гражданами проектов муниципальных правовых актов в любые органы местного самоуправления <6>.

<5> Закон Алтайского края от 11 февраля 2002 г. N 3-ЗС "О народной законодательной инициативе в Алтайском крае" // Сборник законодательства Алтайского края. 2002. N 70. С. 14.
<6> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "Гарант".

В этих двух определениях отражено основное отличие понятия "общественная инициатива" от понятий "народная законодательная инициатива" и "правотворческая инициатива". Общественные инициативы вообще и общественная инициатива, направляемая через интернет-ресурс "Российская общественная инициатива", проявляются не в форме готовых законопроектов и не требуют соблюдения достаточно сложных процедур по сбору голосов в поддержку инициативы, финансовых затрат. Общественная инициатива, по сути, простое предложение гражданина по совершенствованию механизма правового регулирования, по решению проблемы, с которой сталкиваются граждане. В этом неоспоримые преимущества института общественной инициативы.

В науке также не сложилось единого подхода к определению понятия "общественная инициатива". Так, Е.Е. Никитина предлагает под общественной инициативой понимать общественное предложение, гражданские инициативы разделить на законотворческие и инициативы, регулируемые самим обществом (например, волонтерство) <7>.

<7> Едкова Т.А., Чертков А.Н., Зырянов С.М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы // СПС "КонсультантПлюс".

Такие ученые, как Г.Н. Чеботарев и К.А. Иванова, используют понятие "гражданская законодательная инициатива" для обозначения инициативы в форме вносимого законопроекта или проекта иного нормативного правового акта в орган государственной власти, местного самоуправления либо выносимого на референдум <8>.

<8> Чеботарев Г.Н., Иванова К.А. Гражданская законодательная инициатива как форма осуществления населением государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4 // СПС "КонсультантПлюс".

Но зачастую законотворческие, законодательные, правотворческие инициативы от гражданских инициатив отграничиваются, что вполне обоснованно, и позволяет более детально регулировать отдельные конституционно-правовые институты. В то время как под гражданскими инициативами понимают деяние граждан, их групп или объединений в законных формах, являющееся значимым для широкого круга лиц (это обязательно активное и самостоятельное действие), законодательные, правотворческие народные инициативы все-таки находят свое воплощение в форме готовых проектов законов или иных нормативных правовых актов. Но при этом нельзя отрывать и термин "общественная инициатива" от законотворческого процесса, ведь основная цель инициативы и в этом случае - принятие нормативного правового акта, способного решить существующую проблему. И этот институт становится одним из средств осуществления учредительной власти народа и реализации его права на законодательствование <9>.

<9> Казьмина Е.А. Проблемы закрепления прав российского народа в Конституции России // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 9. С. 2 - 4.

Аналогично гражданской инициативе общественная инициатива также несет за собой широкий круг последствий для неограниченного круга лиц, что ведет к совпадению этих двух понятий. В связи с этим представляется не совсем верным употребление термина "общественная инициатива" применительно к тому институту, который закреплен Указом Президента от 4 марта 2013 г. N 183. В данном случае представляется весьма уместным использование терминов "электронная петиция", "интернет-петиция", отражающих способ размещения инициативы, отграничивающим его от иных форм инициатив. Так, в Великобритании существует институт "e-petition" (электронная петиция) <10>, аналогичный институту общественной инициативы, размещаемой на интернет-портале "РОИ". Соединенные Штаты Америки также употребляют термин "петиция", правда, без указания на ее электронный характер <11>. Аналогичные ситуации и в Германии, где на сайте Бундестага существует раздел Petitionen, где и размещаются предложения граждан <12>.

<10> HM Government. URL: http://epetitions.direct.gov.uk.
<11> We the People. URL: https://petitions.whitehouse.gov.
<12> Официальный сайт Бундестага ФРГ. URL: https://epetitionen.bundestag.de.

Термин "петиция" не используется в российском законодательстве на федеральном уровне. В науке конституционного права сложились различные подходы к тому, что понимать под этим понятием. Предлагаемые в настоящей статье термины позволят отразить их содержание, упростить использование и понимание термина в отличие от достаточно сложного понятия общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива". Кроме того, в случае отождествления понятия "общественная инициатива" с термином "гражданская инициатива" влечет и иные правовые последствия. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П говорится о том, что гражданские инициативы должны в надлежащем порядке реализовываться органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, которые обязаны обеспечить надлежащий порядок реализации соответствующих инициатив <13>. Между тем общественные инициативы, даже поддержанные установленным числом голосов, рассматриваются в обязательном порядке рабочей группой, которая и принимает решение о передаче (нецелесообразности передачи) ее в органы государственной власти или местного самоуправления. Следовательно, разграничение понятий необходимо.

<13> Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" // СПС "Гарант".

Литература

  1. Комарова В.В. Гражданская инициатива: объект теоретико-правового исследования // Конституционные права и свободы личности в контексте взаимодействия гражданского общества и правового государства. Материалы II Международной научно-теоретической конференции. Москва / под ред. Н.В. Витрука и Л.А. Нудненко. М.: РАП, 2010. С. 329.
  2. Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года // СПС "Гарант".
  3. Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" // СПС "Гарант".
  4. Постановление Администрации Алтайского края от 11 октября 2011 г. N 576 "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Государственная поддержка общественных инициатив и социально ориентированных некоммерческих организаций в Алтайском крае" на 2011 - 2013 годы" // СПС "Гарант".
  5. Закон Алтайского края от 11 февраля 2002 г. N 3-ЗС "О народной законодательной инициативе в Алтайском крае" // Сборник законодательства Алтайского края. 2002. N 70. С. 14
  6. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "Гарант".
  7. Едкова Т.А., Чертков А.Н., Зырянов С.М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы // СПС "КонсультантПлюс".
  8. Чеботарев Г.Н., Иванова К.А. Гражданская законодательная инициатива как форма осуществления населением государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 4. С. 59 - 64 // СПС "КонсультантПлюс".
  9. Казьмина Е.А. Проблемы закрепления прав российского народа в Конституции России // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 9. С. 2 - 4.
  10. Официальный сайт Бундестага ФРГ. URL: https://epetitionen.bundestag.de.
  11. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" // СПС "Гарант".
  12. HM Government. URL: http://epetitions.direct.gov.uk.
  13. We the People. URL: https://petitions.whitehouse.gov.